건축관계자변경신고 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구외 OOO는 OO시 OO동 OOO-O, OOO-O O,OOO㎡에 위험물 저장 및 처리시설(주유소-사무실, 캐노피, 휴게실) 설치 목적의 증축허가를 받았다. 청구인은 2016. 5. 4.경 위 증축허가의 건축주 명의를 청구외 OOO에서 청구인으로 변경하는 건축관계자 변경신고서를 제출하였는데, 피청구인은 위 신고를 수리하면 사용승인 후 청구인 명의로 소유권보존등기가 되며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라고 한다) 별표1 제5호 마목 10)에 따라 주유소의 소유자만 설치할 수 있고, 청구인은 위 주유소의 소유자가 아니므로 건축관계자(건축주) 변경이 불가하다는 이유로 신고의 수리를 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2015. 11. 17. 개발제한구역 내 건축물(용도: 주유소) 증축에 관하여 청구외 OOO 명의로 허가를 득하였다. 청구인은 2016. 1. 6. 개발제한구역 내 토지인 OO시 OO동 OOO-O 외 1필지상의 건축물에 대한 증축허가를 위 OOO 명의로 득하였다. 개특법 제12조 제1항 제1호 마목은 개발제한구역 주민의 주거, 생활편익, 생업을 위한 시설로서 주유소를 정하고 있으므로 위 규정에 따라서 적법하게 허가를 받은 것이다. 이후 건축주의 사정변경으로 미준공 상태에서 건축주 명의를 청구인으로 변경하고자 신청하였으나, 불허가처분을 받았다. 2) 불허가사유는 건축관계자 처리를 하게 되면 사용승인 후에 청구인으로 소유권보존등기가 되므로, 사실상 권리관계가 OOO에서 청구인으로 변경되기 때문이고, 개발제한구역내 주유소 부대시설 증축은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 마목 10 규정에 의거 주유소의 소유자만 설치할 수 있어 주유소 소유자인 청구외 OOO로 건축허가를 받은 것이며, OO시에서는 개발제한구역 내 주유소 부대시설 허가를 받고 건축주 변경으로 하려면 건축법 제11조 뿐 아니라 개발제한구역법 시행령에서 정한 건축물 설치범위 조건에도 부합하여야 하므로 청구인은 소유자가 아니라는 이유로 불허가처분을 하였다. 3) 피청구인은 위 규정상 부대시설은 소유자만 설치할 수 있다는 것으로, 부대시설이라 함은 세차시설, 자동차 간이정비시설, 소매점으로 한정되어 규정하고 있다. 그런데도 피청구인은 건축주 명의변경을 하려면 소유권에 대한 등기이전을 먼저 하고 차후 건축관계자 명의변경을 하라며 법에도 없는 주장을 하고 있다. 건축주인 OOO의 주장은 부대시설을 설치하고자 증축허가를 받은 것이 아니고, 기존의 주유소가 1995년경에 설치되어 부지가 660제곱미터로 협소하고, 노후된 시설이라 차후 교체에 대비하여 지하저장탱크와 캐노피, 주유기, 사무동을 설치하기 위한 부지를 개발제한구역법에서 정한 1,500제곱미터로 확장하기 위한 증축허가를 득한 것이다. 4) 건축관계자 변경신청이라 함은 건축 중인 건물의 건축관계자에게 일정한 사유가 발생할 경우 그 변경을 신청하는 것으로, 이 때 건축주 변경의 경우 건축이 완료된 건물은 건축관계자 변경신청이 아니라 민사상 물권변동이 일어나는 소유권 이전이 이루어지므로 소유권이전등기를 하여야 하는 것이고, 건축 중인 건물로 아직 소유권이전등기가 완료되지 아니한 경우에 건축주 변경이 이루어지는 것이다. 따라서 건축법 제11조 제1항에서 ‘허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고대상 건축물을 양도한 경우’는 소유권이전등기가 되는 경우를 규정하는 것이 아니라, 건축 중인 건물 또는 허가만 받아 놓은 건축물로 아직 소유권 보존등기가 이루어지지 않은 건물에 대하여 양도인과 양수인 간에 양도·양수계약 또는 건축 중 건물에 대한 매매계약이 이루어진 경우를 말하는 것이다. 그러므로 건축주의 사정변경으로 건축 중의 건물, 허가받은 건축물에 대하여 양도·양수계약 또는 매매계약이 이루어졌다면 건축관계자 변경신청을 하면 되는 것이고, 건축 중 건물에 대한 소유권 이전이 수반되어야 하는 것은 아니라고 본다. 이에 관하여 국토교통부 녹색도시과 개발제한구역법령 운영담당자와 건축정책과 담당자로부터 건축관계자 변경신고는 별도로 어느 법에서도 규제하지 아니한다는 회신을 문서로 받은 바 있다. 이에 청구인은 기존의 건축주 인감과 건축주 명의변경 동의서를 첨부하여 함께 민원접수 하였던 것이다. 5) 상황이 이러한데도 피청구인은 위 시설이 부대시설이기 때문에 소유자만 신청할 수 있다고 주장하나, 청구인은 주유소 부대시설 증축허가를 신청한 것이 아니고, 개발제한구역법에 따라 건축물의 증축(위험물저장 및 처리시설) 신고를 한 사항으로서 법규상 맞지도 않는 부대시설 규정을 적용한다는 것은 타당하지 아니하다. 피청구인은 「주유소 취급소의 부대용도의 범위에 관한 업무지침」을 참고자료로 제출하였으나, 이는 건축법에서 요구하는 규칙에 관한 내용이 아니고 소방관서에서 「위험물안전관리법 시행규칙」을 적용하는데 사용하는 내부 업무처리용 자료이다. 피청구인은 부대시설이라는 점을 꿰맞추려다보니 이 사건과 관계없는 내용으로 심의에 혼란을 주고 있다. 따라서 이 사건 처분은 건축법에서 명시한 법 규정을 과도하게 적용하였을 뿐 아니라 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역내 주유소 신축은 개발제한구역법 시행령 별표1 제5호 마목 10) 규정에 의거 시장·군수·구청장 또는 지정 당시 거주자가 국도·지방도 등 간선도로변에 설치할 수 있으며, 주유소 증축(부대시설, 부지확장 등)은 주유소 소유자만이 기존 주유소 부지면적을 포함하여 1천500제곱미터 이하 범위 내에서 건폐율, 용적률 및 높이 등의 기준에 적합하게 기존 주유소를 확장할 수 있다. 2) 피청구인은 2016. 1. 6. 청구외 OOO에게 개발제한구역내 주유소 증축허가를 하였는데, 허가현황을 보면, OO시 OO동 OOO-O 외 1필지 상에 ‘주유소 저장탱크, 주유기, 주유를 옮겨 담기 위한 작업장인 캐노피, 주유소의 업무를 행하기 위한 사무소 및 휴게소, 부지확장 등’이다. 청구인은 2016. 5. 4. 위 증축허가에 대하여 「건축법 시행규칙」 제11조에 따라 건축주에 대한 건축관계자 변경신고를 하였는데, 만일 피청구인이 건축주 변경신고처리를 하게 되면, 건축주가 청구인으로 변경되며, 건축법 제22조에 따라 건축물의 사용승인 후에 청구인으로 소유권보존등기가 되므로, 사실상 권리관계가 현 주유소 소유자가 아닌 청구인으로 소유권이 변경되게 된다. 건축주 명의변경을 하게 되면 주유소 증축은 주유소의 소유자만이 설치할 수 있는 개발제한구역법에 위배되게 되며, 개발제한구역 내 주유소 증축허가를 받고 건축주 건축 관계자 변경을 하려면 건축법 시행규칙 제11조 뿐 아니라 개발제한구역법 시행령 별표1에서 정한 건축 또는 설치범위 조건에도 적합하여야 한다. 따라서 현 건축주로 사용승인을 받은 후 청구인으로 소유권이전을 하는 방법과 건축물 소유권을 건축주에서 청구인으로 변경하고 건축주 관계자변경신고를 하어야 한다. 하지만 청구인은 주유소 소유자가 아니므로, 건축관계자(건축주)변경이 불가하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28., 2015.12.29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[시행 2016.3.30.] [대통령령 제27065호, 2016.3.29., 일부개정] 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272847"></img> 【건축법】 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014.1.14.> ② 제1항 본문에 따른 허가나 신고사항 중 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 일괄하여 신고할 수 있다. ③ 제1항에 따른 허가 또는 신고 사항의 변경허가 또는 변경신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <신설 2011.5.30.> 【건축법 시행령】 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2009.8.5, 2012.12.12., 2014.10.14> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 증축ㆍ개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고, 그 밖의 경우에는 신고할 것 2. 법 제14조제1항제2호 또는 제5호에 따라 신고로써 허가를 갈음하는 건축물에 대하여는 변경 후 건축물의 연면적을 각각 신고로써 허가를 갈음할 수 있는 규모에서 변경하는 경우에는 제1호에도 불구하고 신고할 것 3. 건축주ㆍ공사시공자 또는 공사감리자를 변경하는 경우에는 신고할 것 【건축법 시행규칙】 제11조(건축 관계자 변경신고) ① 법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2007.12.13., 2008.12.11., 2012.12.12.> 1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우 ②건축주는 공사시공자 또는 공사감리자를 변경한 때에는 그 변경한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서를 허가권자에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. <개정 2007.12.13.> ③허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. [전문개정 1999.5.11.] [제목개정 2006.5.12.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 증축허가서, 건축관계자 변경신고신청서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구외 OOO는 2016. 1. 6. OO시 OO동 OOO-O 외 1필지 O,OOO㎡에 위험물저장 및 처리시설(주유소)를 증축하기 위한 허가를 득하였다. 나) 청구인은 2016. 5. 4. 위 증축허가상의 건축주 명의를 청구외 OOO에서 청구인으로 변경하기 위하여 위 OOO가 작성한 건축주 명의변경 동의서를 첨부하여 피청구인에게 건축관계자 변경신고서를 접수하였으나, 피청구인은 2016. 5. 9. 「개발제한구역법 시행령」 별표1 제5호 마목 10) 규정에 의거 주유소의 소유자만 주유소의 부대시설을 증축할 수 있어 청구외 OOO 명의로 증축허가가 이루어졌으며, 청구인은 주유소 소유자가 아니므로 건축관계자 변경이 불가하다는 이유로 건축관계자 변경신고수리 불가처분을 하였다. 2) 「개발제한구역법 시행령」제13조 별표1 5. 마 10) 라) 규정에 의하면, 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소에는 그 부대시설로서 세차시설, 자동차 간이정비시설(「자동차관리법 시행령」제12조제1항에 따른 자동차정비업시설의 종류에 해당하지 아니하는 정비시설을 말한다) 및 소매점을 설치할 수 있다. 이 경우 해당 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소의 소유자만 부대시설을 설치할 수 있다. 한편 「건축법 시행규칙」 제11조에 의하면, 같은 법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우, 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우, 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 3) 청구인은 「건축법」 관련규정에서 건축주명의변경절차를 규정하고 있음에도 피청구인이 「개발제한구역법」에서 주유소의 소유자만 부대시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있다는 이유로 이 사건 신고수리 불가처분을 한 것은 위법하다고 주장하고 있다. 살피건대, 개발제한구역법이 개발제한구역 내의 건축물 건축 등에 관하여 「건축법」과는 전혀 다른 체계와 내용의 규제방법을 규정하여 시행하고 있다면, 개발제한구역 내에서 행하여지는 건축물의 건축 행위에 관하여는 건축법령이 적용될 여지가 없을 것이나(대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197 판결례 참조), 이 사안과 같이 개발제한구역 안에서 지정 당시 거주자가 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 주유소를 설치하거나 그 부대시설로서 세차시설, 자동차 간이정비시설(「자동차관리법 시행령」제12조제1항에 따른 자동차정비업시설의 종류에 해당하지 아니하는 정비시설을 말한다) 및 소매점을 설치하는 경우에 위 시설의 사용승인 전에 건축주 명의변경을 할 수 있는지와 관련하여 「개발제한구역법」은 아무런 규정을 두고 있지 않은 반면, 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에서는 건축 중인 건축물 양수 등의 경우에 건축주 명의변경을 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 건축 중의 건축주 명의변경에 관한 사항은 개발제한구역법이 아닌 「건축법 시행규칙」 제11조제1항이 적용되어 같은 항 각 호에 따른 건축주 명의변경 사유가 발생하면 명의변경이 가능하다고 할 것이다. 4) 청구인은 「개발제한구역법 시행령」 제13조 별표1 5. 마 10) 라) 규정에서 주유소의 소유자만 부대시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 청구인은 이 사건 토지상 주유소의 소유자가 아니므로 위 규정에 따라 건축주 명의변경이 불가능하다고 항변하고 있으나, 위 규정은 개정 전에 ‘시장·군수·구청장 또는 지정 당시 거주자만이 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소에는 세차시설을 설치할 수 있다’고 규정하고 있었으나, 지정당시 거주자가 주유소를 설치한 후 주유소를 양수한 소유자가 부대시설을 설치할 수 없다는 문제가 제기되어 2015. 9. 8.자로 별표 규정이 개정되었던 것으로, 「개발제한구역법」에서 개발제한구역 내 주유소의 소유자만 부지 내 부대시설을 설치할 수 있도록 한 것은 개발제한구역 내 토지의 사용·수익은 원칙적으로 개발제한구역의 지정으로 인하여 재산권의 행사에 제한을 받은 지정당시 거주자나 그로부터 소유권을 이전받은 자에 한하여 허용하고 그 외의 자에게는 이를 제한한다는 취지의 규정일 뿐이고, 위 규정만으로 이 사건과 같이 주유소 소유자인 청구외 OOO가 적법하게 증축허가를 득한 후 건축주명의를 청구인으로 변경하려는 것까지 제한하는 것으로 해석할 수는 없다고 보여진다. 또한 사용승인 후에는 자유롭게 소유권 이전이 가능함에도 불구하고, 실정법상 근거 없이 사용승인 전에는 건축주 명의변경이 불가능하도록 규제하는 것은 합리적인 이유가 없을 뿐만 아니라 평등의 원칙에도 반한다고 할 것이다. 5) 결국 위와 같은 점을 종합하면, 이 사건 처분은 관계법령에 반하는 위법한 처분이고, 이를 지적하는 청구인의 주장은 이유 있다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.