재정 헌법 개정을 위한 비교법적 고찰
A Comparative Study of Constitutional Revision to Financial Provisions
김지영(부산대학교)
25권 4호, 3~38쪽
초록
법상 재정 규정에 관한 개정이 이루어진다는 전제하에, 고민해야 할 점은 개헌의 방향성과 내용에 관한 것이어야 한다. 1987년에 개정된 현행 헌법은 이미 시행된 지 36년이 지났다는 점에서 헌법이 포함하고 있는 내용이 현실에 부합하고 있는지에 대해 의문이 제기되고 있다. 현행 헌법 개정 이후로, 국가의 임무와 역할은 급속도로 확대되고, 다변화하였다. 재정적자의 확대와 국가채무의 점증뿐만 아니라, 소득불균형, 인구 변화, 지역 간 격차 심화와 같은 사회구조적 문제에 직면하여 현행 헌법상 재정 규정으로서 이를 규율하기에는 분명한 한계가 존재한다. 규범과 현실의 불일치로 인해 헌법개정이 필요하다면, 방향성은 첫째, 시대적 요청을 반영해야 하며, 둘째, 분권과 협력을 지향하는 방향으로 나아가야 한다. 이러한 문제의식을 토대로, 이 글에서는 헌법 개정 시에 다루어 보아야 할 사항을 중점적으로 검토하였다. 첫째, 예산의 성립 형식에 대한 검토가 선행되어야 한다. 우리나라 예산안은 법률이 아닌 의회의 특수한 의결의 형식으로 성립한다는 특수성을 갖는다. 그러나 국가 예산은 1회계연도 동안에 국가 임무의 재정적 근거를 예정한다는 점에서 법률유보 원칙에 따라 예산법으로 성립되는 것이 타당하다. 다만, 예산법의 형식적 도입만으로는 당면한 과제를 해결할 수 없다. 일반법과 예산법은 성립과정, 행정부의 예산법안 제출권, 대외적 구속력에서 차이를 갖게 된다. 예산법의 도입을 위해서는 예산법과 일반법의 충돌 문제를 해결하기 위하여 예산법의 내용을 헌법상 제한하는 것이 필요하다. 다음으로 예산법 도입과 함께 추상적 규범통제가 가능해야 한다. 헌법상 예산원칙이나 예산과정 위반이 발생할 때에는 헌법재판소에 의해 예산법이 위헌·무효하도록 함으로써 의회와 행정부가 이를 준수하도록 강제할 수 있기 때문이다. 예산법 도입과 함께 동시에 고려해야 할 사항으로는 예산법이 대통령 재의요구권의 대상이 되는지에 대한 사항과 집행 중인 예산의 변경에 관한 사항도 동시에 다루어져야 한다. 둘째, 헌법상 재정 규정의 개정이 분권과 협력을 전제로 한다고 하면, 행정부에 비해 상대적으로 약화된 의회의 재정권한을 강화할 수 있도록 해야 한다. 그 구체적인 방식으로는 최소한 전통적인 예산원칙은 헌법에 규정하는 것이 필요하다. 현행 헌법상 예산사전의결의 원칙과 예산단년성의 원칙만 헌법에 규정되어 있을 뿐이고, 예산단일성 원칙, 예산보편성원칙, 예산한정성의 원칙은 개별법에서 규율하고 있다. 전통적인 예산원칙이 의회의 재정 통제를 목적으로 한다는 점에서 전통적인 예산원칙은 헌법상 근거를 두어야 한다. 나아가 헌법 개정을 위한 논의에서 새로운 예산원칙인 예산성실성의 원칙, 예산투명성의 원칙 등의 도입 여부도 검토되어야 한다. 의회의 재정통제권 강화를 위해 의회의 예산수정권 문제도 논의되어야 하는데, 의회의 예산증액권에 있어서는 신중한 검토가 필요하다. 재정수반법률안의 제출, 성과주의 예산제도의 도입과 연계하여 검토될 필요성이 있다. 셋째, 헌법 개정 시에 감사원의 헌법상 독립성 확보 문제와 자치재정권의 헌법상 규율 문제도 다루어져야 한다. 감사원의 헌법상 독립성 확보를 위해서는 의회와 행정부로부터 독립한 헌법기관으로서 감사원의 지위 확보가 필요하며, 감사원의 임무와 역할에 있어서 직무감찰보다 예산과정에서 의회와 행정부에 협력하는 방향으로 감사원의 기능을 고민해 볼 필요가 있다. 자치재정권과 관련하여서는 현행 제도상 지방자치단체가 온전히 자신의 사무 수행을 위해 재정적 수단을 마련하는 것이 어렵다는 전제하에, 지방재정의 자율성을 보장해 줄 수 있는 헌법상 원칙이 마련되어야 할 것으로 보인다.
Abstract
Assuming that Constitutional revision of the Constitution’s financial clauses is undertaken, the principal task is to redefine their normative orientation and structural design. After thirty-six years of operation, the 1988 Constitution shows a widening gap between constitutional norms and contemporary socio-economic realities. The expansion of state functions, deepening fiscal imbalances, and structural inequalities indicate that existing provisions cannot adequately govern present financial conditions, thus necessitating modification through constitutional reform grounded in decentralization and cooperative governance. This article identifies three focal points. First, the constitutional status of the national budget must be reconceived. The current model—under which the budget is enacted through parliamentary resolution—fails to meet the demands of Budgetary law and the principle of statutory reservation. Introducing a formal budgetary statute requires constitutional delimitation of its scope and the availability of Normative control, including abstract review, to remedy violations of constitutional Budgetary principles or the Budgetary process. Second, the legislature’s comparatively weak financial control must be strengthened. Traditional Budgetary principles—unity, universality, specificity, annuality, and prior legislative approval—should be constitutionally entrenched, alongside consideration of newly emerging principles such as budgetary sincerity and transparency. The permissible extent of legislative amendment powers, particularly expenditure-increasing authority, must be carefully assessed in connection with fiscally accompanied legislation and performance-based budgeting. Third, Board of Audit and Inspection (BAI) independence must be constitutionally secured, ensuring its institutional separation from both the Government and Parliament, and reconceptualizing its role not only as an oversight body but as a cooperative actor in the Budgetary process. Finally, effective guarantees of Local governmental financial autonomy are needed, given the structural difficulty local governments face in securing sufficient fiscal resources to perform their functions.
- 발행기관:
- 한국법정책학회
- 분류:
- 법학