환상의 토지보상법(Ⅱ): 일반보상법

토지보상법은 학계와 실무계 전반에서 공용수용에 관한 ‘일반보상법’으로 인식되고 있다. 그러나 이러한 규범적 기능에 대한 기대와 달리, 실제 법 집행 과정에서 현행 토지보상법은 헌법 제23조 제3항이 요구하는 정당보상의 원칙을 완결적으로 구현하는 일반보상법으로서의 기능을 수행하고 있지 않다. 이 글은 토지보상법이 지닌 실체적･절차적 한계를 규명함으로써, 이른바 ‘일반보상법’이라는 관념이 가지는 환상과 그로 인한 규범 공백의 문제를 비판적으로 분석하였다. 첫째, 토지보상법의 실체적 적용 범위와 관련하여, 동법이 모든 수용권 발동에 보충적으로 적용되는 일반법이 아니라는 점을 분명히 하였다. 헌법상 수용은 재결이라는 처분 형식에 국한되지 않고 국민의 재산권을 일방적으로 박탈하는 모든 공권력 작용을 포괄한다. 그러나 토지보상법의 보상기준은 동법이 정한 ‘사업인정’과 ‘수용재결’의 경로를 거치는 경우에만 구속력을 발휘할 뿐이다. 이에 따라 협의취득이나 도시정비법상의 매도청구와 같은 ‘재결 외 수용’의 영역에서는 토지보상법의 보상기준이 적용되지 않으며, 이는 세입자 보상 누락 등 정당보상의 사각지대를 만들어내는 중대한 헌법적 문제를 야기한다. 특히 매도청구제도가 충분한 검토 없이 개별 법령에 확산되는 입법 현상은 토지보상법의 보상기준이 최소한의 안전장치로 작동할 것이라는 규범적 착시에 상당 부분 기인한 것이며, 실질적으로 이해관계인에 대한 보상 집행 수단을 상실한 채로 재산권 박탈을 야기하는 결과를 초래하고 있다. 둘째, 토지보상법이 적용되는 재결수용의 국면에서도 절차적 한계로 인한 ‘재결 외 보상’의 문제가 발생하고 있다. 구 토지수용법과 구 공특법이 통합되는 과정에서 생활보상 성격의 보상항목들이 수용재결 절차 내로 온전하게 편입되지 못하였다. 그 결과 영업보상, 이주대책, 주거이전비 등 점유 이전과 견련된 주요 보상항목들이 수용재결의 필수적 판단 대상에서 제외되거나 사업시행자의 재량에 맡겨지는 구조적 결함이 발생하였다. 실무상 사업시행자가 다툼이 있는 보상항목을 재결 신청에서 제외하면, 토지수용위원회는 불고불리의 원칙에 따라 이를 판단할 수 없게 된다. 이로 인해 피수용자는 정당한 보상을 받지 못한 상태에서 목적물의 인도를 강요받고, 민사법원은 사업시행자의 인도 청구를 단순 인용함으로써 물리적 충돌이 야기되거나 정당한 보상을 받을 권리가 침해되는 악순환이 반복되고 있다. 셋째, 판례 법리로 형성된 이른바 ‘수용재결 전치주의’가 엄격화되고 적용 범위가 확대되면서 재결 외 보상영역에서 피보상자의 권리구제를 사실상 불가능하거나 현저히 곤란하게 만들고 있다. 법원은 보상금 청구를 위해 반드시 재결 절차가 선행되어야 할 것을 요구하나, 재결 자체가 사업시행자의 신청에 의존하거나 절차적 보장이 미비한 상황에서 이러한 법리를 엄격하게 적용하면 보상권리자에게 과도한 절차적 부담을 지우는 결과를 초래한다. 결론적으로 토지보상법이 수용의 모든 국면을 규율한다는 ‘환상’은 헌법상 정당보상의 원칙을 중대한 범위에서 훼손하고 있다. 재결 외 수용을 규정하는 개별 법령은 헌법적 명령에 따라 별도로 독자적인 보상 규정을 완비하여야 한다. 토지보상법에 따른 재결수용 절차 역시 모든 보상항목을 재결 내에서 빠짐없이 결정할 수 있도록 대대적인 개혁이 필요하다. 법원도 재결에서 판단되지 않은 재결 외 보상항목에 대해서는 피수용자가 직접 공법상 당사자소송을 제기하여 권리구제를 받을 수 있도록 전향적인 판례 변화를 적극적으로 검토할 필요가 있다.