공무원의 정치적 표현의 자유 관련 위헌심사의 개선 방향 - 미국 연방대법원 판례를 중심으로 -
Directions for Improving the Constitutional Review of Public Officials’ Freedom of Political Expression: Focusing on U.S. Supreme Court Precedents
송은희(이화여자대학교 법학연구소)
30권 1호, 61~98쪽
초록
현행 법령은 공무원에 대해 선거권, 국민투표권과 같은 좁은 의미의 정치적 기본권은 보장하지만 정치적 표현의 자유나 정당설립ㆍ활동의 자유와 같은 넓은 의미의 정치적 기본권은 포괄적으로 제한하고 있다. 이 논문에서는 공무원의 정치적 기본권 관련 문제 중 정치적 표현의 자유 제한의 문제를 검토하기 위해 “공무 외의 일을 위한 집단 행위”를 금지하고 있는 「국가공무원법」 제66조 제1항과 「국가공무원 복무규정」 제3조 제2항 등에 대한 헌법재판소의 결정을 살펴보는 한편, 위헌심사의 개선 방향을 모색하기 위해 미국 연방대법원이 다룬 공무원의 표현의 자유 관련 판례를 분석하였다. 「국가공무원법」 제66조 제1항 등은 현실에서 국가정책에 대한 반대 입장을 표명하는 행위를 위법화하는 기능을 하는데, 이는 이러한 표현행위가 정당 활동이나 선거캠페인 참여와 같이 정치적 밀도가 높은 행위가 아님에도 전면적이고 일률적으로 표현의 자유를 제한한다는 점에서 문제가 있다. 표현의 자유를 통해 사회적 쟁점에 대한 논의의 참여가 보장되어 공론장에서 관련 논의가 활발히 이루어지는 것은 민주정치 실현에 중요한 과정이다. 더하여 공무원이라고 하여 사인의 지위에서 행사하는 표현의 자유를 무조건 제한할 수 없음은 당연하며, 다만 공무원이 국가와의 관계에서 이중적 지위를 가진다는 점을 감안하여 기본권 행사에 대해 일정한 제한을 가할 수 있을 뿐이다. 「국가공무원법」 제66조 제1항 등의 위반을 이유로 공무원이 징계 또는 형사처벌을 받는 문제가 반복되면서 헌법재판소에 여러 차례 위헌확인이 청구되었다. 그런데 헌법재판소는 이들 사건에 대한 결정에서 헌법 제7조에서 확인되는 공무원의 정치적 중립을 가장 중요한 가치로 보아 지속적으로 합헌 판단을 하였다. 이와는 달리 미국 연방대법원은 공무원이 정치적ㆍ사회적 사안 등에 대하여 발언하는 것의 가치를 높이 평가한다. 더하여 이익형량 시 공무원의 발언을 제한하여 얻는 국가의 행정상의 효율이 무엇인지를 구체적으로 입증할 것을 국가에 요구하는 한편, 사전 제한적 성격의 규제에 대해서는 국가의 입증책임이 더 커진다는 판례 법리를 확립하고 있다. 향후 동일한 사안에 대한 위헌심사 시 헌법재판소는 공무원의 정치적 중립 외에 공론장의 활성화를 통해 얻을 수 있는 공익을 고려하고, 공무원이 사인의 지위에서의 행한 표현으로 훼손되는 국가의 이익이 무엇인지에 대한 엄밀한 심사를 하여 결정에 대한 설득력을 높여야 할 것이다.
Abstract
This paper examines restrictions on public officials’ freedom of political expression and analyzes Constitutional Court of Korea decisions on Article 66(1) of the State Public Officials Act and Article 3(2) of the State Public Officials Service Regulations proposing improvements to constitutional review. In addition, to explore ways to improve constitutional review, it analyzes U.S. Supreme Court precedents related to public officials’ expressive activities undertaken as citizens. Freedom of expression guarantees participation in discourse on matters of public concern that relate to the constitutional order, and robust public debate is also essential for sound decision-making in a democracy. For this reason, the state may not freely suppress the speech of public officials when they speak as citizens. At the same time, considering the dual status of public officials, only limited restrictions on their fundamental rights can be justified. As disciplinary and criminal penalties against public officials were repeatedly imposed, numerous petitions for constitutional review were filed with the Constitutional Court. In these cases, the Court generally upheld the restrictions, emphasizing public officials’ political neutrality as a paramount value. By contrast, the U.S. Supreme Court places a premium on public-employee speech on matters of public concern and requires the government to identify specifically what efficiency are advanced by restricting such speech under the Pickering balancing test or the Pickering/NTEU balancing test. In future cases, the Constitutional Court should weigh not only political neutrality but also the public benefits of more robust public discourse, and rigorously assess which specific governmental interests would be impaired by public officials’ speech in their capacity as citizens.
- 발행기관:
- 법학연구소
- 분류:
- 기타법학