재정분권을 위한 헌법개정에 관한 고찰
Verfassungsreform im Kontext der kommunalen fiskalischen Dezentralisierung
김동균(국립한밭대학교)
61호, 57~95쪽
초록
1991년 지방의회의원 선거 및 1995년 지방자치단체장 선거 후부터 지금까지 지방자치의 발전을 위한 다양한 논의의 결과로 자치분권특별법 제정, 자치경찰제 도입, 주민참여제도 확대, 특별지방자치단체의 구체화 등 일정한 성과를 거두기도 하였지만, 지방자치단체에 대해 보장되는 불충분한 권한에 관한 문제는 여전히 현재 진행 중이다. 특히 재정이 국민의 기본권 보장과 국가 운영의 핵심 요소로 강조되며 현대 국가가 ‘재정국가’로 규정되는 것과 같이 지방자치에 있어서도 주민의 복리에 관한 사무를 성공적으로 수행하고 지역의 현안을 해결하기 위해서는 지방자치 단체에 대한 충분한 자치재정권 보장이 필수적이지만, 현행 지방재정은 국가재정에 대한 의존이 높은 구조적 한계를 극복하지 못하고 있다. 이러한 지방자치의 불충분한 권한의 문제는 단 두 개의 조문에서 지방자치를 규정하고 있는 우리 헌법의 규범적 한계에서부터 출발한다. 헌법을 구체화하는 입법자에 의한 문제의 해결을 기대해 볼 수도 있지만, 경험칙상 지방자치단체의 실질적 권한 확대를 위해 적극적인 입법을 추진한 사례는 제한적으로만 찾아볼 수 있다. 결국, 지방자치의 이념을 실현하고 이에 부합하는 자치권 보장을 위해서 헌법개정은 더 이상 미룰 수 없는 과제이며, 그동안의 논의에 비추어 몇 가지 논 의가 필요한 구체적인 쟁점들은 존재하지만, 지방자치에 관한 헌법개정의 기본적 방향성은 어느 정도 합의가 되어 있다. 이를 배경으로 이 글에서는 그동안 지방자치 관련 헌법개정 논의에서 다루어졌던 내용을 검토하고 추가적으로 논의가 요구되는 쟁점들을 제시하였다. 지방자치를 위한 헌법개정 논의에 있어서 사무 배분, 입법권 배분, 재정권 배분 등 개별 영역에 대한 단편적 접근은 일정 한 한계를 내포하고 있으며, 분권국가의 선언에서부터 명확한 권한배분의 메커니즘 확립, 헌법개정 절차의 완화 및 양원제와 추상적 규범통제의 도입 등 다양한 쟁점들이 체계적이고 종합적으로 검토되어야 한다.
Abstract
Seit den Kommunalwahlen von 1991 sowie den Wahlen der kommunalen ExekutivorganeimJahr1995wurdenvielfältigeDiskussionenundReformbemühungen zur Weiterentwicklung der lokalen Selbstverwaltung in Korea geführt. Diese führten unter anderem zur Verabschiedung des Gesetzes zur Stärkung der Dezentralisierung, zur Einführung der Kommunalpolizei, zur Ausweitung partizipativer Instrumente sowie zur Konkretisierung besonderer kommunaler Gebietskörperschaften. Trotz dieser Fortschritte besteht jedoch weiterhin das Problem unzureichender Kompetenzen, die den lokalen Gebietskörperschaften verfassungsrechtlich garantiert werden. Insbesondere gilt – ähnlich wie der moderne Staat aufgrund der Bedeutung der öffentlichen Finanzen für die Gewährleistung der Grundrechte und die Staatsführung als „Finanzstaat“ charakterisiert wird –, dass auch die lokale Selbstverwaltung für die effektive Erfüllung kommunaler Aufgaben und die Lösung regionaler Herausforderungen auf eine hinreichende finanzielle Autonomie angewiesen ist. Dennoch bleibt die lokale Finanzverfassung in Korea durch eine hohe Abhängigkeit von staatlichen Finanzmitteln strukturell eingeschränkt. Dieses Defizit an lokaler Autonomie hat seinen Ursprung in den normativen Grenzen der koreanischen Verfassung, welche die lokale Selbstverwaltung lediglich in zwei Artikeln regelt. Zwar könnten gesetzgeberische Maßnahmen die verfassungsrechtlichen Lücken teilweise kompensieren, doch zeigen praktische Erfahrungen, dass der Gesetzgeber bisher nur selten proaktiv zur substantiellen Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung beigetragen hat. Vor diesem Hintergrund ist eine Verfassungsänderung unverzichtbar, um die Idee der lokalen Selbstverwaltung zu verwirklichen und die dazugehörigen Autonomierechte angemessen zu garantieren. Obwohl auf der Ebene einzelner Regelungsinhalte weiterhin offene Fragen bestehen, lässt sich feststellen, dass hinsichtlich der grundsätzlichen Richtung einer verfassungsrechtlichen Reform der lokalen Selbstverwaltung bereits ein breiter Konsens vorliegt. Diese Studie analysiert sowohl die bisherigen Reformdiskussionen als auch zusätzliche, noch nicht hinreichend behandelte Problemfelder. Sie zeigt auf, dass eine verfassungsrechtliche Reform nicht isoliert aus der Perspektive einzelner Kompetenzbereiche – wie Aufgabenverteilung, Gesetzgebungsbefugnisse oder Finanzautonomie – erfolgen kann. Vielmehr müssen Fragen wie die verfassungsrechtliche Verankerung eines Dezentralisierungsstaates, die klare Ausgestaltung des Mechanismus der Kompetenzverteilung, die Reform des Verfassungsänderungsverfahrens, die Einführung eines Zweikammersystems sowie die Stärkung der abstrakten Normenkontrolle in einem kohärenten und systematischen Gesamtansatz betrachtet werden.
- 발행기관:
- 법학연구소
- 분류:
- 법학일반