공법상 제도로서 건축단위와 토지분할의 규제 ― 대법원 2024. 3. 12. 선고 2023두50349 판결 ―
The Development Unit as a Public Law Institution and the Regulation of Land Parcel Division
박건우(영남대학교); 김종보(서울대학교)
54권 1호, 713~738쪽
초록
우리나라의 현행 건축법은 건축허가가 발급되는 토지의 단위를 민사상 토지거래의 단위인 필지에 대부분 의존하고 있고, 도시계획적 규율은 용도지역제 도시계획을 원칙으로 하고 있어 건축단위에 관한 논의가 상당히 낯설다. 실정법상으로도 ‘대지’(건축법), ‘부지’(토지보상법), ‘획지’(지구단위계획지침) 등 통일되지 않은 용어로 지칭되는 건축단위는 그 기능적 중요성에 비하여 제도적으로나 학문적으로 주목을 받지 못하고 있었다. 최근 선고된 대법원 2024. 3. 12. 선고 2023두50349 판결은 건축단위라는 공법적 규제를 정면에서 다룬 보기 드문 사례로서 향후 논의에 있어서 중요한 계기를 제공한다. 건축단위는 하나의 건축허가가 발급될 수 있는 토지의 단위로서, 건폐율, 용적률, 접도요건 등 도시계획법의 규제가 작동하는 기초가 되며 도시 내 필요한 기반시설의 총량을 예측하고 확보하는 기준으로 작용하는 핵심 기능을 수행한다. 건축단위는 지구단위계획 등을 통해 도시계획이 스스로 확정하는 경우도 있으나, 현행법상 이러한 경우는 예외적이고, 용도지역제에 의존하는 대부분의 기성시가지에서는 건축허가의 발급 단계에서 비로소 확정된다. 대상판결의 사안에서는 이미 건축허가를 받아 건축한 건축물이 존재하는 대지의 일부에 대한 분할 신청이 문제되었다. 원심은 지적 관련 법령에서 정하는 요건 이외의 사유로 토지분할 신청을 거부할 수 없다고 판단하였다. 반면 대법원은 건축법이 정하는 건축물이 있는 대지의 분할 제한 규정, 즉 분할로 인해 건폐율, 용적률, 이격거리 등 건축법상 기준에 못 미치게 되는 것을 금지하는 공법적 규제(건축법 제57조)에 주목하였다. 이를 근거로 대법원은 설령 민사확정판결이 존재하더라도, 건축법상의 실체적 제한 사유를 들어 행정청이 토지분할 신청을 거부한 것은 적법하다고 판시하였다. 이는 종래 형식적 심사론에 머물며 혼란을 야기했던 판례의 흐름을 정리하고, 토지분할이 단순한 사권 행사가 아니라 건축단위와 관련된 공법적 규제의 대상임을 명확히 한 법리적 진전으로 평가된다. 그러나 현행법이 토지분할 규제에 관하여 여전히 내포하고 있는 제도적 한계는 개선을 필요로 한다. 특히 현행 국토계획법은 기성시가지 내 건축단위 미확정 토지의 분할에 대해서는 도시계획법적 규율을 거의 하지 못하고 있다. 반면 도시 외 지역에 대하여서는 광범위한 토지분할 규제가 이루어지고 있으나 규제 목적이 선명하게 설정되어 있지 않은 상태로 제도가 설계되어 건축단위 통제에 관한 도시계획법적 기능을 제대로 발휘하지 못한다. 토지분할의 절차를 담고 있는 공간정보관리법과 토지분할의 실체적 규제를 담고 있는 건축법 및 국토계획법도 제도적으로 서로 연동되지 못하고 있다. 단기적으로는 공간정보관리법에 실체법상의 토지 분할 제한을 반영할 수 있는 절차적 계기를 마련할 필요가 있으나, 궁극적으로는 건축단위를 규율하는 토지분할 규제를 그 본질에 맞게끔 국토계획법상 개발행위허가 제도 내에서 완결적으로 규율하도록 개선하는 것이 바람직하다.
Abstract
In South Korea, the current Building Act predominantly relies on the pilji—the unit of land transaction under civil law—as the basis for issuing building permits. Furthermore, with urban planning regulations principally structured around a zoning system, the discourse on the “development unit” remains largely unfamiliar. Within positive law, the development unit itself is referred to by inconsistent terminology—such as ‘daeji’ (site) under the Building Act, ‘buji’ (lot) under the Land Compensation Act, and ‘hoekji’ (plot) in district unit planning guidelines—and has, despite its functional importance, been neglected in both institutional and academic spheres. The recent Supreme Court decision of March 12, 2024 (2023Du50349) is a rare example that directly confronts this public law regulation of the development unit, providing a significant catalyst for future discussion. The development unit is defined as the unit of land for which a single building permit can be issued. It performs the core function of serving as the basis upon which urban planning regulations—such as building coverage ratios, floor area ratios, and road frontage requirements—operate. It also acts as a critical standard for forecasting and securing the total volume of necessary urban infrastructure. While the development unit can sometimes be predetermined by urban plans themselves, such as through district unit plans, this is exceptional under the current system. In the majority of existing urban areas that rely on the zoning system, the development unit is typically not finalized until the stage of issuing a building permit. The case at issue involved an application for the division of a parcel of land on which a permitted building already stood. The lower court had ruled that an application for land division could not be denied for reasons other than those specified in the relevant cadastral statutes. In contrast, the Supreme Court focused on the restrictive provisions of the Building Act (Article 57), which govern the division of parcels containing existing structures. This provision, a public law regulation, prohibits any division that would cause the parcel to fail to meet Building Act standards, such as building coverage ratios, floor area ratios, and setback distances. On this basis, the Supreme Court held that the administrative agency’s denial of the land division application was lawful, even in the presence of a final civil judgment ordering the division. This decision is regarded as a significant jurisprudential advancement, as it resolves the confusion caused by previous precedents that were confined to a theory of formal review and clarifies that land division is not merely an exercise of private rights but is subject to public law regulation concerning the development unit. However, the institutional limitations inherent in the current legal framework regarding the regulation of land division necessitate reform. Specifically, the current National Land Planning Act offers almost no urban planning control over the division of parcels with undetermined development units within existing urban areas. Conversely, while extensive regulations on land division apply to non-urban areas, these regulations have not been designed with clearly defined objectives, thus failing to effectively perform their urban planning function of controlling development units. Furthermore, the Spatial Data Act, which governs the procedures for division, is not institutionally linked with the Building Act and the National Land Planning Act, which contain the substantive regulations. In the short term, it is necessary to create a procedural mechanism within the Spatial Data Act that can reflect the substantive restrictions on land division. Ultimately, however, it is desirable to reform the system so that the regulation of land division, which is fundamentally about governing the development unit, is regulated comprehensively within the ‘Development Permissinon’ system under the National Land Planning Act.
- 발행기관:
- 한국공법학회
- 분류:
- 법학