건설폐기물 중간처리업 허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1999. 6. 8. 피청구인으로부터 건설폐기물 중간처리업 신규 허가를 받은 후, 2000. 2. 7. 건설폐기물 최대허용보관량 2만 톤으로 변경허가를 받았다. 피청구인은 ○○○시 ○○동 ○번지 ○○(이하‘이 사건 부지’라 한다)에 청구인이 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하고 있다는 이유로 2015. 9. 25. 1차 행정처분(영업정지 1월), 2015. 12. 16. 2차 행정처분(영업정지 3월), 2016. 5. 11. 3차 행정처분(영업정지 6월) 하였으나, 시정되지 않자 2016. 12. 15. 청문 실시 후 2016. 12. 20. 건설폐기물 중간처리업 허가취소 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인에 대하여 2015. 9. 9.자 ○○측량의 측량감정서에 따라 건설폐기물 260,749톤을 지속적으로 보관하고 있다고 전제 한 후, 이를 근거로 허용보관량 2만 톤을 초과하여 건설폐기물을 보관하고 있다는 내용으로 그 동안 3차례에 걸친 영업정지 행정처분 후 이건 영업취소 행정처분을 한 것이다. 따라서 청구인이 과연 위 측량결과와 같이 허용보관량 2만 톤을 초과하여 건설계기물을 보관하고 있는지 여부는 이건 행정처분의 가장 중요한 사항이므로 이에 대하여 적극 다투고자 한다. 2) 결론적으로 말씀드리면 청구인 사업장에 현재 보관하고 있는 건설폐기물은 약 2만 톤에 미치지 못한다. 즉, 위 측량감정서에 의하더라도 건설폐기물 산출근거로 들고 있는 건설폐토석(토사더미) 194,200톤은 청구인이 이미 중간처리를 한 것으로 허용보관량에 포함되지 않는 순환토사인 것이다(첨부1: 질의에 대한 답변서 참조). 더 나아가 피청구인은 2011. 11.경 ○○○시청 내에서 간부회의 시 청구인 사업장에 적치된 순환토사(중간처리 단계를 걸친 건설폐기물로 방치폐기물 처리 제외 대상, 2014. 1. 1.부터 순환 토사로 변경됨) 약 110,335톤에 대하여 적치 현장에서 공원조성 시 재활용 가능한 토사이다. 라고 보고(첨부2: ○○○시 내부보고서 참조)를 하였고, 담당 직원은 ○○○지방법원 20○○○○고단○○○○호 산지관리법위반 피의 사건에서 증인으로 출석하여 위 토사는 현장에서 재활용 가능한 것이라고 증언을 하였음(첨부3: 증인신문조서 참조)에 비추어 보더라도 위 적재된 순환토사는 허용보관량에 포함되지 않음을 알 수 있다 할 것이다. 3) 그리고 위 보관량에 대한 감정이 적정하게 평가되었는지 여부에 대하여 확인을 하기 위해 청구인의 대표이사는 측량감정인 회사에 직접 방문하여 확인을 한 사실이 있다. 이에 위 측량감정인 회사는 위 측량감정서가 일방적인 요구에 따라 작성된 것이고, 위 건설 폐토석량을 산출함에 있어서도 처리되지 않은 건설 폐토석량을 부풀리기 위해 그 경계점을 ○○○시가 임의로 지정해 주는 대로 삼아 감정을 하였기 때문에 이미 중간처리 단계를 거쳐 처리한 순환토사량을 실제보다 줄여 산출한 것이라는 답변을 하였다. 또한, 피청구인이 청구인 업체가 허용보관량을 초과하여 보관하였다는 유일한 근거로 삼고 있는 위 감정서 내용을 구체적으로 살펴보면, 혼합폐기물과 매립용 혼합폐기물 단위중량을 보면 단위 면적당 중량이 실제 0.5t 내지 0.6t 이나 1.5t을 적용하여 총중량을 과도하게 부풀렸음을 알 수 있다. 따라서 위 측량감정서에 의한 이건 행정처분은 명백한 오류라 할 것이므로 이 건 행정처분을 하려면 실제와 부합되는 측량에 의하여야 할 것이다. 그러함에도 불구하고 피청구인은 행정권을 일탈하여 청구인의 그동안 수차례에 걸친 위와 같은 요구에도 이를 무시한 채 위 잘못된 측량감정서에 의해 부당하게 그동안 3차에 걸친 영업정지 행정처분 및 이건 영업취소 행정처분을 한 것이다. 4) 피청구인이 청구인에 대하여 그동안 3차에 걸쳐 영업정지 행정처분(1~3차) 기간 및 종결 후에도 허용보관량을 초과한 건설폐기물에 대해 외부 반출을 허용하여 동일 위반사항이 발생되지 않도록 시정조치 통보하였으나, 청구인이 지속적으로 2만 톤 이상 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하고 있다고 주장한다. 그러나 피청구인의 위 주장 역시 재량권을 일탈한 부당한 행정처분이라 할 것이다. 즉, 청구인이 반출을 할 수 있는 건설폐기물이라 함은 당사자 중간처리를 한 위 순환토사(토사더미) 194,200톤을 일컫는 것이다. 그러므로 앞서 본 바와 같이 위 중간 처리된 순환토사는 허용보관량에 포함되지 않는 것을 행정처분의 대상으로 삼을 수 없는 것이고, 나머지 허용보관량에 해당하는 건설폐기물 물량은 2만 톤에 미달됨으로 피청구인이 주장하는 중간처리를 이미 종료한 순환토사에 대한 반출여부는 이건 행정처분의 대상으로 삼을 수 없는 부당한 것이다. 그리고 설령 위 반출여부가 행정처분의 사유가 된다 할지라도 행정처분은 규제 등의 목적보다는 공익적 차원에서 행정처분의 목적 실현이 우선 이루어지도록 하여야 할 것이므로 당사로 하여금 행정지도 등을 통해 이건 행정처분의 목적이 실현될 수 있도록 하여야 함에도 불구하고, 청구인의 사업장 부지 중 피청구인으로부터 대부받은 ○○동 토지 4,763㎡, 국유지 247㎡(이하‘이건 토지’라 한다)가 2009. 7. 13. 공원결정 고시되자 이를 계기로 청구인의 영업을 방해하여 스스로 사업을 포기하도록 만들기 위해 부당한 행정처분을 하기 시작함은 물론 가압류 등 지속적인 영업방해로 인해 정상적인 사업을 진행하지 못하게 됨에 따라 청구인은 조달청 폐기물 용역평가 신용등급이 BBB+에서 C등급으로 9단계나 추락하여 관급 공사에서 시행하는 모든 입찰에 응할 수 있는 자격을 박탈당하였을 뿐만 아니라 그동안 입찰 받은 공사를 못하게 하여 약 100억 원 이상의 손해를 보게 하였다(첨부4: 신용평가서 참조). 5) 그리고 피청구인 직원들은 청구인 업체에 대한 업무에 관여하여서는 아니 됨에도 불구하고 청구인의 사업장 부지 소유권자인 ○○불교 ○○종 ○○사에 공문을 보내 사업장 부지에 대한 임대기간을 연장해주면 마치 위 부지에 적치되어 있는 건설폐기물을 처리하는 비용을 모두 ○○사가 부담하여야 하고, 청구인 업체에 대한 허가를 취소할 계획이라며 청구인에게 위부지 임대 기간을 연장해 주지 말라고 압박을 가하는 권리남용과 업무방해를 하였다(첨부 5-1, 2: 토지소유자에 대한 공문 및 ○○사 주지 면담 결과 참조). 당시 청구인 업체에 보관된 건설폐기물은 약 30,000톤 내외였으며, 청구인 업체가 폐업을 하여 위와 같이 사업장에 방치된 건설폐기물을 처리하지 못하게 된다 하더라도 이미 건설폐기물공제조합에 가입(첨부6: 공제조합가입증명서 참조)되어 있었기 때문에 보관된 건설폐기물 30,000톤 까지는 위 조합에서 처리하기로 되어 있었고, 피청구인은 위와 같은 사실들을 잘 알고 있었다. 이로 인하여 청구인은 위 부지를 재임대를 받기 위해 종전에 임대료가 연 3,000만원이었으나 그 배액인 연 6,000만원으로 인상된 임료를 지급하고 재임대를 하여야 하는 불이익을 받게 하였다(첨부7: 임대차 계약서 참조). 그리고 피청구인은 위와 같은 불법행위 외에도 청구인의 영업을 방해할 목적으로 건설폐기물 공제조합에 청구인 업체는“허용보관량을 초과하여 방치 폐기물을 보관하고 있고, 지방세를 체납하고 있으며 조합원에서 제명조치 할 것과 조합원 확인서를 포함한 제 증명서 발급을 제한하라”는 공문을 발송하였다(첨부8: 조합정관에 따른 조치 요청 공문 참조). 6) 이건 행정처분의 형평성에 대하여 이건 행정처분은 행정의 목적을 달성하기 위한 공익적 목적과 기업에 대한 행정처분으로 인해 입게 될 손해여부를 비교형량하여 정해야 할 사안이라 사료된다. 이러한 견지에 비추어 볼 때 그동안 피청구인이 청구인에게 행한 행정처분은 한마디로 당사를 탈법적인 방법으로 영업을 못하게 할 목적에서 비롯된 것이다. 즉, 당사는 그동안 ○○○시의 허가에 의하여 기계시설을 증설하는 등 수십억 원을 투자하였다. 이로 인해 당사에 운송업자를 포함해 수십 명이 재직해 오면서 생계를 꾸려오는 등 사회적 공헌 또한 지대하다. 그럼에도 불구하고 단지 허용보관량 초과라는 이유 하나만으로 영업장 폐쇄에 해당하는 허가취소를 한다 함은 사회적인 낭비 내지 손실이 너무 크다 사료됨으로 이건 행정처분은 부당하다 할 것이다. 7) 결론 상술한 바를 종합하면 이건 행정처분은 부당함으로 취소되어야 할 것이므로 이건 심판에 이른 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 및 적법성 청구인은 피청구인으로부터「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(이하“건설폐기물법”이라함)에 따라 건설폐기물 중간처리업의 영업허가를 득하여 영업행위를 하는 자로 건설폐기물법 제13조(건설폐기물의 처리기준 등)제2항에 따르면 “건설폐기물의 처리를 위탁받은 건설폐기물처리업자는 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하여서는 아니 된다.”[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]라고 규정하고 있다. 그러나 이를 위반한 청구인은 행정처분 영업정지[1차(처분일 2015. 9. 25.), 2차(처분일 2015. 12. 16.), 3차(처분일 2016. 5. 11.)] 처분을 받았으며, 이에 처분에 대하여 청구인은 영업정지처분취소 행정소송(1차 처분: 2015구단○○○○, 2차 처분: 2016구단○○○○)으로 대응한 후 청구인은 2016. 6. 21. 소취하 하였다. (을 제1호증 행정처분 통보, 을 제2호증 행정처분 통보(2차), 을 제3호증 행정처분 통보(3차), 을 제4호증 2015구단○○○○ 소장. 을 제5호증 2015구단○○○○ 소취하서, 을 제6호증의 2016구단 ○○○○ 소장, 을 제7호증 2016구단○○○○소취하서) 피청구인은 위반사항을 시정토록 청구인에게 영업정지 기간 중에도 허용보관량을 초과한 건설폐기물에 대해 외부반출을 허용하여 동일 위반사항이 발생되지 않도록 하였음에도 불구하고 3차 행정처분 종결 후 2016. 11. 28. 현장 확인결과,“허용보관량초과 건설폐기물 보관”위반사항에 대하여 어떠한 노력도 하지 아니하고 건설폐기물 방치상태 그대로 전혀 시정되지 아니한 바, (을 제8호증의 1내지10 건설폐기물법 위반내용 및 시정조치 통보, 을 제9호증의 1내지9 행정처분 및 반입금지 이행실태 확인 보고) 청구인의 지속적 불법행위는 계속범의 성질과 가벌적 위법상태가 계속되어 이에 피청구인은 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제13조제2항 규정에 의거「건설폐기물의 처리기준 등」이전 처분과 동일 위반 사항으로 같은 법 제25조(허가취소 등) 제2항제3호 및 제6항[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]에 의거하여 이에 피청구인은 행정절차법에 따라 ○○○시 자원순환과-○○○○(2016. 11. 28.)호 공문을 청구인에게 송달하여 처분사전통지(청문실시 통지, 2016. 12. 12)를 하였으며, 2016. 12. 15. 청구인의 청문실시 후 청문결과에 의하여 자원순환과-○○○○(2016. 12. 15.)호 공문을 통해 적법한 행정처분을 하였다.{을 제10호증 행정처분 사전통지(청문실시 통지), 을 제11호증 청문조서, 을 제12호증 의견제출서(청구인), 을 제13호증 청문주재자 의견서, 을 제14호증의 1내지2 청문결과 보고 및 현장재확인, 을 제15호증 행정처분(허가취소) 통보} 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인 주장의 요지 청구인은 청구인 사업장에 현재 보관하고 있는 건설폐기물은 약 2만 톤에 미치지 못한다고 주장하여 그 근거로 건설폐토석(토사더미)은 중간처리 한 것으로 허용보관량에 포함되지 않는 순환토사라고 주장, 측량감정서의 감정이 피청구인의 일방적인 요구에 따라 작성하였고 총중량을 과도하게 부풀렸다고 하는 등 측량감정서가 명백한 오류여서 행정처분이 부당하다고 주장, 행정처분은 규제 등의 목적보다는 공익적 차원에서 행정처분의 목적 실현이 우선 이루어지도록 하여야 할 것으로 주장, ○○불교 ○○종 ○○사 및 건설폐기물 공제조합에 공문을 보내 청구인 업체에 대해 부당 압력을 가하고 권리남용과 업무방해를 하였다고 주장하고 있다. 그러나 다음에서 살펴보듯이 이러한 청구인의 주장은 터무니없는 것으로 본인의 위반행위를 면피하기 위한 거짓진술에 불과하다. 나) 건설폐토석(토사더미)은 중간처리 한 것으로 허용보관량에 포함되지 않는 순환토사에 대하여 (1) 이전 사건 처분의 경위 청구인은 피청구인으로부터 1999. 6. 8 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 법인으로, 2000. 2. 7. 건설폐기물 최대허용보관량 20,000톤으로 허가를 받은 사업장이다. 그런데 청구인이 보관하고 있는 건설폐기물량은 2015. 4. 21. 측량결과 262,989톤으로, 2015. 9. 9. 측량결과 260,749톤으로 확인되었기에 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관한 청구인의 위반행위에 대해 피청구인은「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」(이하“건설폐기물법”이라 한다) 제13조제2항을 적용하여 이 사건 처분을 하였다. (을 제16호증의 1. 최대허용보관량명시 변경허가 신청, 을 제16호증의 2. 건설폐기물중간처리업허가증 명시 허용보관량) (2) 순환토사 부분 청구인이 순환토사라 주장하는 건설폐토석은 순환토사로의 적합한 처리를 하지 아니하였다. 순환토사의 정의는 건설폐기물법 시행령 제4조제1항제3호에서「별표 1 제16호에 따른 건설폐토석을 법 제13조제1항에 따라 적합하게 처리한 토사(이하“순환토사”라 한다」라고 규정되어 있다. 따라서 청구인이 순환토사라고 주장하기 위해서는, 위 중간처리의 방법에 의해 ① 최대지름이 100밀리미터 이하이고 유기이물질 함유량이 부피기준으로 1퍼센트 이하가 되도록 중간처리 되어야 함은 물론 ②「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」관련 기준에 따라 시험한 결과「폐기물관리법 시행규칙」및「토양환경보전법 시행규칙」의 관련 기준까지도 충족하고 있음을 입증하여야 하나 청구인은 그 어느 것도 입증하지 않은 채 막연히 순환토사라고 주장하고 있다. 따라서 순환토사라고 하는 주장은 이유가 없다. (3) 순환토사는 건설폐토석이 순환토사로 용어가 바뀌었을 뿐이고, 재활용대상폐기물에 포함되어 역시 건설폐기물에 포함된다. (가) 청구인은 피청구인에게 처분을 함에 있어 건설폐기물량에 포함시킨 건설폐토석(토사더미)은 순환토사라고 지칭하면서(이하“이 사건 토사”라 한다) 이를 피청구인이 건설폐기물량에 포함하여 산정함에 위법이 있다고 주장한다. {을 제17호증의 1 및 을제18호증의 1 현황측량도의 건설폐토석(토사더미)로 표시한 부분참조} 우선, 청구인은 피청구인에게 이 사건 처분을 하기에 앞서 청구인이 건설폐기물에 해당하는 이 사건 토사를 허가된 사업장부지 밖에 적치한 위법행위를 하였기에 이에 대해 영업정지처분을 한 사실이 있고 이 처분에 대해서 행정소송을 통해 다투었는바, 대법원에서도 이 사건 토사는 건설폐기물로 보았다.(이하‘이 사건 관련 판결’이라 한다) (을 제19호증 고등법원판결문, 을 제20호증 대법원판결문) (나)‘건설폐토석’용어의 변천 구 건설폐기물관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 이전을 것)을 살펴보면 법 제2조제14호“재활용”이란 건설폐기물을 처리하는 과정에서 생산된 순환골재 또는 순환골재 재활용제품 등을 대통령령으로 정하는 용도로 다시 사용하는 것을 말한다고 하면서 관련 된 시행령(대통령령)에서 제4조제1호, 제2호, 제3호에서 재활용용도로서“대통령령으로 정하는 용도로 다시 사용하는 것”의 대상 주체를 순환골재, 순환골재 재활용제품, 건설오니, 건설폐토석으로 명시하고 있기에 재활용대상 폐기물이란 결국 건설폐기물을 처리하는 과정에서 생산된 순환골재, 순환골재 재활용제품, 건설오니, 건설폐토석 이었음을 알 수 있다.[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]그런데 이후 건설폐기물법령이 개정(2013. 3. 23. 법률 제11690호)되었는데, 건설폐기물법 제2조제14호에서“재활용”이란 건설폐기물을 처리하는 과정에서 생산된 순환골재 또는 순환골재 재활용제품 등을 대통령령으로 정하는 용도로 다시 사용하는 것을 말한다. 라고 규정한 사실에는 변함이 없고, 관련 건설폐기물법 시행령이 개정되어 개정된 현행 시행령(대통령령) 제4조제1호, 제2호, 제3호에서는 재활용 용도로서“대통령령으로 정하는 용도로 다시 사용하는 것”의 대상 주체를 순환골재, 순환골재 재활용제품, 순환진흙, 순환토사로 명시하고 있는 바, 재활용대상 폐기물이란 것이 결국 건설폐기물을 처리하는 과정에서 생산된 순환골재, 순환골재 재활용제품, 순환진흙, 순환토사로 단순히 용어만 바뀌었음을 알 수 있다. 위 사실과 관련된 법령을 요약해 보면 다음과 같다. 결국, 건설폐기물의 재활용을 촉진시키기 위해 재활용 가능한 재활용대상 폐기물의 주체가‘순환골재, 순환골재 재활용제품, 건설오니, 건설폐토석’에서‘순환골재, 순환골재 재활용제품, 순환진흙, 순환토사’로 단순히 용어상 달리 표현된 것일 뿐임을 명백히 알 수 있다. (을 제21호증 시행령 일부 개정령안 의견 조회 3. 주요내용 가. 항 참조) (다) 순환토사는 폐기물로서의 성격을 유지하고 있다. 순환토사(구, 건설폐토석) 경우 건설폐기물을 처리하는 과정에서 생산된 것(건설폐기물법 제2조 정의 및 시행령 규정 참조)으로 이러한 재활용 원료로 공급되는 물건이 폐기물로서의 성질을 상실하는 것은 아니다. 이와 유사한 취지로 폐기물관리법 제2조제1호는 폐기물을“쓰레기·연소재·오니(오니)·폐유·폐산·폐알칼리·동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업 활동에 필요하지 아니하게 된 물질”로 정의하고 있는 바, 자연환경 및 생활환경에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 폐기물의 배출을 엄격히 규제하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상을 도모하려는 폐기물관리법의 취지에 비추어, 사업장에서 배출되는 위와 같은 물질이 당해 사업장의 사업 활동에 필요하지 아니하게 된 이상, 그 물질은 폐기물관리법에서 말하는 폐기물에 해당한다고 보아야 하고, 당해 사업장에서 폐기된 물질이 재활용 원료로 공급된다고 해서 폐기물로서의 성질을 상실하는 것은 아니다(대법원 2001.6.1. 선고 2001도70 판결, 대법원 2003.2.28.선고 2002도6081 판결 등 참조)라고 대법원에서도 밝힌 바 있다. 이와 관련하여 중간과정을 거친 순환토사라 하더라도, 건설폐기물법 시행령 제2조에 따른 [별표1] 건설폐기물의 종류중 10. 건설오니와 16. 건설폐토석의 정의에서도 건설오니는‘건설폐재류[[[FOOTNOTE]]]7[[[FOOTNOTE]]]를 중간처리하는 과정에서 발생하는 무기성 오니를 말한다’라고 규정하고 있고, 건설폐토석은‘건설폐기물을 중간처리하는 과정에서 발생된 흙·모래·자갈 등으로 자연상태의 것을 제외한 것을 말한다’라고 규정하고 있어 건설폐기물이었던 것이 중간처리 과정을 거쳤다고 하더라도 여전히 건설폐기물로 재분류되고 있음을 알 수 있다. 즉, 중간처리의 방법으로 규정한 분리, 선별, 파쇄는 최종 처리와는 달리 그 성질상 건설폐기물의 성질을 변화시키기는 어려워 자연 상태에서 나온 흙·모래·자갈을 제외하고는 여전히 당초의 건설폐기물의 성질을 그대로 가지고 있을 것으로 보이는 점, 재활용 가능한 건설폐기물에 해당하더라도 용도 외에 사용될 경우 환경오염의 우려가 배제되는 것은 아니어서 지정된 용도로 사용되기 전까지는 이를 건설폐기물로써 관리할 필요성이 있다고 할 것인 점, 건설폐기물법 제13조제1항 및 건설폐기물법 시행령 제9조제2항의 순차 위임에 따라 건설폐기물법 시행규칙 별표1의2 제2항다목은 건설폐기물을 중간처리하는 자가 보관시설에 설치할 표지판에 관하여 규정하고 있는데, 그 기재대상이 되는 건설폐기물의 종류로서‘재활용대상 폐기물이’포함되어 있는 바, 이는 재활용이 가능하더라도 건설폐기물에 해당할 수 있음을 전제로 하고 있는 것으로 해석되는 점 등을 고려하면 건설폐기물이 중간처리 과정을 거쳤다고 하여 원래의 건설폐기물의 속성을 상실하는 것은 아니다. 그렇다면 순환토사 역시 결국은 원래 건설폐기물이었던 것에서 유래한 부산물임에는 변함이 없는 점, 순환토사는 순환골재·순환골재 재활용제품·순환진흙과 함께 재활용대상 폐기물에 포함되고 재활용대상 폐기물은 이 사건 건설폐기물법령에 따라 보관시설에서 보관되어야하는 보관규정의 제한을 받는 점, 순환토사를 포함한 재활용대상 폐기물이란 것은 이 사건 건설폐기물법 제2조제14호에서 명시한 재활용의 정의 기준으로 재활용완료 단계에는 이르지 아니하여 건설폐기물로의 속성을 상실하지는 아직 아니한 것이므로 여전히 폐기물로써 간주·취급되어야 하는 점 등까지도 전부 종합하여 고려해 보면, 이 사건토사가 순환토사에 해당한다 하더라도 건설폐기물로서 간주·취급 되어야 함이 마땅하며 순환토사라하여 건설폐기물의 범주에서 배제되어야할 법적 이유가 없는 것이다. 따라서 이 사건 토사는 건설폐기물의 허용보관량 내에 포함되어야 마땅하다 할 것이다. 다) 측량감정서의 물량산정에 관련하여 (1) 물량산정 관련 청구인은 피청구인의 이 사건 건설폐기물의 물량(ton)산정이 잘못되었다고 주장하나 이와 관련하여 어떠한 입증도 하고 있지 않다. 중량(T/㎥)환산에 있어 살펴보면, 피청구인은 청구인의 건설폐기물을 건설폐토석(토사더미), 건설폐기물, 혼합폐기물, 소각용 혼합폐기물, 매립용 혼합폐기물로 분류하여 각 폐기물 종류별 물량(ton)산정에 있어 필요한 단위중량(비중)을 환경부예규(방치폐기물처리이행보증업무처리지침)의 별표1에 명시된 폐기물 종류별 비중을 준용하여 계산하였다. (을 제22호증 방치폐기물처리이행보증지침 별표1 폐기물종류별비중예시 참조) 이에 따르면 폐콘크리트·폐벽돌 등 건설폐기물의 비중은 1.6으로, 소각목적 혼합폐기물의 비중은 0.6으로, 매립목적 혼합폐기물의 비중은 1.5로 명시 되었기에 피청구인는 청구인의 건설폐기물량을 산정함에 있어 건설폐기물을 중간처리하여 발생된 건설폐토석과 건설폐기물에는 1.6의 비중을, 혼합폐기물에는 1.5의 비중을, 소각용 혼합폐기물에는 0.6의 비중을, 매립용 혼합폐기물에는 1.5의 비중을 적용하여 계산한 것이다. 피청구인은 청구인의 건설폐기물을 건설폐토석(토사더미), 건설폐기물, 혼합폐기물, 소각용혼합폐기물, 매립용 혼합폐기물로 각 분류하였고 이를 분류함에 있어서도 측량할 당시 청구인의 회사 ○○○ 전무, ○○○ 과장에게 확인절차를 거친 후 모두 분류하였다. 뿐만 아니라 비중의 적용은 을 제15호증 방치폐기물 처리이행보증지침 별표1 폐기물종류별 비중예시를 참조하여 계산하였고 이는 을 제10호증의 2호로 건설폐기물량 산출근거를 각 명시하였다. 따라서 건설폐기물의 물량(ton) 산정이 잘못되었다는 청구인의 주장 역시 타당하지 않다. (2) 행정처분 부당 관련 부분 청구인의 허용보관량 초과 위반행위는 그것이 해소되지 않고 지속되는 한 계속범의 속성을 갖는 것이기에 가벌적 위법성 제재의 대상이 될 뿐이다. 위에서 순환토사 부분에서 물량산정 부분까지 청구인의 주장이 타당하지 않다는 이유와 행정처분이 부당하다는 주장은 다음에서 살펴보듯 이유가 없으며 받아들일 수 없다. 피청구인이 청구인에게 이 사건 1차, 2차, 3차까지의 영업정지 행정처분을 한 근거가 되고 있는 건설폐기물법령을 살펴보면 법 제13조제2항에서“건설폐기물의 처리를 위탁받은 건설폐기물 처리업자는 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하여서는 아니 된다”라고 규정하고 있는데, 여기서 허용보관량을 초과한 채 그대로 건설폐기물을 보관해 놓고 있는 행위는 계속범의 성질을 갖는 것이어서 청구인이 허용보관량을 초과한 건설폐기물을 계속 그대로 두며 보관하고 있는 한 가벌적 위법상태는 계속 존재한다 할 것이다. 따라서 청구인이 허용보관량 초과로 1차에서 3차까지 영업정지 행정처분을 받은 이후 허용보관량을 초과한 건설폐기물을 줄이지는 않고 계속 그대로 방치하여 두는 이상 청구인의 위반행위는 처벌 대상인 것이다.[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]](을 제23호증 형사재판 판결문) 따라서 행정처분이 위법하다는 청구인의 주장은 역시 받아들일 수 없다. 라) 행정처분은 규제 등의 목적보다는 공익적 차원에서 행정처분의 목적 실현이 우선 이루어지도록 한다는 주장에 대하여 (1) 청구인은 위법사항을 시정하기보다는 악의적으로 소권을 남용하여 시간끌기에만 급급했다. 이 사건 1, 2, 3차 영업정지 처분과 4차 허가취소 처분에 이르기에 앞서 청구인에게는 이 사건 관련 위법사항을 시정할 기회가 있었다. 청구인은 2000. 2. 7. 사업장에 건설폐기물을 최대 2만 톤까지 보관할 수 있도록 허가 받았으나 허용보관량인 2만 톤을 초과하여 보관하는 위반행위를 하였기에 2011. 5. 20. 피청구인으로부터 영업정지 1월의 처분을 받고 소송을 통해 다투었으나 2011. 11. 28. 기각 판결을 받아 확정된 바 있다. 청구인에게는 허용보관량을 초과 보관한 위법행위를 한 전례가 있다. (을 제24호증 판결문) 이후, 피청구인은 청구인에게 허용보관량 2만 톤 이내로 건설폐기물보관량을 줄이도록 수차례 지시, 명령하였으나 청구인은 이에 불응하였고 허용보관량 2만 톤 이내로 건설폐기물 보관량을 줄이지는 아니한 채 오히려 예전보다 그 보관량을 더욱 늘려가면서 위법하게 영업하였으며, 이에 2013. 11. 26.부터 총 6차례에 걸친 공문을 통해 위와 같은 위법사항들을 해소하지 아니할 경우 피청구인은 사업장으로 폐기물반입을 금지하는 조치를 하겠다고 통보하였으나 계속적으로 건설폐기물보관량을 줄이지 않고 위법행위를 지속한 바, 2015. 7. 16.과 2015. 7. 23.의 2차례 공문을 통해 청구인의 사업장에 대하여 2015. 8. 3부터 폐기물 반입금지를 시키겠다는 통보처분에 이르렀으며, 청구인은 이와 관련하여 집행정지신청을 하였으나 이 역시 기각 결정을 받은 바 있고 본안 소송을 제기하였던 것도 청구인 스스로가 소취하를 하였다. (을 제25호증 ○○○지방법원 20○○아○○○○ 결정문, 을 제26호증 나의 사건 검색) 피청구인은 청구인에게 건설폐기물의 반출 금지가 아닌 반입금지만을 명하였고 1차 영업정지 처분 시에도 건설폐기물량을 줄이기 위하여 건설폐기물의 외부반출 처리는 허용하였기에 청구인에게는 허용보관량 이내로 건설폐기물 보관량을 줄여 위반행위를 시정할 기회가 얼마든지 있었다. 그럼에도 청구인은 건설폐기물의 허용보관량을 줄이려는 시도를 하기보다는 오히려 소송으로 맞대응 하며 억지스러운 주장만을 반복하고 있다. (2) 청구인이 그 간 자행하여온 수많은 불법행위들에 대하여 (가) 청구인은 1999. 6. 8. 피청구인으로부터 건설폐기물 중간처리업 허가를 받아 영업하고 있는 법인이다. 청구인이 1999. 6. 8. 피청구인에게 최초로 허가를 할 당시 청구인 사업장의 사업장부지면적은 총 합계 8,149㎡로 이는 ① ○○불교○○종 ○○사 소유의 ○○동 토지 중 일부의 합계 3,139㎡ ② 피청구인 측 ○○○시소유의 ○○동 토지 중 일부의 합계 4,763㎡ ③ 국가(국토교통부) 소유의 ○○동 토지 중 일부 247㎡로 구성되어 있다(3,139+4,763+247=8,149㎡). 그리고 사업장부지 중 피청구인 소유의 토지에 대해 청구인은 대부계약을 통해 임차 사용하여 왔는데, 그러던 중 청구인의 사업장부지 전체를 포함한 사업장일대가 2009. 7. 13. 폐기물처리시설에서 근린공원으로 도시계획시설결정변경이 되어 피청구인은 청구인과의 대부계약을 2009. 12. 31.로 종결하였다. 대부계약 종결로 청구인은 사용하던“시유지를 원상 복구하여 피청구인에게 인도”하여야할 의무가 발생되었으나, 이를 거부한 채 영업행위를 강행하였고 현존 사업장부지(3,139㎡, ○○불교○○종 ○○사 소유의 땅 일부에 해당되는 것)외의 대부계약이 종결된 시유지상(4,763㎡)에서 건설폐기물처리시설(파쇄분쇄시설물)을 계속 설치하고 폐기물 적치를 지속함은 물론 최초 허가된 사업장 부지이외 별도의 시유지상(최초허가 당시부터 아예 허가부지가 아니었던 토지)에까지 추가 침범하여 건설폐기물 등을 무단 적치하여 왔다. 이로 인해 피청구인은 청구인을 상대로 폐기물의 추가적치 예방과 재산권 보호차원에서 민사소송을 제기하였고 2013. 5. 9. 승소 확정판결을 받았다. 판결의 내용은‘청구인(○○○○○○ 주식회사)’는 피청구인(○○○시)의 땅위에 적치한 폐기물 등과 파쇄분쇄시설물을 수거하고 피청구인(○○○시)에게 인도하라’는 것이며,‘피청구인(○○○시)이 청구인(○○○○○○ 주식회사)에 대한 대부계약을 종결한 것도 신뢰보호의 원칙에 위반되거나 반하지 않다’는 것이다. (을 제27호증 판결문, 을 제28호증 판결문) 그러나 판결 이후에도 청구인은 피청구인 소유의 토지상을 점유한 파쇄분쇄시설물을 계속 설치하여 왔으며, 피청구인은 청구인에게 민사판결대로 이행할 것을 수차례 명령하였음에도 청구인은 현재까지도 이에 불응하고 전혀 이행하지 않고 있다. (나) 한편, 피청구인은 청구인에게 공익적 차원에서라도 이 사건“허가취소”처분을 할 수 밖에 없었다. 2009. 2월경부터 청구인의 사업장에는 문서로만 30건의 개별 시민 민원(전화민원 제외)과 8건의 집단민원(인근 재활병원 2건, 인근중학교 1건, 인근고등학교 1건, 인근아파트 4건)이 제기되어 왔는바, 청구인의 무분별한 폐기물 적치와 영업행위로 인해 악취, 비산먼지, 소음 등 환경오염으로 인근 병원의 환자, 학생, 주민들이 환경 피해를 보고 있으니 폐기물업체에 대한 강력한 단속을 바란다는 것이 민원의 취지이다. 청구인의 사업장에 대한 언론보도만 해도 12건에 이르러 청구인 사업장의 불법적인 폐기물 관리 문제는 이미 지역사회로 문제화 되었다. (을 제29호증의 1내지30 개별민원, 을 제30호증의 1내지8 집단민원, 을 제31호증의 1내지12 언론보도, 을 제32호증 재판부 제출 진정서) 뿐만 아니라, 청구인(○○○○○○(주))과 청구인 사업장의 대표 ○○○은 폐기물 불법처리로 인한 주변 환경 오염유발과 시유지상에 무단으로 폐기물을 적치하는 위법을 하였기에 폐기물관련법 및 기타 법률 위반으로 수차례 벌금형을 선고받은 전례가 있다. 벌금형과 관련된 범죄사실 및 판결내용은‘청구인과 청구인 사업장의 대표가 폐기물 수 만 톤을 법정기한을 초과하여 보관하면서 적절한 조치를 하지 아니하여 비산먼지, 악취로 주변 환경을 오염시켰고, 시유지상 공원부지에 허가 없이 건설폐토석을 적치하였으며, 건설폐기물을 반출하라는 행정처분 명령을 받고도 이행하지 아니하였다’는 것이 주요 골자를 이루고 있다. (을 제33호증의 1 내지 15 벌금형과 관련된 범죄사실 및 판결문) (다) 나아가, 청구인은 폐기물을 치우지 않고 사업장내에 수 년 동안 그냥 방치해온 결과, 지난 2015. 3. 27. 새벽 02:10에 원고 사업장내에 있던 폐기물에서 급기야 화재사고가 발생하였고 3. 27. ∼ 4. 8.(13일간)에 걸쳐 소방서가 출동 화재진압을 하여 사회적비용 또한 발생하였다. 화재사고 발생의 직접적 원인은 폐기물이 장기간 방치되다 보니 그 내부 물질에서 자연 발열이 생기고 열이 장기간 축적되어 발화점에 도달하여 메탄가스와 이산화탄소등에 의해 연소현상에 이르는 자연발화가 되었기 때문이다. 특히나 화재가 발생된 폐기물이 위치한 곳은 ○○○ 경전철이 지나다니는 교각과 연접하고 있어 경전철을 이용하는 시민의 안전을 위협하는 문제를 상존시키고 있다. 이뿐만이 아니라 지난 2015. 4. 2.에는 화재가 발생한 지점의 폐기물을 지탱하였던 휀스가 적치된 폐기물의 무게를 이기지 못하여 전도되는 사건까지 발생하였다. 이는 지난 2012. 10.에 발생하였던 휀스 전도 사건과 같은 일이 다시 발생된 바, 휀스와 건설폐기물이 하천 제방으로 전도된 지점의 부용천의 산책로를 이용하는 시민들로부터 산책로에 폐기물이 쏟아질까봐 무서우니 안전관리를 철저히 하여달라는 민원이 피청구인에게 접수되기도 하였다. (을 제34호증 화재사고 발생보고, 을 제35호증 화재사건 현장 진화작업, 을 제36호증 화재발생 관련 신문기사, 을 제37호증 휀스붕괴 발생 현장 사진, 을 제38호증 민원 접수) 뿐만 아니라, 청구인 사업장의 허가 시 폐기물 최대적재 높이는 3.2m이하에 불과하나 2014. 7. 8. ○○○ 경전철 주식회사에서는“청구인 사업장의 쓰레기 적치가 경전철 선로높이 11m를 초과하여 16m 높이로 적치해 강풍 등으로 경전철 안전운행에 심각한 영향을 미칠 것으로 우려되오니 안전시설 설치 및 쓰레기 반출 등의 조치를 바란다”는 의견을 피청구인에게 보내왔으며, 2015. 3. 27. 피청구인 측 ○○○시 안전관리자문단의 안전관리 자문결과“폐기물이 경전철 교각보다 높게 적치되었으며 일부 벽체가 폐기물에 저촉되어 안전에 문제가 발생할 것으로 판단되며 폐기물을 높게 적치 시 유해가스 발생으로 화재위험 발생이 사료되고, 또한 붕괴위험이 우려되면 인근 주민의 편익에 문제가 남을 것으로 판단된다.”는 안전 자문 의견서를 제시하였다. (을 제39호증 원고의 허가당시 폐기물처리사업계획서의 시설면적조서, 을 제40호증의1내지3 안전시설촉구 협조요청의 건, 을 제41호증 경전철 인근 ○○○○○○ 폐기물 적치 현황, 을 제42호증 안전자문의견서) 상기와 같이 화재사고가 발생한 폐기물이 적치된 지점은 대형사고로 번질 우려가 있는 곳이므로 피청구인은 청구인에게 화재현장에 적치된 폐기물을 전량수거 반출 조치하는 등 안전조치를 강구하여 화재로 인한 재난사고가 발생되지 않도록 예방조치 하라는 공문을 발송하였으나 위반사항을 시정하지 아니하고 계속 방치하여 왔으며, 청구인은 안이하고도 책임감이 없는 사후대처로 인해 급기야 2015. 10. 2. 18:20에 같은 장소에서 3차 화재사고가 재차 발생하였다. (을 제43호증 화재사고 발생보고, 을 제44호증 화재사건 현장 진화작업, 을 제45호증 2차 화재사건 발생에 따른 조치 및 사업장 전반에 대한 조치 및 관리 명령, 을 제46호증 시민의 안전을 위한 화재발생 예방조치 및 안전시설 설치 재요청, 을 제47호증 3차 화재발생 보고) (라) 행정처분은 규제 등의 목적보다는 공익적 차원에서 행정처분의 목적 실현이 우선 이루어지도록 한다는 주장에 대한 청구인의 주장은 터무니없는 것으로 자신의 불법행위로 인하여 시민의 안전이 위협받고 공공의 이익이 침해받고 있다는 사실을 인지하지 못하고 있거나 아니면 이를 아예 외면하고 있는 것이다. 마) 권리남용과 업무방해에 대하여 청구인은 피청구인 직원들이 청구인 업체에 대하여 임대기간을 연장해 주지 말라는 압박, 청구인이 가입한 공제조합에 제명조치와 조합원 확인서를 포함한 제증명서 발급을 제한하라 등 권리남용과 업무방해를 하였다고 주장한 부분에 대해서, 청구인은 이전에 허가증 위·변조, 부당한 행정처분, 직권남용, 영업방해(업무방해)에 대한 진정서를 감사원, 검찰청, 경찰서, 국민권익위원회에 고소·고발한 동일 내용으로 일부 최종 종결된 결정내용을 살펴보면, 2016. 6. 16. ○○○지방검찰청 불기소 사건기록 및 불기소 결정서의 의견에 따르면“「행정처분을 한 사실, ○○사 부지에 협조 공문을 보낸 사실, 폐기물 공제조합에 협조 요청을 한 사실, 견적을 의뢰한 사실」만으로”직권을 남용하여 고소인(청구인)으로 하여금 의무 없는 일을 하게 하거나 고소인(청구인)의 권리를 방해했다고 볼 이유가 없다”이는 혐의 없음이 명백하기에 각하 의견으로 결정된 것과 다른 기관의 국민권익위원회의 고충민원 처리결과에 의하면 형사고발 및 행정소송 등 판결에 따라 확정된 권리관계에 관한 사항으로 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률에 의해 고충민원의 각하 통보된 사항인 바, (을 제48호증의 1. ○○○지방검찰청 불기소 사건기록 및 불기소 결정서, 을 제48호증의 2 ○○○지방검찰청 불기소 사건기록 및 불기소 결정서, 을 제49호증의 1, 고충민원관련 설명 및 자료제출 요구, 을 제49호증의 2. 고충민원관련 설명 및 답변자료 제출, 을 제49호증의 3. 고충민원 처리결과 통보) 위와 같이 권리남용 및 업무방해에 대하여 기 처리 종결된 동일 내용으로 재차 행정심판위원회에 심판을 제기한 것은 법의 판결을 무시하는 처사이며 청구인은 행정처분의 면탈 목적으로 악용하고 있음을 알 수 있다. 따라서 청구인의 주장은 역시 받아들일 수 없다. 바) 청구인의“공익적 차원 행정처분 등”요구와 주장에 대한 타당성이 있는 것인지에 대하여 (1) 청구인은 사업장과 피청구인과의 공유재산 대부계약이 2009. 12. 31. 종료된 이후 무단점유 사용하고 있는 시유지에 대해‘시유지상의 폐기물과 건설폐기물처리시설 등을 수거 후 시에 인도하라’는 시유지 인도명령 민사확정판결(2013. 5. 9.)에 따라 건설폐기물(건설폐재류, 건설폐토석, 중간처리하여 발생된 폐기물 등 포함)일체와 파쇄분쇄시설물을 시유지상에서 수거하여 시유지를 인도할 것을 수차례 통보·명령 하였으나 현재까지 이행하지 않고 있다. (을 제28호증 판결문 참조) (2) 청구인 사업장의 시유지 무단점유 사용행위로 공유재산 보호차원에서 시유지 경계 휀스 구조물을 설치(1차: 2013. 12. 30. ~ 2014. 1. 3.)하였으나 경계 휀스 구조물 훼손·망실시키며, 시유지상 불법영업을 지속하여 훼손된 구조물을 재설치(2차: 2014. 11. 17. ~ 11. 18.) 이 또한, 다시 훼손·망실시켜 시유지상에 불법영업을 강행한 바, 공용물건손상으로 형사고발 조치하여 그 결과, 1심에서 징역4월, 집행유예2년, 벌금100만원, 보호관찰, 2심에서 벌금 1,500만원(최고) 처분과 피청구인과의“협의 하에 폐기물을 치울 것”을 판결하였으나 현재까지 건설폐기물의 처리와 관련하여 어떠한 협의를 한 사실이 없다. (을 제23호증 판결문 참조) (3) 2014. 11. 17. ∼ 2014. 11. 18.까지 시유지인 ○○동 ○-○, ○-○번지 경계선 일원에 시유지 경계표시 및 통제구조물을 재설치한 것과 관련, 2014. 11. 18. 당시 현장에서 ○○○경찰서 정보보안과 ○○○외 2인 현장 입회하에 파쇄·분쇄기(크러셔) 입구로 가는 시유지 경계에만 통제 구조물을 제거하여 길을 터주어 굴삭기 작업 공간 확보와 파쇄분쇄시설물을 가동할 수 있도록 해주면 시유지상을 침범하여 적치된 시유지상의 폐기물을 2015. 3. 30까지 전량 수거하여 치우겠다고 하였으나, 2015. 4. 6. 시유지상의 폐기물은 오히려 치우지 않고 무단적치 폐기물이 더 늘어났다. (을 제23호증 판결문 참조) (4) 청구인의 사업체 부근 ○○천을 산책하는 시민들로부터 폐기물 휀스가 언제 무너질지 모르겠고 폐기물이 붕괴할 것 같으니 예방조치를 하여 달라는 취지의 다수 민원 접수, 주변 화재 및 환경오염문제와 관련 주민 대표회의에서 제출한 진정서 등 다수 시민들을 위한 공익적인 목적을 포함하여 경전철 교각 및 ○○자동차서비스센터에 연접 적치된 건설폐기물(매립용 혼합폐기물)로 인하여 3차례 화재[1차: 2015. 3. 27. ~ 4. 8.(13일간), 2차: 2015. 10. 2 ~ 5.(4일간), 3차: 2016. 9. 20. ~ 21.(2일간)]가 발생하는 등 추가로 재난발생 위험성이 상존한 바, 예방을 위해 청구인의 사업장에 대한 전반적인 관리실태 점검 및 피청구인 안전관리위원회의 의견서를 통해 ① 경전철 교각 및 ○○자동차서비스센터와 연접하여 적치된 화재가 발생한 장소의 매립용 혼합폐기물에 대하여 폐기물 최종처리 업체로 전량 반출 적정처리 ② 경전철 교각 옆에 위치한 소각용 혼합폐기물에 대하여는 전량 소각처리 업체로 반출 적정처리 ③ 보관된 전체 폐기물에 대해서는 반출하여 최초 허가 시 부여된 폐기물 적재 높이기준 3.2미터 이내로 낮출 것 ④ 업체 전반에 대한 비산먼지 발생 방지시설(폐기물에 대한 방진망 덮개 조치 등)을 설치할 것 등 명 하였으나, 청구인은 현재까지 폐기물 처리명령을 이행하지 않고 있다. (을 제30∼32호증, 을제40∼45호증 참조) (5) ○○사 소유지[○○○시 ○○동 ○-○(2,381㎡), ○-○(758㎡)]를 임차하여 건설폐기물 중간처리업 ○○○○○○(주) 업체와 관련, ○○사 소유지 및 시유지에“허용보관량을 초과하여 건설폐기물 보관”위반으로 반입금지 및 1차, 2차, 3차 영업정지 각 기간에도 폐기물 반출을 허용하여 위반사항을 시정토록 하였으나, 동 청구인의 업체는 위반사항이 시정되지 않음에 따라 4차 행정처분“허가취소”를 하였다. (을 제10∼15호증 참조) 또한 동 업체의 적치된 폐기물은 경전철 교각 바로 옆에 위치한 사찰 소유지(○○동 ○-○번지 일원)의 부분에서 자연발화에 의한 화재가 3차례 발생(1차: ’15. 3. 27., 2차: ’15. 10. 2., 3차: ’16. 9. 20.)하여 시민 안전의 위험성이 크게 우려된 바,“사찰의 소유지에 적치된 폐기물의 즉시 처리가 어려워 시간이 소요될 경우, 자연발화 예방을 위해 점유자 및 소유자는 폐기물 적치물 내 배기가스의 강제배제를 위한 시설물을 설치하여 화재예방 및 시민안전 확보에 최선을 다하여 주기 바라며, 화재발생 예방 미 조치로 인한 재산상의 손실 등은 점유자 및 소유자의 귀책사유가 될 수 있음”을 고지한 내용의 공문을 통해「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」에 의거 향후 적치된 건설폐기물이 방치폐기물화 될 경우, 점유자인 ○○○○○○(주)에서 우선적으로 처리해야하나 불이행 시 사업장 부지 소유자인 사찰(○○사) 또한 방치폐기물 처리의무가 발생됨을 알리고 또한, 토지 소유자인 사찰에서도 방치폐기물 처리에 대해 이행하지 않을 경우, 관할기관은「행정대집행법」를 통해 방치폐기물 처리 후 점유자 또는 소유자에게 그 비용을 징수할 수 있다고 규정되어 있는 바, 위와 같이 방치폐기물의 처리의무로 인한 법적 문제가 야기될 수 있음을 재차 알려 사찰 토지의 재산 관리에 만전을 기하도록 하였고 아울러, 사찰 소유 부지의 임대차계약의 경우 총무원장의 승인이 있어야 유효하오니 ○○불교○○종 ○○사 소유자 및 ○○○○산업(주) 대표자께서는 토지임대계약(○○종 총무원장 또는 ○○사 주지스님의 토지계약서에 대한 승인일, 임대기간 등) 관련서류를 요청하오니 제출토록 하였다. (을 제46호증 참조) 이와 같이 공문발송 건에 대하여“임대기간을 연장해 주지 말라고 협박을 가하는 권리남용과 업무방해를 하였다”[불기소사건기록 및 불기소 결정서(’12. 2. 27. 및 ’16. 6. 16. ○○○지방검찰청)] 라는 청구인은 사실에 대한 근거 없이 억지 주장을 하고 있다. (을 제48∼49호증 참조) (6) 청구인의 사업장에 보관하고 있는 건설폐기물에 대한 측량 결과, 2015. 4. 21.측랑결과 건설폐기물량은 총 262,989톤(건설폐토석(순환토사) 194,200톤+건설폐기물 35,406톤+혼합폐기물 1,788톤+소각용 혼합폐기물 4,921톤+매립용 혼합폐기물26,674톤)으로, 2015. 9. 9.측량결과 건설폐기물량은 총 260,749톤(건설폐토석(순환토사) 194,400톤+건설폐기물 31,579톤+혼합폐기물 1,866톤+소각용 혼합폐기물5,369+매립용 혼합폐기물 27,535톤)에 이르러 귀 사업장은 허용보관량 2만 톤을 훨씬 초과하여 보관하고 있어 2015. 4. 21.이전은 물론 이후 1차 처분사전통지(2015. 9. 8.) 및 2차 처분사전통지(2015. 11. 26.), 또한, 영업정지기간 이든 아니든 반출이 가능함을 허용함에도 불구하고 건설폐기물을 처리하여 허용보관량 이내로 줄였거나, 허용보관량 이내로 보관량을 줄여 보관하고 있음을 증명하는 객관적 서류를 우리 시에 제출한 적이 없다. (을 제8∼9호증 참조) (7) 참고로 피청구인이 청구인에게 청구한 체납(2017. 1. 19.기준) 비용 부분에 대해서 살펴보면, 공유재산 무단 점유 사용에 따른 변상금(795,355천원), 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 위반 과태료(35,500천원), 행정소송에 따른 소송비용액 확정 금액(64,078천원)에 대하여 총 894,933천원을 납부하지 않고 있으며, 한국전력 지역본부의 확인에 대한 회신에 의하면 청구인의 사업장은 이미 1차 행정처분 이전인 2015. 9. 14.자로 전력사용 계약이 해지되었으며, 또한 청구인은 허용보관량 초과 건설폐기물 보관 위반으로 1차, 2차 영업정지 처분에 대하여 영업정지처분 취소 행정소송으로 대응한 후 2016. 6. 21. 자진 소취하 후, 2016. 6. 23. 사업자등록도 폐업 신고한 사실로 미루어 청구인은 위반사항 개선 의지나 영업을 할 의사가 전혀 없음을 알 수 있다. {을 제50호증 ○○○○○○(주) 현황(p5체납현황), 을 제51호증 한국전력 지역본부(요금관리부) 회신 문서, 을 제52호증 사업자등록상태조회} 3) 결 론 피청구인은 1차, 2차, 3차 행정처분 이후 위법사항을 전혀 시정하지 아니하였기에 4차 행정처분(허가취소)을 내린 것이다. 행정소송 다툼 결과 확정판결(3심)된 법률적 판단을 무시 내지는 존중하지 않는 청구인의 주장이 타당성이 있는 것인지 대해 위의 답변서 내용에서 알 수 있듯이 사업자의 책무 태만 및 불법적 사익만을 추구하기 위해 심각한 공익 침해는 물론 소송남발 등으로 행정적 소모와 현재까지 아무런 조치도 없이 폐기물을 불법 적치하여 환경오염에 따른 민원을 야기하고 있다. 따라서 청구인의 주장은 터무니가 없으며, 오히려“그 사업 활동으로부터 발생하는 환경오염 및 환경훼손을 스스로 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 하는 사업자의 책무”또한 해태하고 있고, 청구인은 자신의 불법행위로 인하여 시민의 안전 위협 및 공공의 이익이 침해받고 있다는 사실을 인지하지 못하고 있거나 아니면 이를 아예 외면하는 등 근본적인 기본 사회정의에 반하고 있는 것이다. 그러므로 청구인의 위와 같은 이유로 본 행정심판 청구인의 청구는 어느 모로 보나 이유 없으므로 기각되어야 함이 마땅하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.“건설폐기물”이란「건설산업기본법」제2조제4호에 해당하는 건설공사(이하“건설공사”라 한다)로 인하여 건설현장에서 발생하는 5톤 이상의 폐기물(공사를 시작할 때부터 완료할 때까지 발생하는 것만 해당한다)로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 2.“건설폐기물 처리업”이란 건설폐기물의 수집·운반업 또는 중간처리업을 말한다. 4.“중간처리업”이란 건설폐기물을 분리, 선별, 파쇄하는 영업을 말한다. 5.“허용보관량”이란 수집·운반업을 하기 위하여 제21조제3항에 따라 허가를 받은 자(이하 “수집·운반업자”라 한다) 또는 중간처리업을 하기 위하여 같은 항에 따라 허가를 받은 자(이하“중간처리업자”라 한다)가 해당 사업장에 보관할 수 있도록 같은 항에 따라 허가받은 건설폐기물의 양으로서 환경부령으로 정하는 바에 따라 산출된 보관량을 말한다. 6.“방치폐기물”이란 수집·운반업자 또는 중간처리업자가 부도 또는 허가취소 등으로 인하여 건설폐기물을 적절하게 처리하지 아니하고, 해당 사업장에 방치하여 놓은 폐기물로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 7.“순환골재”란 물리적 또는 화학적 처리과정 등을 거쳐 건설폐기물을 제35조에 따른 순환골재 품질기준에 맞게 만든 것을 말한다. 8.“순환골재 재활용제품”이란 순환골재를 원료로 사용하여 만든 제품으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 14.“재활용”이란 건설폐기물을 처리하는 과정에서 생산된 순환골재 또는 순환골재 재활용제품 등을 대통령령으로 정하는 용도로 다시 사용하는 것을 말한다. 제13조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 누구든지 건설폐기물을 배출, 수집·운반, 보관 또는 중간처리를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법에 따라야 하며, 건설폐기물을 수집·운반하는 경우 건설폐기물이 흩날리거나 누출되지 아니하도록 상부 전체가 금속 또는 이에 준하는 재질로서 환경부령으로 정하는 재질로 덮여 있는 차량을 이용하여야 한다. ② 건설폐기물의 처리를 위탁받은 건설폐기물 처리업자는 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하여서는 아니 된다. ③ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 건설폐기물이 제1항 또는 제2항의 기준에 맞지 아니하게 배출, 수집·운반, 보관 또는 중간처리되면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 기간을 정하여 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관 또는 처리 방법의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 1. 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관 또는 중간처리를 한 자 2. 제16조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자 3. 제31조제1항 또는 제2항에 따라 권리·의무를 승계한 자 제25조(허가취소 등) ② 시·도지사는 건설폐기물 처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 3. 제13조제2항을 위반하여 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관한 경우 ⑥ 제1항부터 제4항까지에 따른 행정처분기준은 환경부령으로 정한다. 제35조(순환골재의 품질기준 등) 국토교통부장관은 환경부장관과 협의하여 건설폐기물의 재활용을 촉진하기 위하여 순환골재의 용도별 품질기준 및 설계·시공 등에 관하여 필요한 기준을 정하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23., 2013.6.12.> 제36조(순환골재의 품질인증 등) ① 국토교통부장관은 순환골재의 품질을 확보하기 위하여 인증(이하“품질인증”이라 한다)을 할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ② 품질인증의 기준, 인증관리방법 및 인증절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> ③ 국토교통부장관은 품질인증된 사항에 대하여 운영실태조사 등 사후관리를 하여야 하며, 조사 결과 품질인증기준에 맞지 아니하다고 인정할 때에는 시정을 명하는 등 필요한 조치를 할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령】 제2조(건설폐기물의 종류) 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(이하“법”이라 한다) 제2조제1호의 규정에 의한 건설폐기물은 별표 1과 같다. <개정 2007.1.5.> [별표 1] <개정 2013.12.11> 건설폐기물의 종류(제2조 관련) 16. 건설폐토석(건설공사 시 건설폐기물과 혼합되어 발생되는 것 중 분리ㆍ선별된 흙ㆍ모래ㆍ자갈 또는 건설폐기물을 중간처리하는 과정에서 발생된 흙ㆍ모래ㆍ자갈 등으로서 자연상태의 것을 제외한 것을 말한다) 제4조(순환골재 등의 재활용용도) ① 법 제2조제14호에서“대통령령으로 정하는 용도로 다시 사용하는 것”이란 다음 각 호와 같이 다시 사용하는 것을 말한다. 3. 별표 1 제10호에 따른 건설오니를 법 제13조제1항에 따라 적합하게 처리한 진흙(이하“순환진흙”이라 한다)과 별표 1 제16호에 따른 건설폐토석을 법 제13조제1항에 따라 적합하게 처리한 토사(이하“순환토사”라 한다)를 다음 각 목의 용도로 다시 사용하는 것 가. 관계 법령에 따라 인가·허가된 건설공사의 성토용 또는 복토용 나. 제1호마목 또는 바목의 용도 ② 제1항제1호에도 불구하고 순환골재를 배수층(排水層) 설치용으로 사용할 때에는 수소이온농도지수(pH)가 9.8 이하인 순환골재를 사용하는 경우로 한정한다. 다만, 배수로나 집수정 등 배출수로 인한 환경오염을 방지하기 위한 시설을 설치하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2013.12.11.> 제9조(건설폐기물의 처리기준 등) ①법 제13조에 따른 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관, 중간처리의 기준 및 방법은 다음과 같다. ② 제1항에 따른 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법은 환경부령으로 정한다. <개정 2007.1.5.> 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙】 제5조(건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반 등의 구체적인 기준ㆍ방법) ② 영 제9조제2항에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법은 별표 1의2와 같다. <개정 2007.1.9., 2008.12.31> [별표 1의2] <개정 2016. 6. 2.> 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법 (제5조제2항 관련) 2. 보관의 경우 가. 배출자는 그의 사업장에서 발생하는 건설폐기물을 보관개시일부터 90일을 초과하여 보관하지 아니하여야 한다. 다만, 보관하는 건설폐기물의 양이 8톤(도로 보수공사 과정에서 폐콘크리트 및 폐아스팔트콘크리트가 발생하는 경우에는 50톤) 미만이거나 천재지변 그 밖에 부득이한 사유로 인하여 장기간 보관할 필요성이 있다고 시·도지사가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 건설폐기물은 건설공사가 완료된 후 건설현장에 보관하지 아니하여야 한다. 다. 건설폐기물을 중간처리하는 자가 영 제9조제1항제10호의 규정에 의하여 설치하는 보관시설에는 보관시설마다 다음의 보관표지판을 설치하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273287"></img> 비고 1. 건설폐기물 구분란에는“위탁받은 건설폐기물”,“재활용대상 폐기물”,“소각대상 폐기물”및“매립대상 폐기물”로 각각 구분하여 기재하여야 한다. 2. 표지판은 사람이 쉽게 볼 수 있는 위치에 설치하여야 한다. 3. 표지의 규격은 가로 60센티미터 이상, 세로 40센티미터 이상으로 한다. 4. 표지의 색깔은 흰색바탕에 흑색선 및 흑색글자로 한다. 3. 중간처리의 경우 가. 혼합건설폐기물은 중간처리하는 과정에서 종류별로 최대한 분리·선별하여 처리하여야 한다. 나. 영 별표 1 제1호부터 제5호까지 및 제16호에 따른 건설폐기물을 영 제6조제1호에 따른 건설폐기물처리시설에서 중간처리 하는 경우에는 그 최대지름이 100밀리미터 이하이고 유기이물질 함유량이 부피기준으로 1퍼센트 이하가 되도록 하여야 한다. 다. 나목에 따라 중간처리한 건설폐기물을 재활용하고자 하는 경우에는「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」제6조제1항제7호 및 제9호에 해당하는 분야에 대한 환경오염 공정시험기준에 따라 시험한 결과「폐기물관리법 시행규칙」제2조제1항에 따른 유해물질 함유기준 이내이고「토양환경보전법 시행규칙」제1조의5의 토양오염우려기준 이내여야 한다. 제15조의2(건설폐기물 처리업자의 행정처분기준) 법 제25조제6항에 따른 행정처분기준은 별표 3과 같다. 건설폐기물 처리업자 행정처분기준(제15조의2 관련) 2. 개별기준 가. 건설폐기물 처리업 허가 관련 행정처분기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273293"></img> 【순환골재 품질기준(국토교통부 공고 2013-92호)】 Ⅰ. 총 칙 1. 일반사항 (1) 본 기준은 건설폐기물 중 폐콘크리트 및 폐아스팔트 콘크리트 등의 파쇄·처리에 의하여 생산되는 순환골재의 재활용을 위하여 건설공사의 안전과 품질확보를 고려한 용도별 품질기준을 규정한 것이다. (2) 폐콘크리트 또는 폐아스팔트 콘크리트 등으로부터 얻어지는 순환골재를 사용하여 설계·시공하는 경우에는 안전성과 환경관련 규정의 적합여부 등의 조사와 확인을 실시하고 순환골재의 특성, 시공방법을 파악한 후 시행하여야 한다. Ⅱ. 용도별 품질기준 12. 복토용 12.2 복토용의 품질 및 관리기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273291"></img> 13. 매립시설의 복토용 13.2 매립시설 복토용의 품질 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273289"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 행정처분 통보서(1～3차), ○○측량설계공사 현황측량도 및 건설폐기물 산출근거, ○○○○협회 회신(순환토사 관련 검토요청에 대한 회신) 문서 내용에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1999. 6. 8. 피청구인으로부터 건설폐기물 중간처리업 신규 허가를 받은 후, 2000. 2. 7. 건설폐기물 최대허용보관량 2만 톤으로 변경허가를 받았다. 나) ○○측량설계공사의 현황측량도에 따른 건설폐기물량은 2015. 4. 21. 262,989톤, 2015. 9. 9. 260,749톤으로 산출되었다. 다) 피청구인은 ○○○시 ○○동 ○번지 일원에 청구인이 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하고 있다는 이유로 청구인에게 2015. 9. 25. 1차 행정처분(영업정지 1월), 2015. 12. 16. 2차 행정처분(영업정지 3월), 2016. 5. 11. 3차 행정처분(영업정지 6월) 하였으나, 기 행정처분(1차～3차) 기간 및 종결 후에도 시정되지 않자 2016. 12. 15. 청문 실시 후 2016. 12. 20. 건설폐기물 중간처리업 허가취소 통보 하였다. 라) 피청구인의 영업정지 행정처분(1차, 2차)에 대하여 청구인은 허용보관량을 산정함에 있어 포함되지 않은 순환토사, 사업장폐기물을 포함하여 산정하였고, 건설폐기물의 물량산정 및 중량환산에도 위법이 있다는 이유로 행정소송을 2015. 10. 29.(○○○지법 20○○구단○○○○)과 2016. 1. 19.(○○○지법 20○○구단○○○○) 제기하였으나, 2016. 6. 21. 소취하 하였다. 마) 청구인의 순환토사 관련 검토요청에 따른 ○○○○협회 회신(2015. 8. 11.)의 종합의견은 다음과 같다. ‘관련 법률 및 판례, 정부 유권해석, 연구결과 등을 종합적으로 검토하였을 때 건설폐기물을 중간처리한 후 발생한 순환토사가 순환골재 품질기준에 적합할 경우 순환골재 품질인증 보유여부와 관계없이 건설폐기물법에서 정한 순환골재이며, 천연골재 대체재로 재활용이 촉진될 수 있도록 장려하는 것이 법률제정 취지와 국가의 경제적·환경적 편익 차원에서도 바람직하다고 판단됨’ 2)「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제13조제2항에 따르면 건설폐기물 처리업자는 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하여서는 아니 되며, 같은 법 제25조제2항3호에서는 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관한 경우 같은 법 시행규칙 제15조의2의 행정처분기준에 따라 허가를 취소하거나 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제35조에서 순환골재의 품질기준 및 설계·시공 등에 관하여 필요한 기준을 정하도록 함에 따라 국토교통부 공고를 통해 순환골재의 용도별 품질기준을 정하고 있으며, 같은 법 시행령 제2조 및 제4조에서는“순환진흙”,“순환토사”라는 용어의 정의와 건설폐기물의 종류, 순환골재 등의 재활용용도에 대하여 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제9조 및 같은 법 시행규칙 제5조에서 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법을 정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분의 전제가 된‘청구인이 보관하는 건설폐기물 260,749톤’ 가운데 194,200톤은 청구인이 이미 중간처리를 한 것으로 청구인이 허가받은 건설폐기물 보관량에 포함되지 않는 순환토사라고 주장한다. 살피건대,「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제2조제1호, 제4호, 같은 법 시행령 제2조 별표1 제16호는‘건설공사로 인하여 건설현장에서 발생한 폐기물을 중간처리(분리, 선별, 파쇄)하는 과정에서 발생된 흙, 모래, 자갈 등도 자연상태의 것을 제외하고 건설폐토석으로서 건설폐기물에 해당한다’고 규정하고 있는바, 위 법률 등에서 중간처리의 방법으로 규정한 분리, 선별, 파쇄는 최종 처리와는 달리 그 성질상 건설폐기물의 성질을 변화시키기는 어려워 중간처리 과정에서 나오는 자연상태의 흙, 모래, 자갈을 제외하고는 여전히 당초의 건설폐기물의 성질을 그대로 가지고 있을 것으로 보이는 점 등을 고려하면 위 규정의‘중간처리과정에서 발생된’은‘중간처리에 의하여 발생된’으로 해석함이 상당하므로 청구인의 위 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 피청구인의 이 사건 건설폐기물 물량 산정이 잘못되었다고 주장한다. 살피건대, 피청구인이 ○○측량의 측량감정서와 환경부예규인 방치폐기물처리이행보증업무처리지침의 별표에 의하여 산정한 결과를 뒤집을 근거를 달리 제출하지 않고 있으므로 청구인의 위 주장을 받아들일 수 없다. 나아가서 청구인은 이 사건 처분은 공익과 사익을 제대로 비교형량하지 않아 위법하다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 시유지와 국유지를 대부받아 이 사건 건설폐기물을 적치하던 중 대부계약이 종료되어 그 부지 인도청구소송에서 패소하고도 명도의무를 이행하지 않고 있는 점, 청구인의 건설폐기물 적치장 주변 사람과 차량 통행에 대한 위험 때문에 수차에 걸쳐 민원이 제기된 점, 청구인의 무분별한 건설폐기물 적치로 인하여 자연발생적으로 화재가 발생하여 이를 진화하는데 많은 시간과 노력이 소모된 점, 청구인은 허가된 보관물량 이상으로 건설폐기물을 적치하여 3차에 걸친 영업정지처분을 받고도 건설폐기물의 외부 반출 처리를 이행하지 않았던 점 등에 비추어 보면 청구인의 위 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.