건설기술진흥법위반 벌점부과처분 취소청구

사건개요 피청구인은 2016. 5. 24. 청구인과‘○○ 행정복지센터 증축공사 설계용역’계약(이하‘이 사건 용역계약’이라 한다)을 체결하고, 2017. 11. 6.경 위 공사에 대하여 준공처리 하였다. 이후 피청구인 소속 감사부서는 2017. 12. 14. 내부조사 결과 청구인이 사면에 대한 현황측량을 실시하지 않고 발주청이 제공한 참고자료를 토대로 작성하여 납품한 사실이 적발되었고, 이와 같은 현장측량의 잘못으로 설계변경사유의 발생, 구조계산의 잘못으로 구조물 보완시공, 수량 및 공사비 산출의 잘못으로 인하여 총 공사비가 증가하였다고 판단하여 피청구인 소속 회계과에 처분요구사항을 통보하였다. 이에 피청구인은 2018. 4. 10. 청구인이 이 사건 설계용역에 대하여 ① 현황측량을 미실시(일부구간만 측량하고 나머지 구간에 대하여 발주청에서 참고자료로 제공한 과거 측량 결과를 육안으로만 확인하여 적용)하여 설계변경사유 발생(3.3), ② 절토사면 보강을 위한 구조계산시 장기안정성 검토가 누락되어 보완시공 사유가 발생하였고, 지장물 조사 미흡, 내역 누락 등의 잘못으로 총 공사비가 5% 이상 증가(3.4, 3.5)하였다는 이유로 벌점 측정결과(5점) 사전통지를 한 후, 청구인의 의견을 제출받아 부실사실의 확인과 벌점책정 오류 등의 검토절차를 거쳐, 적법하게 벌점이 측정된 것으로 판단하여 2018. 5. 24. 청구인에게 벌점 5점을 부과(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2018. 4. 10. 피청구인으로부터‘○○·○○ 행정복지센터 증축공사 설계용역’수행에 대하여 벌점 5점을 부과한다는 사전통지를 받고, 이에 대한 소명자료를 제출하였으나, 피청구인은 2018. 5. 24. 청구인에게 벌점내용 항목을 추가하여 벌점 5점을 부과하였다. 사전통지 된 벌점부과 내용은 다음과 같다. 가) 현황측량 미실시(일부구간만 측량하고 나머지 구간에 대하여 발주청에서 참고자료로 제공한 과거 측량결과를 육안으로만 확인하여 적용)에 따른 설계변경 사유 발생(3.3) 나) 절토 사면 보강을 위한 구조계산 시 장기안정성 검토가 누락되어 보완시공 사유가 발생(3.4) 다) 지장물 조사 미흡, 내역누락 등의 잘못으로 총 공사비 5% 이상 증가(3.5) 2) 현황측량 미실시에 따른 설계변경 사유가 발생하였다는 부분에 관하여 보면, 공고시 과업지시서의 과업내용은 지상 1층, 2층 1,300㎡에 복지동, 지상 1층, 2층, 3층, 4층 3,600㎡에 주차동, 과업기간은 100일로 되어 있고, 2016. 5. 24. 착수계 제출 후 과업을 진행하던 중 과업범위 내용과는 확연히 다른 기존 행정복지센터의 출입구 앞 부지에 지하주차장을 계획하라는 등 잦은 변경 등 여러 가지 안을 요구하여 3차에 걸친 보고회를 개최하였다. 2016. 12. 7. 최종보고회 의견반영사항 시장보고 등으로 과업기간이 198일이 지나도록 기본 안을 확정하지 못한 상황에서 과업범위의 내용 및 위치가 계속 변경되어 현황측량이 어려운 실정이었다. 공사가 진행되면서 2차례(사면보강공사, 사면붕괴 후 보강공사)에 걸쳐 발주처의 요구로 변경이 진행되었으며, 설계자가 1차로 제출한 sbs 옹벽의 안정성 검토서와 2차로 제출한 사면안정성 검토서 내용은 건기 시에는 사면이 안정하다고 판단하였으며, 우기 시에 공사를 강행하기 위해서는 soil-nailing 보강을 하도록 검토하여 제출하였음에도 불구하고 현장의 인접 배변 사면높이가 17m이고, 면적이 5,276㎡로 시공여건 등을 판단하여, 우기 시나 내진설계를 고려하여 soil-nailing 보강을 해야 한다는 토질 및 기초기술사의 검토서를 제출하였다. 또한 시공사가 공사위치의 사면을 확인, 실측하지 않고 공사를 진행하면서 사면경사가 1:0.7이라고 ○○○도시공사에 보고하여 청구인은 2017. 5. 4. 현장을 방문하여 감독관의 입회하에 실측한 결과도면과 같이 사면구배가 1:1이상인 것을 시공사와 ○○○도시공사에 통보하였고, 시공사도 1:1구배가 맞는 것으로 수정보고 하였다. 이에 발주처에서는 사면안정성 변경요인이 구배(1:0.7)에 있다고 판단한 것으로 추측된다. 아울러 당초 과업지시서상에 수행하여야 하는 증축공사 부지 측량면적은 3,141㎡이었으나, 청구인은 추가로 ○○○시 지시에 의하여 추가매입한 부지 1,858.31㎡를 포함하여 총 6,762㎡에 대하여 측량을 수행하였다. 일부 구간만 측량하고 나머지 구간은 육안으로 확인하였다는 것은 ○○○도시공사가 제공한 당초 측량한 면적 3,141㎡를 두고 주장하는 것으로, 청구인은 당초 제공받은 3,141㎡와 청구인이 추가로 수행한 6,762㎡에 대하여 실제 현황측량을 실시하였으며, 당초 현황측량부지의 자료는 실제 현황측량 시 실측하여 일치하는 것을 확인하였다. 현황측량이 미실시 되어 문제가 되었다면 건물의 위치, 규격 등이 변경되었을 것이나 현장에 건축한 건물, 사면을 보호하는 sbs 2단 옹벽과 다른 시설들도 청구인이 납품한 현황측량도에 의하여 위치나 구조물의 규격 변경 없이 도면대로 시공이 완료되었다. 3) 절토 사면 보강을 위한 구조계산 시 장기안정성 검토가 누락되어 보완시공사유가 발생하였다는 점에 대하여, ○○○도시공사가 절토 시 사면의 안정을 위하여 사면안정성 재검토 요청이 있어 2017. 6. 중순경 사면안정성 검토서를 제출하였고, 그 내용은 토질 및 기초기술사의 의견이 절토공사 시 건기 시에는 사면이 안정하나, 우기시에 공사를 강행할 시에는 soil-nailing 보강을 하여야 한다는 검토서를 제출하였다. 따라서 발주처의 구조계산 시 장기사면안정성 검토가 누락되었다는 주장은 잘못된 것으로, 보완시공 사유가 발생된 원인은 다음과 같다. 즉, 사면 안정성검토서 대로 우기 시 공사에는 필수적으로 soil-nailing 보강공사를 선행하여야 함에도 무리하게 국지성 호우가 집중되는 시기에 공사를 강행하여 사면이 붕괴되었고, 절토공사를 진행한 시기는 토질에 물기가 스며들어 점성이 약화되는 장마철 시기로 국지성 호우가 집중되는 이 기간에는 사면 절토와 사면안정성을 위한 녹생토 공사를 하지 않는 것이 상식임에도 이를 무시하고 사전조치 없이 2017. 7. 15. 사면상단에 옹벽(H=5.2m)설치를 위해 높이 5.2m 이상의 사면절토공사를 진행하던 중 사면안정성을 위해 시공한 우측 녹생토 부분이 불안정하여 붕괴발생이 시작되었다. 또한 2017. 8. 5.부터 시공한 사면 하단부 건물 지하 1층 공사를 위하여 사면절토공사를 무리하게 진행하여 사면이 불안정한 상태가 가중되어 사면의 2개소 구간이 붕괴되어 콘크리트와 마이크로파일이 노출되었고, 2차 붕괴가 우려되는데도 기 붕괴된 사면의 안정조치나 복구를 하지 않고 방치해오다가 2017. 8. 23. 및 24. 국지성 호우로 상단 옹벽 플륨관이 침하하는 곳이 발생하여 문화체육센터 방향으로 많은 양의 우수가 원활하게 배수되지 않고 절토부 옹벽 소단으로 스며들었고, 집중호우로 인해 도수로 우측 사면 전체가 반달형으로 붕괴되는 현상이 발생된 것이 원인이다. 이후 시공사 현장소장도 우기시 공사 전에 미시행한 법면부 soil-nailing 보강공사와 녹생토 공사를 하겠다고 하였으며, 사고 발생 후 사면붕괴의 원인규명과 대책 마련으로 한국지반공학회에서 2017. 10. 25. 회의한 후 진행한 최종보고회에서도 붕괴사고의 직접 원인은 설계의 잘못이 아니라 폭우가 내리는데도 현장에서 무리하게 터파기 작업을 진행한 것 때문으로 규명하였다. 4) 지장물 조사 미흡, 내역 누락 등의 잘못으로 인하여 총 공사비가 5% 이상 증가하였다는 지적에 대하여, 발주처가 미흡한 지장물로 지적하는 부분은 주차장 부분 전주, 맨홀, 식당기초, 발전기, 하부 정화조시설, 배변부 낙석방지책, 기존 옹벽이다. 그러나 주차장 부분 전주는 존치하였고, 식당기초 발전기, 하부 정화조 시설 등의 철거는 옥외주차장 확보를 위하여 발주처의 요구로 기존 식당 철거시 식당 하부에 매설되었던 것으로 발견되었다. 또한 현황 측량은 지상에 설치되어 있는 지장물을 조사하여 설계에 반영하는 것으로, 기존에 설치된 식당동 지하부분의 매설물 자료는 발주처가 제공하는 것이 원칙이며, 식당기초, 발전기, 하부 정화조는 2017. 4.경 시공사가 식당을 철거하면서 발견한 지하구조물로 청구인이 현황 측량시 확인할 수 있는 상황은 아니므로, 위 지적은 부당하다. 아울러 당초의 총 공사비는 5,535,282,000원이고, 변경된 총 공사비는 5,773,744,000원으로 증액된 금액은 238,462,000원이며, 따라서 증액비율은 238,462,000/5,535,282,000원=4.3%이다. 또한 현장에서는 총 2회에 걸쳐 설계변경을 하였는데, 1차 설계변경으로 총 공사비가 216,037,792원이 증가하였고, 2차 설계변경으로 22,429,000원이 증가하였는데, 1차 설계변경은 발주처의 요구에 따라 사면보강공사가 주된 변경사항이고, 2차 설계변경은 현장의 사면붕괴로 인한 사면붕괴 후 보강공사가 변경사항이므로, 지장물조사 미흡과 내역 누락 등으로 발생한 설계변경사항이 아니다. 발주처의 요구사항을 제외한 현장 실정보고에 의한 설계변경사항에 관하여는 총 125,433,545원이 증액된 것이므로, 이 부분만 산정할 경우 총 공사비 증가비율은 2.266%에 불과하다. 5) 옹벽부분에 대한 설계도서를 관계기술자의 도움을 받아 작성하였다고 하더라도 건축사는 해당 대지 안전에 대한 종합적인 확인을 하여야 하므로 책임이 인정된다고 지적하는 부분에 대하여는, 이 사건 증축공사 토목공사의 옹벽부분 설계 및 시공은 ○○○도시공사에서 특허공법을 보유한 ㈜에스와이씨와 특허사용협약을 체결하고 선정하여 진행하였다. 청구인은 ㈜에스와이씨가 제출한 ○○행정복지센터 sbs 절토부 판넬식 옹벽공사 구조검토서(토질 및 기초기술사 작성)를 면밀히 검토하여 사면의 장기안정 및 대지안전에 문제가 없음을 검토·확인하여 주계약자(건축사)로서의 책임을 다하였고, 앞에서 언급한 바와 같이 폭우시 무리하게 터파기 공사를 강행하여 발생한 사고이므로 청구인에게는 책임이 없다고 할 것이다. 아울러 위와 같은 사항은 벌점부과 운영요령에 주요부실내용에도 없는 항목이므로 벌점부과를 할 수 없는 내용이다. 6) 피청구인은 총공사비가 5% 이상 증가되었을 뿐 아니라, 설계도서간 불일치 및 누락으로 인한 공사비 변경은 벌점측정기준(3.6)의‘설계도서 작성의 소홀’에도 해당되므로 벌점 책정이 부당하다고 볼 수 없다는 것이나, 앞서 설명한 바와 같이 총 공사비가 5%를 초과하지 않았으며 실질적인 총 공사비 증가는 2.26%이므로 벌점부과 대상이 아니다. 국토교통부 부실벌점 운영요령의 주요부실내용(3.6)에 열거된 내용을 보면, 설계도서 작성의 소홀은 설계도서의 일부를 빠뜨리거나 관련 기준을 충족하지 못한 경우, 설계도서 간에 일치하지 않는 부분이 발생한 경우 또는 해당 공사의 특수성, 지역여건 또는 공법 등을 고려하지 않아 현장의 실정과 맞지 않거나 공사 수행이 곤란한 경우, 상세도면의 작성이 미흡하여 시공이 곤란한 경우나 시공 상세도면의 목록이 없는 경우 또는 인용내용이 분명하지 않거나 설계내용이 빠진 경우가 기재되어 있는바, 피청구인은 벌점부과 업무요령에도 없는 내용을 임의대로 편집하고 해석하여 벌점을 부과하고 있다. 7) 이 사건 설계용역은 당초 2016. 5. 24.부터 같은 해 8. 31.까지 총 100일의 과업으로 계약되었으나, 피청구인의 잦은 계획변경 요구와 과업진행 중 추가 부지를 매입하는 등 과업범위 변경으로 2017. 11. 5.에서야 준공할 수 있었다. 피청구인은 사전통지에서는 [그 밖의 건설기술용역업자 및 건설기술자에 대한 벌점 측정기준]의 번호 (3.3), (3.4), (3.5)에 해당된다고 적시하였으나, 최종 처분에는 이와 전혀 상이한 내용의 (3.5), (3.6) 및‘건축사로서 종합적인 확인을 할 책임이 있음’을 처분사유로 하였다. 그러나 이 사건 설계용역은 설계도서간의 불일치 등의 사항이 없어 설계도서 변경처리 없이 공사가 완료되었으므로 (3.6)에 관한 사항이 없으며, 총 공사비도 4.3% 또는 실질적으로는 2.26% 증가된 것이므로, 이 부분 처분사유도 이유 없을 뿐 아니라 건축사는 해당 대지 안전에 대한 종합적인 확인을 하여야 하는 자로 볼 수 없는바, 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 발주한 ○○·○○ 행정복지센터 증축공사 설계용역의 용역수행자로, 대지 현황을 측량하여 공사설계도서에 반영하여야 함에도 사업부지 일부 구간에 대하여만 측량을 실시하고 참고자료로 제공한 과거 자료를 육안으로만 확인하여 설계도서에 적용함으로써 설계 내용과 현장 상황이 달라 공사 중 절토 사면 보강계획이 변경되어 설계변경 사유가 발생하였고, 구조계산시 장기안정성 검토를 누락하여 보완시공이 발생하였으며, 수량 및 공사비 산출의 잘못으로 총공사비가 5% 이상 증가하는 등 설계 오류 사항이 확인되어 피청구인 소속 감사부서에서 감사결과 처분요구 통보를 하였다. 이에 「건설기술진흥법」 제53조 및 같은 법 시행령 제87조제5항 별표 8 제5호다목‘그 밖의 건설기술용역업자 및 건설기술자 등에 대한 벌점 측정기준’에 의거 청구인에 대하여 벌점을 측정한 결과, 3.3 현장 측량의 잘못으로 인한 설계변경 사유의 발생, 3/4 구조·수리계산의 잘못이나 신기술 또는 신공법에 관한 이해의 부족으로 인한 구조물 보완시공의 사례 발생, 3.5 수량 및 공사비 산출의 잘못에 해당되어 2018. 4. 10. 측정결과를 사전통지 하였고, 2018. 5. 9. 청구인으로부터 벌점 측정 결과 사전통지에 대한 의견서가 제출되어 같은 법 시행령 제87조제5항 별표 8 제4호라목 및 마목에 따라 측정기관인 피청구인이 지명한 5명의 직원이 의견서 검토 결과 벌점 측정에 하자가 없어 2018. 5. 24. 청구인에게 검토결과를 통보하였다. 2) 청구인은 벌점 측정결과 사전통지의 부실내용과 이후 벌점 부과 제출의견에 대한 검토 결과 통보된 부실 내용이 상이하다고 하였으나, 벌점 부과 대상이 된 부실내용은 사전통지 내용과 동일하다. 청구인이 사전통지 내용과 달리 벌점항목이 추가되었다고 오해하는‘검토내용’부분은 부실내용의 적정·타당성을 보충설명하기 위하여 의견서 제출에 따른 내부 검토회의 내용을 함께 통지한 것으로 기 통지한 부실내용을 변경하거나 추가한 사항이 아니다. 또한 청구인은 벌점 측정 내용 중‘현장측량 미실시에 따른 설계변경 사유 발생’은 발주처의 잦은 설계변경, 발주처 요구에 의한 변경, 시공자 허위보고에 따른 오해에 의한 것으로, 현황측량은 전 구간에 걸쳐 실측하고 확인이 이루어진 사항으로 현황측량이 정상적으로 이루어졌기 때문에 설계된 구조물도 도면대로 시공되었고 구조물의 위치나 규격이 변경된 사항도 없다고 주장하나, 설계도면의 현황과 실제 현황은 달랐으며 이로 인한 설계변경은 불가피하였다. 청구인이 납품한 설계도면을 보면 옹벽 설치 위치의 현황레벨은 옹벽 높이보다 아래에 있으며, 옹벽 후면 사면에 대한 절토가 거의 없어 별도 보강이 없이도 공사가 가능한 것으로 계획되었으나, 공사를 위해서 현장에서 실측한 현황도 및 현장사진을 보면 실제 옹벽 설치 위치의 현황레벨은 옹벽 높이보다 높으며, 옹벽 후면 사면 또한 설계도면상 높이보다 훨씬 높아 절토량이 늘어남에 따라 계획대로 옹벽을 설치하고 안정성을 확보하기 위해서는 후면 사면 부분의 공사계획 변경이 반드시 필요하였으므로 설계변경을 추진한 것이다. 따라서 사면보강공사의 설계변경은 발주처의 요구에 의한 것이 아니라 측량의 잘못으로 설계도서대로 공사를 할 수 없으므로 이루어진 것이고, 사면 보강이 이루어진 ○○읍 ○○리 ○○-○○는 최초 계약 이후 과업위치의 변경은 없던 부지이며, 과업지시서상 용역수행자의 업무범위에 공사 시행을 위해 필요한 현황측량을 여러 부분에 걸쳐 명시하고 있는 사항으로, 잦은 설계변경 등으로 인해 현황측량이 어려웠다는 주장은 변명에 불과하다. 아울러 사면안정성 변경요인이 구배 1:0.7에 있다고 추측한다는 부분은 측량의 잘못으로 옹벽 후면 사면의 보강이 필요함에 따른 재설계시 절토면의 계획 경사도를 논의한 사항으로 이 사건 처분과는 무관하다. 3) 청구인은 현항측량이 전 구간에 걸쳐 실측하고 확인이 이루어졌다고 주장하나, 사면 현황이 상이함에 따라 실시한 대책회의 시 청구인은 사면에 대한 현황측량은 하지 않고 기초 등고선 도면으로만 설계하였다고 하여 이에 따른 보완설계 시에도 현황측량을 하지 않고 시공사에서 확인한 현장 측량 결과를 참조하였으며, 청구인이 납품한 현황측량도를 보더라도 참고자료로 제공한 인접 주민자치센터 신축공사 설계 당시의 현황측량도와 동일한 상태로 이후 변경된 주민자치센터, 식당, 창고, 구조물, 주차장 등의 현황이 측량도에 전혀 반영되어 있지 아니한 것을 확인할 수 있다. 또한 청구인은 보완시공 사유 발생에 관하여, 붕괴사고의 직접적인 원인은 폭우가 내리는 날씨에도 현장에서 무리하게 터파기 작업을 강행하여 사면이 붕괴된 것으로 설계의 잘못이 있는 것이라고 주장하면서 한국지반공학회에서 조사한 사면 붕괴원인 조사자료를 제시하고 있으나 위 학회의 연구결과 보고서에서도 붕괴의 직접적인 원인과는 별개로 설계시 보강네일에 부식방지 처리가 반영되지 않아 붕괴되지 않은 구간에 대한 대책안으로 장기안정을 위한 네일 부식을 고려하여 120의 네일링을 추가 보강하는 것을 대책방안으로 제시하였고, 이에 따라 보강공사가 이루어진 사항으로, 「건설기술진흥법 시행령」 제87조제5항 별표 8 건설공사 등의 벌점관리기준 제4호 다목 3.4 구조수리계산의 잘못이나 신기술 또는 신공법에 관한 이해부족으로 인한 구조물 보완시공의 사례발생에 따른 벌점 1점 측정은 정당하다. 마지막으로, 청구인은 총 공사비 5% 증가에 관하여, 식당기초 등 지하매설물 자료는 시공사가 철거하면서 발견된 것으로 설계시 확인할 수 있는 상황은 아니며, 설계변경으로 인한 총 공사비 증액 분은 5% 미만이라고 주장하고 있으나, 식당기초, 정화조 등의 지장물은 기존 준공자료 확인 등 사전조사를 통해서도 확인이 가능한 사항으로, 설계 시 확인할 수 있는 내용이 아니라는 것은 책임을 회피하기 위한 변명에 불과하다. 아울러 이 사건 공사의 계약금액은 5,535,282,000원으로 3회에 걸쳐 설계 변경되어 최종 5,905,875,000원으로 변경계약 체결 되었으며, 이중 수량 및 공사비 산출의 잘못으로 인하여 변경된 공사비가 약 618,980,000원으로 최초 계약금액의 약 11%에 해당한다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건설기술 진흥법】 제53조(건설공사 등의 부실 측정) ① 국토교통부장관, 발주청(「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따른 민간투자사업인 경우에는 같은 법 제2조제4호에 따른 주무관청을 말한다. 이하 이 조에서 같다)과 인·허가기관의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 건설기술용역, 건축설계, 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 및 제47조에 따른 건설공사의 타당성 조사(이하 "타당성 조사"라 한다)에서 건설공사에 대한 수요 예측을 고의 또는 과실로 부실하게 하여 발주청에 손해를 끼친 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 한다. 1. 건설업자 2. 주택건설등록업자 3. 건설기술용역업자(「건축사법」 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함한다) 4. 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 자에게 고용된 건설기술자 또는 건축사 ② 발주청은 제1항에 따라 벌점을 받은 자에게 건설기술용역 또는 건설공사 등을 위하여 발주청이 실시하는 입찰 시 그 벌점에 따라 불이익을 주어야 한다. ③ 발주청과 인·허가기관의 장은 제1항에 따라 벌점을 준 경우 그 내용을 국토교통부장관에게 통보하여야 하며, 국토교통부장관은 그 벌점을 종합관리하고, 제1항제1호부터 제3호까지의 자에게 준 벌점을 공개하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 관리 및 공개 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【건설기술 진흥법 시행령】 제87조(건설공사 등의 부실 측정) ① 법 제53조제1항에 따른 부실 측정의 대상은 다음 각 호와 같다. 다만, 분담이행방식의 공동도급인 경우에는 분담업체별로 제1호부터 제4호까지의 기준을 적용한다. 1. 총용역비가 1억5천만원 이상인 건설기술용역 2. 총용역비가 1억5천만원 이상인 「건축사법」 제2조제3호에 따른 설계(이하 "건축설계"라 한다) 또는 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리(이하 "공사감리"라 한다) 3. 총공사비가 50억원 이상인 토목공사 4. 총공사비가 50억원 이상이거나 건축물의 바닥면적 합계가 1만제곱미터 이상인 건축공사 5. 그 밖에 국토교통부장관, 발주청 또는 인·허가기관의 장이 필요하다고 인정하는 건설기술용역, 건축설계, 공사감리 또는 건설공사 ② 건설기술용역, 건축설계, 공사감리 또는 건설공사를 공동도급하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 벌점을 부과한다. 1. 공동이행방식인 경우: 공동수급체 구성원 모두에 대하여 공동수급협정서에서 정한 출자비율에 따라 부과. 다만, 부실공사에 대한 책임 소재가 명확히 규명된 경우에는 해당 구성원에게만 부과한다. 2. 분담이행방식인 경우: 분담업체별로 부과 ③ 국토교통부장관, 발주청 또는 인·허가기관의 장은 법 제53조제1항에 따라 건설기술용역 등의 부실 정도를 측정하거나 벌점을 부과한 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관리하고 제117조제1항에 따라 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관에 이를 통보하여야 한다. ④ 제3항에 따라 벌점 부과 결과를 통보받은 기관은 벌점을 부과받은 자에 대한 벌점을 누계하여 관리하여야 하며, 발주청의 요청이 있는 경우에는 그 내용을 통보하거나 정보통신망을 통하여 발주청이 확인할 수 있도록 하여야 한다. ⑤ 법 제53조제1항 및 제2항에 따른 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 공개 대상·방법·시기·절차 및 관리 등은 별표 8의 벌점관리기준에 따른다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271403"></img> [별표 8] 【건설기술 진흥법 시행규칙】 제47조(건설공사 등의 부실측정 결과의 관리) 국토교통부장관, 발주청 및 인·허가기관의 장은 법 제53조제1항에 따라 건설공사 등의 부실의 정도를 측정한 경우(벌점을 부과하지 아니한 경우를 포함한다)에는 그 측정 결과를 관리하여야 하며, 별지 제37호서식 및 별지 제38호서식의 벌점 총괄표를 매반기 말일을 기준으로 다음달 15일까지 영 제117조제1항에 따라 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관에 통보하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 벌점 측정결과 사전통지, ○○·○○ 행복센터 사면붕괴조사 관련 처분요구서 통보, 벌점부과 검토 실시계획보고, 벌점부과 검토 실시결과 보고, 벌점 총괄표 통보, 현장사진, ○○·○○ 행정복지센터 증축공사 설계변경 승인요청, 1차 설계변경 검토보고, 과업지시서, 변경된 과업지시서, 제1회, 제2회 설계변경 공사원가계산서, 옹벽보완 회의 메모, 각 현황측량도, 배치도,‘○○·○○ 행정복지센터 증축공사 중 옹벽 및 사면 붕괴 원인조사 및 대책방안’연구용역 보고서, 공사비 증가 사유 등 확인요청에 대한 회신, ○○행정복지센터 SBS 절토부 판넬식 옹벽공사 구조검토서, 사면안정성 검토서, 공사비 증가사유 등 확인요청에 대한 회신, 수량 및 공사비 산출의 잘못으로 인한 공사비 증가금액 검토서, 설계자 의견서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2016. 5. 24. 청구인과‘○○ 행정복지센터 증축공사 설계용역’계약을 체결하였는데, 당초의 과업지시서상 과업의 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271405"></img> 당초 건축부분의 계약금액은 총 5,535,282,000원이었으나, 1차 설계변경으로 공사비가 5,751,319,792원으로 증액되었고, 2차 설계변경으로 공사비가 5,773,744,000원으로 증액되었으며, 이후 3차 설계변경으로 최종 5,905,875,000원으로 증액되어 2107. 11. 6.경 준공처리 되었다. 나) 피청구인으로부터 위 증축공사에 관하여 관리·감독(감리 포함) 업무 등을 위탁받은 청구외 ○○○도시공사는 2017. 10. 12. 피청구인에게 위 공사와 관련하여 설계변경 승인을 요청하면서 관련 사항을 보고하였는데, 이 사건 공사 진행 중 옥외 우·오수관로가 터파기구간과 간섭되어 이설이 필요하고, 기존 정화조 구조물이 노출되어 정화조 구조물 상부 슬라브를 철거하고, 물푸기, 되메우기 작업이 필요하며, 읍사무소 증축동 토공사와 관련하여 설계도서상 내역이 누락부분이 있고, 설계도서상 내역이 누락된 기존 옹벽의 철거 및 낙석 방지책 철거, 조경석 쌓기 철거가 필요하며, 행복센터 배면 법면 보강공사와 관련하여 설계도서와 현장의 현황이 상이하여 옹벽 상부 법면에 녹생토 보강공사가 필요한 등의 사유로 총 208,622,000원이 증액될 것으로 산정하였다. 다) 피청구인 소속 감사부서는 2017. 12. 14. 내부조사 결과 위 설계용역의 과업지시서 및 내역서에는 현황측량 8,367㎡와 지질조사를 수행하도록 되어있었고, 현황측량과 지질조사는 현장여건을 확인하는 목적물의 기초자료로서 과업수행 초기에 실시하며, 토공량의 산정과 사면안정공법 등 수반되는 공사의 기본계획을 결정하기 위한 사항임에도 사면에 대한 현황측량을 실시하지 않고 발주청이 제공한 참고자료를 토대로 작성하여 납품한 사실이 적발되었고, 이와 같은 현장측량의 잘못으로 설계변경사유의 발생, 구조계산의 잘못으로 구조물 보완시공, 수량 및 공사비 산출의 잘못으로 인하여 총 공사비가 증가하였다고 판단하여 피청구인 소속 회계과에 처분요구사항을 통보하였다. 라) 이에 피청구인은 2018. 4. 10. 청구인이 이 사건 설계용역에 대하여 ① 현황측량을 미실시(일부구간만 측량하고 나머지 구간에 대하여 발주청에서 참고자료로 제공한 과거 측량 결과를 육안으로만 확인하여 적용)하여 설계변경사유 발생(3.3), ② 절토사면 보강을 위한 구조계산시 장기안정성 검토가 누락되어 보완시공 사유가 발생하였고, 지장물 조사 미흡, 내역 누락 등의 잘못으로 총 공사비가 5% 이상 증가(3.4, 3.5)하였다는 이유로 벌점 측정결과(5점) 사전통지를 하였다. 마) 청구인이 위 사전통지에 대하여 의견을 제출하자, 피청구인은 2018. 5. 17. 「건설기술 진흥법 시행령」 제87조제5항 [별표 8] 4. 라.에 따라 부실사실의 확인과 벌점책정 오류 등을 검토하고, 적법하게 벌점이 측정된 것으로 판단하여 2018. 5. 24. 청구인에게 벌점 5점을 부과하였다. 사) 피청구인은 2018. 5. 10. 청구외 ○○○도시공사에 이 사건 공사에 관하여 수량 및 공사비 산출의 잘못으로 인한 공사비 증가 금액의 확인을 요청하였고, 청구외 ○○○도시공사는 2018. 5. 18. 피청구인에게 ① 지장물 철거 및 보완설계, 물량 누락의 사유로 건축공사 1차 변경계약이 체결되어 공사비 218,028,000원이 증액되었고, ② 설계오류 및 보강공사를 원인으로 한 건축공사의 사유로 건축공사 2차 변경계약이 체결되어 공사비 364,330,000원이 증액되었고, ③ 물량누락의 사유로 건축공사 3차 변경계약으로 공사비가 26,295,000원 증액될 예정이며, ④ 관급공사(건축)에 관하여 물량 누락을 사유로 공사비가 10,300,000원 증액되어 총 618,980,000원이 증액되었다고 회신하였다. 2) 「건설기술 진흥법」 제53조제1항에 의하면, 국토교통부장관, 발주청(「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따른 민간투자사업인 경우에는 같은 법 제2조제4호에 따른 주무관청을 말한다. 이하 이 조에서 같다)과 인·허가기관의 장은 건설기술용역업자(「건축사법」 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함한다)가 건설기술용역, 건축설계, 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 및 제47조에 따른 건설공사의 타당성 조사(이하“타당성 조사”라 한다)에서 건설공사에 대한 수요 예측을 고의 또는 과실로 부실하게 하여 발주청에 손해를 끼친 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 하며, 같은 법 시행령 제87조 제1항에서는 법 제53조제1항에 따른 부실 측정의 대상은 총용역비가 1억5천만 원 이상인「건축사법」제2조제3호에 따른 설계(이하“건축설계”라 한다) 또는 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리(이하“공사감리”라 한다)(제2호) 등으로 정하고 있고, 국토교통부장관, 발주청 또는 인·허가기관의 장은 법 제53조제1항에 따라 건설기술용역 등의 부실 정도를 측정하거나 벌점을 부과한 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관리하고 제117조제1항에 따라 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관에 이를 통보하여야 한다(같은 조 제3항). 한편, 위 시행령 제5항 [별표 8] 건설공사 등의 벌점관리기준 5. 벌점의 측정기준 다. 그 밖의 건설기술용역업자 및 건설기술자등에 대한 벌점 측정기준에 의하면, 현장측량의 잘못으로 인한 설계변경 사유의 발생(3.3), 구조·수리계산의 잘못이나 신기술 또는 신공법에 관한 이해의 부족으로 인한 구조물 보완시공의 사례 발생(3.4), 수량 및 공사비(설계가격을 기준으로 한다) 산출의 잘못(3.5), 설계도서의 작성 소홀(3.6) 등에 벌점을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 청구인의 주장요지는, 이 사건 처분 이유 중‘현황측량 미실시(일부 구간만 측량하고 나머지 구간에 대하여 발주청에서 참고자료로 제공한 과거 측량결과를 육안으로만 확인하여 적용)에 따른 설계변경 사유 발생’에 대하여 과업범위의 내용 및 위치가 계속 변경되어 현황측량이 어려웠고, 후에 실제 현황측량을 실시하였으며, 현황측량 미실시가 문제되었다면 건물의 위치, 규격 등이 변경되었을 것이나 현장에 건축한 건물, 사면을 보호하는 옹벽과 다른 시설들도 청구인이 납품한 현황측량도에 의하여 위치나 구조물의 규격 변경 없이 도면대로 시공이 완료되었음에 비추어 볼 때 위와 같은 피청구인의 주장은 사실과 다르고,‘절토 사면 보강을 위한 구조계산 시 장기안정성 검토가 누락되어 보완시공 사유가 발생’에 대하여 2017. 6. 중순경 사면안정성검토서를 제출하였고 그 내용은 토질 및 기초기술사의 의견이 절토공사 시 건기 시에는 사면이 안정하나, 우기 시에 공사를 강행할 시에는 soil-nailing 보강을 하여야 한다는 것이었으나 시공사가 soil-nailing 보강공사를 하지 아니하고 우기 시(국지성 호우가 집중되는 시기)에 무리하게 공사를 강행하여 사면이 붕괴되었으므로 피청구인의 주장은 사실과 다르며,‘지장물 조사 미흡, 내역누락 등의 잘못으로 총 공사비 5% 이상 증가’에 대하여 발주처가 미흡한 지장물로 지적하는 부분은 존치하거나 발주처의 정보 제공의 부족에 기인한 것이어서 이에 관하여 벌점을 부과함은 부당하고, 당초의 총공사비는 5,535,282,000원이고 변경된 총공사비는 5,773,744,000원으로 증액된 금액이 238,462,000원이고 따라서 증액비율이 4.3%에 불과하며, 발주처의 요구사항을 제외한 현장 실정보고에 의한 설계변경사항으로 증액된 공사금액은 125,433,545원에 불과하여 이 부분만 산정할 경우 총공사비 증가비율은 2.266%에 이르므로 이에 따르면 벌점을 부과할 수 없다고 주장한다. 또한, 피청구인이 사전통지 당시에는 「건설기술 진흥법 시행령」 제87조제5항 [별표 8] 건설공사 등의 벌점관리기준 중‘그 밖의 건설기술용역업자 및 건설기술자등에 대한 벌점 측정기준’의 번호 (3.3), (3.4), (3.5)에 해당된다고 적시하였으나, 이 사건 처분 때에는 사전처분과 상이한 (3.5), (3.6) 등으로 하였으므로 위법·부당하고, 앞서의 반박과 같이 이유가 없다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 과업범위의 내용 및 위치가 계속 변경되어 현황측량이 어려웠다고 하나, 과업지시서 상 과업의 내용, 항목 및 업무수행에 설계용역이 사전작업으로서 현황측량이 명시되어 있음에도 청구인이 현황측량이 어려웠다고 인정하고 있는 점, 2017. 5. 31. 옹벽 보완 회의 시에도 현황측량을 실시하지 아니한 사실을 인정한 점, 청구인이 작성하여 제출한 설계도면을 보면 옹벽 설치 위치의 현황레벨은 옹벽 높이보다 아래에 있는 점, 당초 옹벽 후면 사면에 대한 절토가 거의 없어 별도 보강 없이도 공사가 가능한 것으로 계획되었으나, 공사를 위해서 현장에서 실측한 현황도 및 현장사진을 보면 실제 옹벽 설치 위치의 현황레벨은 옹벽 높이보다 높고, 옹벽 후면 사면 또한 설계도면 상 높이보다 훨씬 높아 절토량이 늘어남에 따라 계획대로 옹벽을 설치하고 안정성을 확보하기 위해서는 후면 사면 부분의 공사계획 변경이 반드시 필요하여 설계변경을 추진한 것이므로 보이는 점 등에 따르면, 사면보강공사의 설계변경은 당초 현황측량의 미실시에 기인한 것으로 보인다. 또한, 청구인은 후에 실제 현황측량을 실시하였으며, 현황측량 미실시가 문제되었다면 건물의 위치, 규격 등이 변경되었을 것이나 현장에 건축한 건물, 사면을 보호하는 옹벽과 다른 시설들도 청구인이 납품한 현황측량도에 의하여 위치나 구조물의 규격 변경 없이 도면대로 시공이 완료되었다고 주장하나, 이를 인정할 증거가 부족하다. 한편, 청구인은‘절토 사면 보강을 위한 구조계산 시 장기안정성 검토가 누락되어 보완시공 사유가 발생’에 대하여 2017. 6. 중순경 사면안정성검토서를 제출하여 자신의 책임이 없다고 주장하고 있다. 그러나 사단법인 한국지반공학회의‘○○·○○ 행정복지센터 증축공사 중 옹벽 및 사면 붕괴 원인조사 및 대책방안’, 학술용역 연구결과 종합보고서에 붕괴와 설계 사이에 직접적인 연관은 없으나, 당초 지반선이 일치되지 않은 점, 지층을 반영하지 않아 추가 보강이 이루어져야 하는 부분에서 설계자는 최소한 도면이나 시방서에 시공 전 지반과 지층을 조사하여 반영하도록 하여 설계 시 여건 반영이 어려웠던 상황을 설계서에 명기하여 현장에서 다시 한 번 확인하도록 하여야 한다고 기재하고 있는 점 등을 감안할 때 청구인의 구조수리계산의 잘못이나 신기술 또는 신공법에 관한 이해부족으로 인한 구조물 보완시공의 사유가 발생된 것으로 보인다. 그리고 청구인은‘지장물 조사 미흡, 내역누락 등의 잘못으로 총 공사비 5% 이상 증가’에 대하여 발주처의 책임이거나 총공사비 증가비율이 2.266%에 불과하여 벌점을 부과할 수 없다고 주장하고 있다. 그러나 식당기초, 정화조 등의 지장물은 설계 당시 기존 준공자료 등의 확인을 통해 설계 시 반영할 수 있는 것으로 보이므로 이에 반하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 또한, ○○○도시공사의‘공사비 증가 사유 등 확인 요청에 대한 회신’에 따르면 3차에 걸쳐 설계변경이 이루어졌고, 이러한 설계변경 시 수량 및 공사비 산출의 잘못에 기인한 금액이 618,980,000원으로 확인되고, 이는 최초 공사금액 5,535,282,000원 대비 11.18%에 이르므로 이에 반하는 청구인의 주장도 이유가 없다. 또한, 청구인은 피청구인의 사전통지와 이 사건 처분의 처분사유가 다르다고 주장하나, 벌점 측정결과 사전통지와 벌점 총괄표 통보를 비교해 볼 때, 처분사유가 동일하여 청구인의 위와 같은 주장은 이유가 없다. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.