건설산업기본법위반 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2014. 3. 17. 국토교통부장관으로부터 시설물유지관리업을 하는 회사인 청구인이 2013. 10. 22. 청구외 서울특별시 ○○○○사업소(이하 ‘이 사건 발주처’라 한다)와 ‘○○○○○ 외 1개소 보수보강공사(긴급)’(이하 ‘이 사건 원도급공사’라 한다) 계약을 체결한 후, 2013. 12. 3. 시설물유지관리업을 하는 회사인 청구외 ㈜△△△△△△(이하 ‘이 사건 하도급업체’라 한다)와 ‘○○○○○ 외 1개소 보수보강공사(긴급) 중 교면포장 보수공’(이하 ‘이 사건 하도급공사’라 한다) 계약을 체결함으로써 동종업종간 하도급을 하였다는 사유로 「건설산업기본법」을 위반한 혐의가 있음을 통보받고, 2014. 12. 29.자 청구인에 대하여 2,000만원의 「건설산업기본법」 위반 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 2013. 10. 22. 이 사건 발주처와 이 사건 원도급공사 계약을 체결하였고, 계약 체결 당시 이 사건 원도급공사의 계약기간은 2013. 10. 23.부터 2014. 2. 19.까지였으며, 이 사건 원도급공사 입찰공고문에 ‘착공 전 특허권자와 기술사용협약을 체결한 협약서를 제출하여야 한다’는 고지에 따라 이 사건 원도급공사 착공 전인 2013. 12. 3. 이 사건 하도급업체와 특허(신기술 제665호, LMC, SMART-CON 공법) 사용에 대한 협약서를 체결한 후 이 사건 발주처에 이 사실을 통보하여 2013. 12. 18. 하도급 승인을 받았다. 한편, 이 사건 발주처는 2013. 11. 25. ‘LMC, SMART-CON 공법’을 2014. 3.경 이후에 시공하라는 지시를 하였고, 이에 이 사건 원도급공사의 준공기한은 당초 2014. 2. 19.에서 2014. 6. 30.로 연장되었다. 「건설산업기본법」 제29조 제2항은 ‘수급인은 그가 도급받은 건설공사의 일부를 동일한 업종에 해당하는 건설업자에게 하도급할 수 없다’고 규정하고 있으나, 그 단서로 ‘발주자가 공사품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우에는 예외로 한다’고 규정하고 있는바, 청구인은 이 사건 발주자로부터 이 사건 하도급공사에 대한 하도급 승인을 받았으므로 이 사건 처분은 위법 부당하다. 3. 피청구인 주장 「건설산업기본법」 제29조 제2항의 규정은 하도급계약 전에 발주자에게 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 사전에 발주자의 승낙을 받아 부실시공을 예방하여 안전하고 건전한 건설문화를 조성하는데 그 목적이 있다 할 것이므로, 이 사건 하도급계약 체결 이후에 이 사건 발주처의 하도급 승인을 받은 청구인의 주장은 부당한바, 관련 법령에서 정한 절차에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 건설산업기본법 제29조, 제82조, 제84조 건설산업기본법 시행령 제80조 별표6 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 상호를 ‘주식회사 ○○○○○’으로, 업종을 ‘시설물유지관리업’으로, 본점을 ‘서울특별시 ○○구 ○○○○길 ○○, ○○○호’로 건설업 등록 신고를 하고 현재까지 운영하고 있다. 나. 이 사건 발주처는 2013. 9. 23. 이 사건 원도급공사에 대한 입찰공고를 하였고, 입찰공고문 상 ‘3. 입찰참가자격’의 주요내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160663821"></img> 다. 청구인은 청구외 ㈜□□과 공동수급업체를 구성하여 2013. 10. 22. 이 사건 발주처와 이 사건 원도급공사에 대한 계약을 체결하였고, 이 사건 원도급공사의 계약서 상 청구인의 지분율은 51%, 착공일자는 2013. 10. 23., 준공일자는 2014. 2. 19.로 기재되어 있다. 라. 청구외 서울특별시○○○○○○○○장은 2013. 11. 25. 이 사건 발주처에 ‘이 사건 원도급공사 중 ○○고가 LMC 포장계획을 수락고가 확장 및 ○○램프 설계이후(2014. 3.경 예정) 2014년 상반기에 시기 조정 재협의 후 추진 요함’이라는 내용의 의견을 제출하였다. 마. 청구인과 청구외 ㈜□□은 2013. 12. 3. 이 사건 하도급업체와 ‘신기술·특허 사용협약서’ 및 이 사건 하도급공사 계약을 체결하였고, 이 사건 하도급공사 계약서 상 계약금액은 781백만원, 공사기간은 ‘2013. 12. 3.부터 2014. 2. 19.까지’이다. 바. 청구인은 2013. 12. 16. 이 사건 원도급공사의 위탁감독자인 청구외 서울특별시○○○○공단에 이 사건 원도급공사에 대한 하도급 계약 승인 신청서를 제출하였다. 사. 청구외 서울특별시○○○○공단은 2013. 12. 16. 이 사건 발주처에게 ‘청구인의 하도급 계약 승인 신청서를 항목별로 검토한 결과 청구인의 하도급 계약 승인 신청은 적정하다’는 내용의 하도급 검토 보고서를 제출하였다. 아. 이 사건 발주처는 2013. 12. 18. 이 사건 하도급계약을 승인하였다. 자. 국토교통부장관은 2014. 3. 17. 피청구인에게 청구인이 동종업종간 하도급계약을 체결함으로써 「건설산업기본법」을 위반한 혐의가 있다는 사실을 통보하였다. 차. 피청구인은 2014. 10. 29. 청구인에게 「건설산업기본법」 위반 혐의에 따른 의견을 제출할 것을 요구하였고, 청구인은 2014. 11. 6. 피청구인에게 의견을 제출하였다. 카. 피청구인은 2014. 11. 17. 이 사건 발주처에 ‘서면으로 이 사건 하도급공사를 승낙한 공문 사본’을 제출하여 줄 것을 요청하였고, 이 사건 발주처는 2014. 12. 1. 피청구인에게 이 사건 하도급계약을 승인한 공문서 사본을 송부하였는데, 위 공문의 결재일자는 ‘2013. 12. 18.’이다. 타. 피청구인은 2014. 12. 3. 청구인에게 ‘건설공사중 하도급제한을 위반하였다’는 사유로 영업정지 또는 과징금 부과처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였고, 동시에 2014. 12. 17. 청문이 실시될 예정임을 통지하였다. 파. 피청구인은 2014. 12. 17. 청구인에 대한 청문을 실시한 후, 2014. 12. 29.자 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「건설산업기본법」 제29조 제2항의 규정에 의하면 수급인은 그가 도급받은 건설공사의 일부를 동일한 업종에 해당하는 건설업자에게 하도급 할 수 없으나, 그 예외로서 같은 조항 단서 규정은 발주자가 공사품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우를 들고 있고, 같은 법 제82조 제2항 제3호, 제84조 및 같은 법 시행령 제80조 제1항 별표6 2.개별기준 ‘나’목 6)은 법 제29조 제2항의 규정을 위반하여 ‘도급받은 건설공사의 일부를 발주자의 승낙 없이 동일한 업종에 해당하는 건설업자에게 하도급한 경우’에는 4개월의 영업정지 또는 도급금액 1억 원 이하의 경우는 과징금의 비율을 12%, 도급금액 5억 원 이하의 경우는 과징금의 비율을 8%로 정하고 있다. 아울러 같은 법 시행령 제80조 제1항 별표6 1.일반기준 다)목은 위반행위의 정도, 동기 및 그 결과 등 다음 사유를 고려하여 제2호의 개별기준에 따른 영업정지 및 과징금의 2분의 1 범위에서 그 기간이나 금액을 가중하거나 감경할 수 있고, 그 감경사유로 같은 목 1)호는 ‘가) 법령해석상의 착오 등으로 위반행위를 한 후 시정을 완료한 경우로서 정상을 참작할 필요가 있는 경우’와 ‘나) 최근 3년 이내에 제재(시정명령 및 과태료 부과는 제외한다)처분을 받은 사실이 없는 경우’를 규정하고 있으며, 같은 목 3)호는 ‘감경 또는 가중 사유에 해당하는 경우 각 사유마다 영업정지기간에서 1개월씩 감경 또는 가중(과징금의 경우 2천만 원을 감경 또는 가중)한다’고 규정하고 있으나, 같은 목 단서조항은 ‘감경하는 경우 영업정지 1개월 미만(과징금은 2천만 원)으로 감경할 수 없다’고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 위 인정사실 및 제출된 기록에 의하면 청구인은 2013. 10. 22. 이 사건 발주처와 이 사건 원도급공사에 대한 계약을 체결한 후, 이 사건 원도급공사에 적용되는 특허공법(신기술)을 적용하기 위하여 2013. 12. 3. 시설물유지관리업을 하는 회사인 이 사건 하도급업체와 이 사건 하도급공사 계약을 체결하였고, 2013. 12. 18. 이 사건 발주처로부터 이 사건 하도급계약에 대한 승인을 받은 사실을 인정할 수 있다. 이에 대하여 피청구인은 「건설산업기본법」 제29조 제2항 단서의 ‘승낙’이 ‘사전승낙’을 의미하는 것이므로 청구인이 이 사건 하도급계약을 체결한 이후 이 사건 발주처의 승인을 받은 것은 위 법 제29조 제2항 단서의 예외 사유에 해당하지 않는다고 주장하나, 위 법 단서의 ‘승낙’이 ‘사전승낙’을 의미하는 것으로 제한하여 해석할 수 있는 명시적인 근거가 없고, 사전에 발주자에게 하도급계약의 승낙을 받아 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이고, 부실시공을 예방하여 안전하고 건전한 건설문화를 조성하는 것이 위 법의 목적이라고 하더라도, 이를 근거로 위 법 제29조 제2항 단서의 ‘승낙’이 ‘사전승낙’을 의미하는 것으로 해석하는 것에는 무리가 있다할 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 하도급계약에 대하여 이 사건 발주처의 승인을 받았기 때문에 「건설산업기본법」 제29조 제2항 단서의 '발주자가 공사품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우'에 해당한다고 할 것이고 단지 승인을 받은 시점이 하도급계약 체결 이후라는 사정만으로 청구인이 「건설산업기본법」을 위반한 것으로 보기는 어렵다 할 것이므로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.