참여와 투명성 제고를 위한 행정절차법의 역할
The Role of the Administrative Procedure Act in Enhancing Participation and Transparency
이현수(건국대학교)
26권 3호, 27~62쪽
초록
시민의 행정참여는 민주주의 측면에서 뿐 아니라 성과행정, 좋은 행정의 필수요소이다. 그러나 시민의 행정참여에는 책임성이 수반하며 이러한 책임성은 일차적으로 참여자의 투명성을 통해 실현되어야 한다. 미국은 행정입법에서의 시민참여를 북돋우는 수단으로 일찍이 연방행정절차법상 입법예고 및 의견제출(notice and comment) 절차를 마련하였고 참여와 투명성 간의 균형관계를 모색하고자 하는 노력의 일환으로 연방자문위원회법과 연방회의공개법을 제정하였다. 더 나아가 민간참여자의 역할을 고양한 행정입법 유형으로 협상에 의한 규칙제정절차를 마련한 바 있다. 그러나 이러한 입법적 노력에는 몇가지 부작용도 수반하였다. 이상의 미국의 입법경험을 통하여 참여에는 투명성이 따라와야 하지만 이들 가치와 행정의 효율성을 고루 만족시키기는 매우 어려우므로 신중하고 조심스런 접근이 필요하다는 교훈을 얻을 수 있다. 한편 유럽연합은 행정에 참여하는 로비스트 내지 이익집단의 긍정적 역할을 직시하면서도 참여에는 책임성과 투명성요청이 수반한다는 점도 간과하지 않고 있다. 유럽연합은 연합기구들의 의사결정에 참여하는 이익집단의 투명성 확보 수단으로, 투명성 명부작성과 행동강령 채택이라는 두 개의 기둥을 마련하되, 이를 기관간 합의라는 연성규범의 형태로 마련하면서도 30여년의 시간폭에 걸쳐 이익단체의 투명성 명부 등재 의무화, 투명성 명부의 일반 공개 등을 점진적으로 채택하고 있는 점이 주목된다. 우리 행정절차법은 참여의 방식과 절차에 관한 다양한 규정들을 마련하고 있다. 그러나 참여에 따른 투명성에 대해서는 무관심한 태도이며 더구나 투명성 관련 조항은 내용적으로는 주로 명확성원칙을 담고 있어 조문의 표제와 내용이 조화롭지 못한 상태이다. 행정의 투명성 확보를 위하여 공공기관의 정보공개에 관한 법률이 이바지하고 있는 것에 조응하여 행정절차법은 행정 참여자인 민간의 투명성에 대해서 보다 집중적인 관심을 가져야 한다. 구체적으로는 현 행정절차법 제5조는 명확성원칙에 대한 내용을 담기 보다는 참여에 따른 투명성과 책임성을 강조하는 내용으로 개정될 필요가 있다. 일반법인 행정절차법이 참여에 따른 투명성 요청을 선언한다면 개별법령에서 정하는 각종 민간위원들의 참여현황이나 대표성 여부 등이 보다 투명하게 공개되는 마중물 역할이 될 수 있을 것이다. 우리 행정절차법은 행정입법의 경우 공청회를 통해 시민참여가 이루어질 수 있도록 설계하고 있으나, 공청회에 제출되는 법안을 마련하기 이전 단계에서 행정이 누구와 접촉하여 어떤 조언을 받았는지는 안개에 쌓여 있는 실정이다. 공적 기구와 접촉한 이익단체들의 명부 등재를 의무화하고 있는 유럽연합의 노력은 그러한 점에서 하나의 모델이 될 수 있다. 다른 한편으로는, 공청회 관련 행정절차법령 규정의 문제점으로 지나친 결과통지 의무부과를 들 수 있다. 현 행정절차법 시행령은 공청회 과정에서 제출된 의견에 대한 반영결과를 알릴 의무를 행정청에 예외 없이 부과하고 있다. 제출된 의견의 양적, 질적 비중과 무관하게 일률적으로 결과통지의무를 부과하는 것은 행정청이 중요한 의견에 집중하여 고려하고 검토할 기회를 축소시킨다는 점에서 효율적인 행정자원의 배분에 비추어 바람직하지 않다.
Abstract
Citizen participation in administration is essential not only for democracy but also for performance-based and good administration. However, citizen participation in administration entails accountability, and this accountability must be realized primarily through transparency of participants. The United States established the notice and comment procedure under the Federal Administrative Procedure Act as a means of encouraging citizen participation in administrative rulemaking, and enacted the Federal Advisory Committee Act and the Government in the Sunshine Act as part of efforts to find a balance between participation and transparency. Furthermore, Negotiated Rulemaking Act has been introduced to enhance the role of the private sector participants. However, these legislative efforts also had some side effects. Meanwhile, the European Union recognizes the positive role of lobbyists and interest groups participating in public decion-making process, but does not overlook the fact that participation entails demands for accountability and transparency. The European Union has established two pillars—the creation of a Transparency Register and the adoption of a code of conduct—as means of ensuring transparency for interest groups participating in the decision-making of the Union institutions. While establishing these in the form of soft norms through inter-agency agreements, it is noteworthy that it has gradually adopted, over a period of about 30 years, mandatory inclusion of interest groups in the transparency list and the public disclosure of the Transparency Register. Our Administrative Procedures Act declares the activation of citizens' participation in administration as its legislative purpose and provides various provisions regarding the methods and procedures for citizens' participation. However, there is an indifferent attitude toward transparency in participation, and the provisions related to transparency are inconsistent in their content, mainly containing the principle of clarity. In line with the contribution of the Public Institution Information Disclosure Act to ensuring administrative transparency, the Administrative Procedure Act should pay more attention to the transparency of private sector participants in administration.
- 발행기관:
- 한국비교공법학회
- 분류:
- 법학