건설폐기물 재활용촉진법 위반 영업정지 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 건설폐기물수집운반업체로서 청구인 소속 ○○○○○○○○호 차량(이하 ‘이 사건 제1차량’이라 한다)을 이용하여 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 건설폐기물을 운반·하차하고, 폐기물을 적치·보관한 사실이 국민권익위원장과 ○○시장의 합동 단속과정에서 적발되어 2013. 10. 23. 피청구인에게 통보되었다. 이에 피청구인은 2013. 11. 25. 청구인이 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소외의 장소로 운반하는 등의 영업행위를 하였다는 사유로 구 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(시행 2013.7.1., 법률 제11879호, 이하 ‘건설폐기물법’이라 한다) 제13조제3항 및 제25조제2항제2호에 따라 영업정지 1월(2013. 12. 15. ~ 2014. 1. 14., 이하 ‘이 사건 제1처분’ 이라 한다) 및 현장보관폐기물 적정처리처분(이하 ‘이 이 사건 제2처분’이라 한다., 이하 ‘이 사건 제1처분’과 ‘이 사건 제2처분’을 ‘이 사건 처분들’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 폐기물을 불법으로 적치·보관한 사실이 없다. 국민권익위원회와 ○○시 담당자가 현장에서 적발하였다는 증거사진은 폐기물을 하차하는 사진이 아닌 암롤박스를 교환하기 위하여 차량과 박스를 분리하는 사진이다. 청구인의 차고지는 장소가 협소하여 차고지 안에서 박스를 분리하기가 어려우므로 차고지에 들어가기 전 넓은 공간에서 박스를 분리한 후 차고지에 들어가 다시 박스를 가지고 나오고 있다. 폐기물을 하차하는 것과 박스를 분리하는 작업은 명백히 다른데, 피청구인이 제출한 증거사진을 보면 박스를 바닥에 하차하는 단계임을 확실히 알 수 있다. 차량에 달린 박스의 하단부분이 바닥에 닿아있다는 점은 박스를 하차하기 위한 첫 번째 단계로 그 상태로 폐기물을 쏟아내려 했다면 바닥에 박스가 끌려 폐기물이 밖으로 나오지 못해 차량이 옆으로 넘어질 수 있는 상황이다. 청구인은 건설폐기물 수집·운반업체로 매립지 반입 규정에 맞게끔 직경 50㎝ 이상의 건설폐기물은 현실상 적재 및 처리할 수 없다. 현재 ○○○시 현장에서 나오는 폐기물을 그 현장에서 포크레인과 바부켓이 잘게 절단하여 상차해주고 있고, 청구인의 암롤박스(35루베)의 높이는 2m50㎝나 되는바, 현장에서 사람이 던져 실을 수 있는 폐기물의 부피와 무게에 한계가 있어 장비가 아니고서는 현실상 상차가 불가능하고 ○○○시 현장과 청구인의 혼합건설폐기물처리계약은 1㎥당 단가 계약이 되어 있는데 만약 배출차가 현장에서 폐기물을 쪼개지 않고 상차한다면 잘게 쪼갠 폐기물과 양이 두 배 이상 차이날 것이다. 즉 조금이라도 더 실어야 이익이 나는 구조이므로 매립지 반입 규정에 맞게끔 폐기물을 잘게 절단하는 작업은 현실상 배출자가 할 수 밖에 없다. 2) 처음 사업을 시작하면서 화물운송사업자인 ㈜○○○○○에서 차량지입을 받고 동시에 이 사건 토지까지 임대 계약을 하여 사무실과 재활용장, 차고지까지 임대하게 되었다. 현장에서 적발되었다는 차량은 폐기물을 운반하고 돌아오기 전 중 박스가 작아 큰 것으로 교환하기 위해 차고지로 이동한 것이고 당시 박스는 빈 상태였다. 또한, 피청구인은 ○○○○○○○호 차량(이하 ‘이 사건 제2차량’이라 한다)의 위법행위도 확인할 수 있다고 주장하나, 사진에서 보듯이 나무 및 마대, 플라스틱 등 재활용폐기물을 내리려 차고지 재활용장에 온 것이다. 청구인은 화물운송사업자이며 이 사건 토지의 소유자인 ㈜○○○○○의 소유자인 청구외 김○○에게 차량과 사무실을 임대받아 사용하고 있을 뿐, 김○○ 개인의 목적으로 벌인 폐기물 적치와는 관련이 없고, 김○○은 현재 개발제한구역에 폐기물을 적치하였다는 사유로 경찰조사 중에 있다. 2011. 3. 17. ○○유역환경청장이 확인한 건설폐기물 또한 실제로 김○○이 적치한 것이다. 3) 피청구인은 확인되지 않은 사진 속 정황만 가지고 의혹을 키우고 있다. 청구인은 ㈜○○○○○의 차량을 지입 받으면서 수집운반법 허가증 상 ㈜○○○○○의 소유주인 김○○이 공동대표가 되었을 뿐이고, 김○○ 개인의 목적으로 벌인 사업에 같이 등재가 되었다는 사유만으로 큰 피해를 보고 있다. 비슷한 사진만을 가지고 의혹을 키우지 말고 현실을 직시하여 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 건설폐기물법에 따르면 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소로는 ‘승인된 임시보관 장소’내지 ‘허가된 건설폐기물 중간철기사업장’이라고 규정하고 있다. 피청구인이 ○○시장에게 확인한 결과에 따르면 이 사건 토지는 위 경우에 모두 해당되지 않는바 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소가 아니다. 청구인에게 허가된 건설폐기물 수집운반업허가증에 따르면 청구인의 공동대표는 ○○○와 ㈜○○○○○의 김○○으로 기재되어 있다. 또한, 김○○이 2010. 3. 10. 공동대표가 되면서 이 사건 제1차량도 증차 신청되어 청구인의 소속차량으로 유지되고 있다. ○○시장이 피청구인에게 통보한 공문에 따르면 이 사건 제1차량이 이 사건 토지로 진입하여 건설폐기물을 하차하는 증거사진이 있고, 또한 당시 사진자료 중에는 이 사건 제2차량에 건설폐기물이 적재되어 있는 상태로 어디에선가 건설폐기물을 수집하여 이 사건 토지로 운반하고 있는 것을 알 수 있다. 2) 청구인은 이 사건 토지는 단순 차고지로서 박스를 큰 것으로 교체하기 위한 것이라고 주장하나, 이 사건 위반행위 당시 사진에 따르면 현장에는 교체를 하기 위한 빈 박스들이나 다른 차량들이 보이지 않고, 수십 톤의 건설폐기물만이 불법 적치되어 포크레인 등을 통해 이를 처리하고 있는 것이 확인된다. 또한, 수도권매립지의 ‘반입폐기물 종류 및 수수료 현황’을 보면 건설폐기물은 반입 전 폐기물의 성상이 직경50㎝ 이하로 절단된 것으로 요구하고 있고, 「수도권매립지 폐기물 반입 등에 관한 사무처리규정」 별표 5에 따르면 직경50㎝ 이상으로 10% 이상 혼합·반입되는 건설폐기물에는 벌점으로 제재조치를 하고 있는바, ○○○시의 건설폐기물 현장에서 발생된 폐기물을 곧바로 수도권매립지로 운반하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 더군다나 이 사건 토지의 소유주는 청구인의 공동대표인 ㈜○○○○○의 대표자인 김○○임에도 청구인은 이 사건 토지에 폐기물이 적치된 사유 등에 대하여 명확한 사유를 제시하지 못하고 있고, 2011. 3. 17. ○○유역환경청장에게 이 사건 토지에 건설폐기물을 무단으로 적치하여 행정처분을 받은 사실이 있다. 3) 위와 같이 청구인이 건설폐기물을 운반하여 적치·보관한 장소가 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소가 아닌 점, 청구인이 이 사건 토지로 건설폐기물을 운반한 정황이 국민권익위원장과 ○○시장의 합동단속 과정에서 촬영된 사진에서 확인되는 점, 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 이 사건 토지에 수십 톤의 건설폐기물이 적치·보관되고 있는 사유가 청구인이 폐기물을 운반하여 하차하는 행위를 한 것 때문이 아니라면 어떠한 사유에 의하여 적치·보관된 것인지를 밝혀야 함에도 아무런 해명근거를 제시하지 못하고 있는 점, 과거에도 동일한 위반행위로 행정처분을 받은바, 단순과실에 따른 위반행위가 아닌 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인의 위반행위에는 더욱 엄격한 법적처분이 요구되는바 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 구 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률】[시행 2013.7.1.] [법률 제11879호, 2013.6.12.] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "건설폐기물"이란 「건설산업기본법」 제2조제4호에 해당하는 건설공사(이하 "건설공사"라 한다)로 인하여 건설현장에서 발생하는 5톤 이상의 폐기물(공사를 시작할 때부터 완료할 때까지 발생하는 것만 해당한다)로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 2. "건설폐기물 처리업"이란 건설폐기물의 수집·운반업 또는 중간처리업을 말한다. 3. "수집·운반업"이란 건설폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업을 말한다. 4. "중간처리업"이란 건설폐기물을 분리, 선별, 파쇄하는 영업을 말한다. 제13조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 누구든지 건설폐기물을 배출, 수집·운반, 보관 또는 중간처리를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법에 따라야 한다. ② 건설폐기물의 처리를 위탁받은 건설폐기물 처리업자는 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하여서는 아니 된다. ③ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 건설폐기물이 제1항 또는 제2항의 기준에 맞지 아니하게 배출, 수집·운반, 보관 또는 중간처리되면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 기간을 정하여 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관 또는 처리 방법의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 1. 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관 또는 중간처리를 한 자 2. 제16조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자 3. 제31조제1항에 따라 권리·의무를 승계한 자 제25조(허가취소 등) ② 시·도지사는 건설폐기물 처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 2. 제13조제1항에 따른 건설폐기물의 수집·운반, 보관, 처리 기준 또는 방법을 위반한 경우 ③ 시·도지사는 허가를 취소하거나 영업정지를 명하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 방치폐기물의 적절한 처리 등 필요한 조치를 하여야 한다. ④ 제1항 및 제2항에 따른 행정처분기준은 환경부령으로 정한다. 구 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령】[시행 2013.3.23.] [대통령령 제24451호, 2013.3.23.] 제9조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리의 기준 및 방법은 다음과 같다. 3. 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소(수출을 위한 경우 수출자가 지정한 선적장소)외의 장소로 운반하지 아니할 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 시ㆍ도지사가 환경부령으로 정하는 기준에 따라 승인한 장소로 수집ㆍ운반하는 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 수집ㆍ운반업자가 적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우 나. 매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우 ② 제1항에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법은 환경부령으로 정한다. 구 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙】[시행 2013.3.23.] [환경부령 제503호, 2013.3.23.] 제15조의2(건설폐기물 처리업자의 행정처분기준) 법 제25조제4항에 따른 행정처분기준은 별표 3과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541183"></img> 【경기도 사무위임 조례】 제9조(위임사무) ② 도지사가 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. 다만, ○○경제자유구역 내에서 발생하는 사무로서 제3항 별표 3에 따라 ○○경제자유구역청장에게 위임하는 사무는 제외한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541185"></img> 나. 판단 1) 인정사실 건설폐기물수집·운반업허가증, 토지이용계획확인서, 토지대장, ○○시장의 행정처분의뢰 공문, ○○시장의 사실관계 회신서, 차고지설치확인서, 처분사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인의 건설폐기물수집·운반업허가증에 따르면 2010. 3. 10.자로 ㈜○○○○○[대표자: 김○○]이 공동대표로 등재되었고, ㈜○○○○○의 이 사건 제1차량은 청구인 소속 장비로 기재되어 있다. 나) 토지이용계획확인서 및 토지대장에 따르면 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(잡, 1,372㎡)는 개발제한구역 및 폐기물매립시설 설치제한지역으로서 소유자는 김○○으로 기재되어 있다. 다) ○○시장은 2013. 10. 23. 청구인이 이 사건 제1차량을 이용하여 개발제한구역인 이 사건 토지에 건설폐기물을 하차 및 보관하고 있는 사실을 적발하여 피청구인에게 통보하였다. 라) ○○시장은 청구인의 사실관계 확인요청에 따라 2013. 12. 20. 이 사건 토지는 건설폐기물법에 따른 폐기물 임시보관 장소로 승인되지 않았고, 건설폐기물 중간처리업 허가가 된 사실이 없다고 회신하였다. 마) 피청구인이 작성한 ㈜○○○○○의 차고지설치확인서에 따르면 이 사건 제1차량의 차고지는 ○○○시 ○○동 ○○○-○번지 ○○주차장이라고 기재되어 있다. 바) 피청구인은 2013. 11. 25. 청구인이 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소외의 장소로 운반하여 보관·적치하였다는 사유로 건설폐기물법 제13조제3항 및 제25조제2항제2호에 따라 이 사건 처분들을 하였다. 3) 건설폐기물법 제13조 및 같은 법 시행령 제9조제1항제3호에 따르면 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소외의 장소로 운반한 경우에 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관 또는 중간처리를 한 자에게 기간을 정하여 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관 또는 처리 방법의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 같은 법 제25조제2항제2호에 따르면 시·도지사는 건설폐기물 처리업자가 법 제13조제1항에 따른 건설폐기물의 수집·운반, 보관, 처리 기준 또는 방법을 위반한 경우 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제15조의2 별표 3에 따르면 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소외의 장소로 운반한 경우 영업정지 1개월 처분을 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 제1차량은 암롤박스를 교체하기 위하여 차고지인 이 사건 토지로 이동한 것이고 당시에 하차한 박스는 빈 것이었으며, 이 사건 토지의 소유자는 청구인과 화물자동차 지입계약을 체결한 청구외 김○○으로 이 사건 토지에서 벌어진 위법행위는 청구인과 관련이 없음에도 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 토지는 개발제한구역 및 폐기물매립시설 설치제한지역이고 피청구인이 ○○시장에게 확인한 결과에 따르면 이 사건 토지에 대하여 폐기물 임시보관 장소 승인이나 폐기물 중간처리업허가를 한 사실이 없음에도 불구하고, 이 사건 현장사진에 따르면 이 사건 토지에 적치되어 있는 폐기물은 단순 재활용 폐기물이 아닌 폐콘크리트와 폐목재 등이 혼합된 다량의 건설폐기물이 보관되어 있으며, 청구인의 건설폐기물수집·운반허가증에 따르면 ㈜○○○○의 대표자는 ○○○ 외 1인이고, 2010. 3. 10.자로 ㈜○○○○○가 공동대표로 증원되었다고 기재되어 있다. 4) 청구인의 건설폐기물수집·운반 허가내역 및 차고지 설치 확인서에 따르면 이 사건 제1차량의 차고지는 ○○○시에 위치하고 있는바, 암롤박스를 교체하기 위하여 차고지에 들렀다는 청구인의 주장은 이유 없고, 가사, 청구인의 주장대로 이 사건 당일 이 사건 토지에서 이 사건 제1차량이 하차하고 있는 암롤박스가 비었다고 하더라도, 대법원은 ‘행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 혹은 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다’고 판시(대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결)한바, 이 사건 당일 2013. 7. 16.자로 임시 폐기물 수집·운반허가를 받은 청구인 소속 이 사건 제2차량이 폐기물을 이 사건 토지로 운반하고 있고, 또한, 청구인의 건설폐기물수집·운반허가증에 따르면 청구인과 청구외 김○○은 단순히 화물차위·수탁계약을 체결한 것이 아닌 건설폐기물수집·운반허가업체의 공동대표자인바, 청구인이 건설폐기물법 관련규정을 위반하여 건설폐기물을 적정하게 보관·처리할 수 있는 장소외의 장소로 운반한 사실이 명백하므로 관련규정에 따른 이 사건 처분들은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.