건축물 착공신고수리 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 5. 31. 피청구인에게 ○○시 □□면 △△리 397-45번지와 산112-49번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 제1종근린생활시설(소매점, 2동/지상1층, 대지면적 2,799㎡, 연면적 298.17㎡) 신축을 위해 건축허가를 득하였고, 같은 해 10. 2. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였다. 피청구인은 2019. 10. 28. 청구인에게 이 사건 토지는 같은 해 6. 2. ○○(◇◇) 도시관리계획(□□축구장 조성사업, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 결정(변경) 및 지형도면 고시 지역이고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제31조제2항에 따라 도시·군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자는 그 도시·군관리계획 결정에 관계없이 그 사업이나 공사를 계속 할 수 있으나, 청구인은 도시·군관리계획 결정고시일 당시 건축공사에 착수하지 아니하여 도시·군관리계획 결정고시일부터 사업이나 공사에 착수할 수 없다는 사유로 건축물 착공신고서 처리불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2019. 5. 31. 피청구인에게 이 사건 토지에 제1종근린생활시설(소매점) 허가를 득하였고, 당시 피청구인은 「건축법」 제14조제5항에 따라 신고일로부터 1년 이내에 공사를 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어짐에 유의하여 1년 이내에 착공신고를 하기 바라며, 정당한 사유가 있으면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있음을 통지하였다. 피청구인은 2019. 6. 14. 청구인에게 개발부담금 부과 대상사업 안내를 발송하였고, 이에 청구인은 같은 해 10. 2. 건축물 착공신고서를 제출하여 같은 해 10. 7. 비산먼지 및 특정공사 신고 수리를 득하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 28. 이 사건 처분을 하였다. 2) 착공신고의 법적 성질 「건축법」 제14조제5항 및 제21조, 「행정절차법」 제40조제2항의 각 규정을 종합하여 보면, 건축허가를 받거나 건축신고를 마친 건축주가 건축물 공사를 착수하고자 할 경우 건축허가권자에게 착공신고를 하면 그 접수 시에 착공신고의 효력을 인정하되, 그 착공신고 시부터 신고를 받은 행정청이 그 착공신고를 토대로 사후 감독을 하여 건축 관계법령상의 위반사항이 발견되면 그 때 비로소 공사중지, 철거, 시정조치를 명하는 등으로 대처하겠다는 것에 착공신고제도의 입법취지가 있다. 따라서 착공신고자가 앞서 본 건축법령에 따른 형식적 요건을 갖추어 허가권자에게 적법하게 착공신고를 함으로써 그 신고를 받은 행정청이 보완요구 없이 접수한 때에는 그 때부터 행정청의 수리 여부와 관계없이 착공신고 의무를 이행한 것으로 보게 되는 법적 효력이 발생한다 할 것이므로 허가권자로서는 신고서 기재사항의 흠결, 첨부서류의 미비 등 「행정절차법」 제40조제2항 각호 소정의 형식적 요건상 하자가 없는 한 착공신고를 수리하여야 하고, 실체적인 사유를 내세워 착공신고의 수리를 거부할 수 없으며, 설령 허가권자가 실체적인 이유를 들어 착공신고를 반려하더라도 착공신고의 효력에는 아무런 영향이 없다. 3) 착공신고 수리거부행위 「건축법」은 건축허가를 받은 사람은 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하여야 하고, 공사를 착수하고자 할 때에는 허가권자에게 착공신고를 하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐 착공신고를 하고 그 신고가 수리된 경우에만 공사를 착수할 수 있다고 규정하고 있지 아니하고 또한 착공신고는 하였으나 그 신고가 수리되지 않은 상태에서 공사를 착수한 경우에 어떠한 재제처분을 가할 수 있는 것으로 규정하고 있지도 않다. 청구인은 2019. 10. 2. 건축물 착공신고서를 제출하였으나 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 및 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 함에도 불구하고 피청구인은 같은 해 10. 28.이 되어서야 건축허가 표지판을 첨부하라고 보완요청하였다. 4) 청구인은 피청구인에게 적법하게 착공신고를 하였고, 피청구인은 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 하고, 3일 이내 정한 기간내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 보아야 할 것이다. 청구인은 2019. 10. 2. 착공신고서를 제출한 후 같은 해 10. 7. 비산먼지 및 특정공사 신고가 수리된 점으로 보아 이 사건 착공신고가 청구인이 이미 취득한 건축허가의 내용과 다르다거나 「건축법」상 규정된 요건과 절차에 흠결이 있어 위법하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) 피청구인의 주장에 대한 답변 피청구인은 착공신고 수리 여부를 결정할 때 형식적 요건 뿐 만 아니라 실체적 요건 또한 고려해야 할 것인바, 이미 이 사건 사업 결정고시의 효력이 발생된 토지에서 청구인의 공사 착공은 위법하므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다. 또한, 피청구인은 2019. 10. 2. 접수한 착공신고는 신청 당시 건축허가조건에 따라 제출하여야 할 구비서류(비산먼지, 특정공사 신고필증, 현장관리인 관련 서류, 건축허가 표지판 설치 사진 등)가 미비하여 같은 해 10. 4. 건축행정시스템을 통하여 최초 보완 요구하였으나, 보완요구 사항이 이 사건 처분 시까지도 일부만 보완되었을 뿐 완전히 해소되지 않았던바, 피청구인이 처리기간을 경과하였거나 연장한 사실이 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다고 주장한다. 「건축법」 제21조제3항 및 제4항에 따르면 허가권자는 제1항 본문에 따른 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 하고, 허가권자가 위에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다고 규정하고 있다. 청구인은 2019. 10. 2. 이 사건 건축허가에 대한 착공신고서를 제출하였고, 피청구인이 작성한 협의결과내역서에 따르면, 착공신고협의에 대해 회신요청일 2019. 10. 8., 처리(예정)일 2019. 10. 31.로 기재되어 있고, 민원서류 보완/보정 요구서에 의하면 처리예정일 2019. 10. 31., 보완요청일 2019. 10. 28., 보완마감일 2019. 11. 1., 보완완료일 2019. 10. 28., 보완내역은 ‘건축허가 표지판 첨부’라고 기재되어 있다. 이런 점에서 볼 때 피청구인은 2019. 10. 4. 건축행정시스템을 통하여 청구인에게 최초 보완요구한 사실이 없고, 같은 해 10. 28. 건축허가 표지판 사진 첨부에 대하여 보완 요구한 것이 틀림없다. 보완요구사항인 ‘건축허가 표지판 설치사진’에 대하여, 피청구인은 보완요구가 완전히 해소되지 않았다고 주장하나, 「건축법」 제24조제5항에 따르면 공사시공자는 건축허가나 용도변경허가가 필요한 건축물의 건축공사를 착수한 경우에 해당 건축공사의 현장에 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가 표지판을 설치하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 건축허가 표지판은 건축주가 착공신고를 함에 있어 필요한 신고사항이 아니고 공사시공자가 건축공사를 착수한 경우에 해당 건축공사의 현장에 설치하여야 하는 것인바, 피청구인의 보완요구내용은 법을 무시한 처사인 것이다. 5) 청구인은 이 사건 건축허가를 득함에 있어 설계용역계약을 ◇◇측량설계사무소 대표와 19,000,000원에 체결하고, 원건축사무소 원○○과 공사감리 표준계약을 5,940,000원에 체결하였으며, 각종 수수료 및 보험료 등을 납부하였고, 제○○○종합건설㈜와 건축 및 토목공사계약을 160,000,000원에 체결하여 토지 조성공사를 시행하였고, 비산먼지 발생사업, 특정공사 사전신고를 하였다. 청구인은 건축허가를 득함에 있어 위와 같이 상당한 비용이 소요되었고, 적법하게 착공신고를 하였으나 피청구인은 신고접수 후 26일이 경과한 2019. 10. 28. 단지 건축허가표지판 사진을 첨부하라는 보완요청을 하고 보완요구 당일을 보완완료일을 정하여 보완 요구를 하였음에도 불구하고 보완요청사항이 완전히 해소되지 않았던바, 청구인의 주장은 이유 없다고 주장하고 있으나, 이는 청구인의 입장을 전혀 고려하지 않고 법을 무시한 처사로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 이 사건 토지를 포함한 일대에 지역주민의 생활체육 공간 확충을 위한 □□축구장 조성사업을 계획하였고, 부서 협의를 거쳐 2019. 1. 13. 주민의견을 청취하였으며, 이에 청구인은 이 사건 사업에 대한 반대의견 및 공청회 개최 요청 의견을 제출한바, 피청구인은 청구인을 포함한 토지 소유자의 요청에 따라 주민설명회를 개최하였고, 이 때 청구인 또한 토지소유자 지위로 참석하여 사업추진에 대한 설명을 청취하고 의견을 제출하였다. 이후 청구인은 2019. 4. 1. 이 사건 토지에 건축허가(개발행위허가, 농지전용허가 의제)를 신청하였고, 피청구인은 2019. 5. 31. 청구인에게 건축허가 처분을 하였다. 피청구인은 2019. 6. 2. 이 사건 토지를 포함한 이 사건 사업 부지에 국토계획법 제32조제4항과 「토지이용규제기본법」 제8조제2항에 따라 이 사건 사업 지형도면을 결정·고시하였고, 같은 해 9. 18. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제15조에 의거 보상계획 공고를 완료하였다. 청구인은 2019. 10. 2. 피청구인에게 건축물착공신고서를 제출하였고, 이에 피청구인은 같은 해 10. 4. 구비서류 미비사항에 대하여 건축행정시스템을 통해 보완요청사항을 통보하였으며, 같은 날 국토계획법 등 관계법령 저촉 여부에 대한 피청구인 소속부서(기관) 협의를 요청하였고, 협의결과 관계법령에 따른 불가 의견을 회신받아 2019. 10. 28. 국토계획법 제31조 등에 의거 이 사건 처분을 하였다. 2) 형식적 요건과 절차를 갖춘 착공신고의 불가처분은 위법하다는 청구인의 주장에 대하여 대법원은 “착공신고 반려행위가 이루어진 단계에서 당사자로 하여금 반려행위의 적법성을 다투어 위법한 건축물의 양산과 그 철거를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부합한다.”고 판시하였다(대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두7321 판결 참조). 따라서 착공신고 불가처분에 있어 행정청은 형식적 요건 뿐 아니라 관계법령에 따른 실체적 요건 또한 법적 위배여부를 고려해야 할 것이며, 나아가 위법한 건축물의 양산과 철거를 방지해야 할 것이 분명하므로 단지 형식적 요건만 갖추었다하여 착공신고가 수리되어야 한다는 청구인 주장은 이유 없다. 3) 2019. 6. 2. 이 사건 사업 결정고시의 효력이 발생되어 청구인의 공사 착공 행위는 위법하므로 착공신고의 불가 처분은 적법하다. 이 사건 토지는 2019. 6. 2. 국토계획법 제30조제6항 및 제32조제2항, 같은 법 시행령 제25조제5항에 따라 이 사건 사업이 승인되었고, 같은 법 제32조제4항과 「토지이용규제기본법」 제8조제2항 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면 결정·고시된 토지입니다. 국토계획법 제31조제2항은 “도시·군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자(이 법 또는 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 등을 받아야 하는 경우에는 그 허가·인가·승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수한 자)는 그 도시·군관리계획 결정에 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다.”고 규정하고 있으나, 이 사건 건축허가는 도시·군관리계획 결정의 효력이 발생할 당시 착공신고 접수 전이며 지형도면고시일로부터 2개월 이상 경과된 2019. 8. 19. 피청구인이 촬영한 항공사진을 살펴보아도 청구인이 건축공사에 착수하지 아니한 상태가 분명하므로 당해 결정일로부터 사업이나 공사에 착수할 수 없는 것이다. 한편, 국토계획법 제64조에 의거 도시·군계획시설 부지에서의 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 기왕에 건축허가 접수 등 개발행위허가를 받은 경우라고 하더라도 도시·군계획결정에도 불구하고 이를 계속하려면 앞서 본 것처럼 그 사업이나 공사에 착수하여야 하는데 그렇지 않았다면 그 건축허가의 효력은 도시·군계획시설의 결정에 따라 그 효력을 상실한 것으로 보아야 한다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2006두18492 판결 참조). 따라서 청구인이 이미 효력이 상실된 이 사건 건축허가 및 착공신고 수리에 근거하여 공사에 착수하게 될 경우 그 행위 자체로 국토계획법 등을 위배한 건축물이 될 것이 자명하므로 피청구인의 이 사건 처분은 향후 철거를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하려는 목적으로서 법치행정의 원리에 부합하고, 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 착공신고 처리과정에서 피청구인의 보완요구는 「건축법」에 규정된 절차적 흠결이 있으므로 위법하다는 청구인 주장에 대하여 피청구인이 2019. 10. 2.에 접수한 착공신고서는 신청 당시 건축허가조건에 따라 제출하여야 할 구비서류(비산먼지·특정공사 신고필증, 현장관리인 관련서류, 건축허가표지판 설치사진 등)가 미비하여 같은 해 10. 4. 건축행정시스템(이메일)을 통하여 최초 보완 요구하였고, 이는 건축행정시스템 민원 처리 이력을 통하여 확인 가능하다. 피청구인의 요구에 따라 청구인은 건축행정시스템 상에 2019. 10. 5. 현장관리인 관련서류를 전자서명 후 제출하였고, 같은 해 10. 10. 비산먼지 발생사업 신고필증과 특정공사 신고필증을 전자서명 후 제출하였으며, 2019. 10. 28. 이 사건 처분 시점까지도 일부 보완되었을 뿐 완전히 해소되지 않았던바, 피청구인이 처리기간을 경과하였거나 연장한 사실이 없으므로 청구인의 주장은 사실이 아니며 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 5. 28.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 5. 18.> ④ 허가권자는 제1항에 따른 건축허가를 하고자 하는 때에 「건축기본법」 제25조에 따른 한국건축규정의 준수 여부를 확인하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012. 1. 17., 2012. 10. 22., 2014. 1. 14., 2015. 5. 18., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제4호에 따른 방재지구(이하 "방재지구"라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 제12조(건축복합민원 일괄협의회) ① 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고, 제10조제6항 각 호와 같은 조 제7항 또는 제11조제5항 각 호와 같은 조 제6항의 사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다. ② 제1항에 따라 확인이 요구되는 법령의 관계 행정기관의 장과 제10조제7항 및 제11조제6항에 따른 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 제1항에 따른 건축복합민원 일괄협의회에 참석하게 하여야 한다. 제21조(착공신고 등) ① 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 다만, 제36조에 따라 건축물의 철거를 신고할 때 착공 예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23.> ② 제1항에 따라 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 본문에 따른 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 허가권자가 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. <신설 2017. 4. 18.> ⑤ 건축주는 「건설산업기본법」 제41조를 위반하여 건축물의 공사를 하거나 하게 할 수 없다. <개정 2017. 4. 18.> ⑥ 제11조에 따라 허가를 받은 건축물의 건축주는 제1항에 따른 신고를 할 때에는 제15조제2항에 따른 각 계약서의 사본을 첨부하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> 【건축법 시행규칙】 제14조(착공신고등) ①법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류 및 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2006. 5. 12, 2008. 12. 11, 2015. 10. 5, 2016. 7. 20, 2018. 11. 29> 1. 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 2. 별표 4의2의 설계도서. 다만, 법 제11조 또는 제14조에 따라 건축허가 또는 신고를 할 때 제출한 경우에는 제출하지 않으며, 변경사항이 있는 경우에는 변경사항을 반영한 설계도서를 제출한다. 3. 법 제25조제11항에 따른 감리 계약서(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) ②건축주는 법 제11조제7항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공사착수시기를 연기하려는 경우에는 별지 제14호서식의 착공연기신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)를 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 1996. 1. 18, 1999. 5. 11, 2004. 11. 29, 2008. 12. 11> ③허가권자는 토지굴착공사를 수반하는 건축물로서 가스, 전기ㆍ통신, 상ㆍ하수도등 지하매설물에 영향을 줄 우려가 있는 건축물의 착공신고가 있는 경우에는 당해 지하매설물의 관리기관에 토지굴착공사에 관한 사항을 통보하여야 한다. <신설 1996. 1. 18, 1999. 5. 11> ④허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 착공신고서 또는 착공연기신청서를 받은 때에는 별지 제15호서식의 착공신고필증 또는 별지 제16호서식의 착공연기확인서를 신고인 또는 신청인에게 교부하여야 한다. <신설 1999. 5. 11> ⑤ 법 제21조제1항에 따른 착공신고 대상 건축물 중 「산업안전보건법」 제38조의2제2항에 따른 기관석면조사 대상 건축물의 경우에는 제1항 각 호에 따른 서류 이외에 「산업안전보건법」 제38조의2제2항에 따른 기관석면조사결과 사본을 첨부하여야 한다. 이 경우, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제출된 서류를 검토하여 석면이 함유된 것으로 확인된 때에는 지체 없이 「산업안전보건법」 제38조의2제4항에 따른 권한을 같은 법 시행령 제46조제1항에 따라 위임받은 지방고용노동관서의 장 및 「폐기물관리법」 제17조제3항에 따른 권한을 같은 법 시행령 제37조에 따라 위임받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 유역환경청장ㆍ지방환경청장에게 해당 사실을 통보하여야 한다. <개정 2010. 8. 5, 2011. 6. 29, 2012. 12. 12, 2014. 10. 15> ⑥ 건축주는 법 제21조제1항에 따른 착공신고를 할 때에 해당 건축공사가 「산업안전보건법」 제30조의2에 따른 재해예방 전문기관의 지도대상에 해당하는 경우에는 제1항 각 호에 따른 서류 외에 같은 법 시행규칙 별표 6의5 제2호가목 및 나목에 따른 기술지도계약서 사본을 첨부하여야 한다. <신설 2016. 5. 30> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제31조(도시ㆍ군관리계획 결정의 효력) ① 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력은 제32조제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다. <개정 2013. 7. 16.> ② 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자(이 법 또는 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아야 하는 경우에는 그 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수한 자를 말한다)는 그 도시ㆍ군관리계획 결정에 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 다만, 시가화조정구역이나 수산자원보호구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하고 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 제1항에서 규정한 사항 외에 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력 발생 및 실효 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조제3항부터 제5항까지의 규정에 따른다. <신설 2013. 7. 16 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○시 공고 제2019-94호(2019. 1. 14.) 공고문 및 이에 대한 청구인 의견서, 출장결과 보고서(주민설명회), 건축허가 신청서, 건축허가(신축) 처리 알림 공문, ○○시 고시 제2019-186호(2019. 6. 2) 고시문, ○○시 공고 제2019-300호(2019. 9. 18.) 공고문, 착공신고서, 건축물 착공신고 신청에 따른 협의 요청서, 협의결과 내역서, 건축행정시스템 민원이력조회 출력물, 민원 서류 보완/보정 요구서, 비산먼지 발생사업 등 신고증명서, 특정공사 사전신고증명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○시장은 2019. 1. 14. ○○(◇◇) 도시계획시설(□□축구장 조성사업) 결정(변경)안에 대해 주민의견을 청취하고자 체육시설 결정(변경) 조서를 공고하였고, 이에 청구인은 2019. 2. 8. 이 사건 사업에 반대하며 토지소유자 대상으로 사업 설명회 및 공청회 개최를 건의하였다. 나) 피청구인은 2019. 3. 7. 이 사건 사업에 대한 주민설명회를 개최하였고, 청구인은 주민설명회에 참석하여 이 사건 사업의 건의자와 내용, 당초 사업 후보지, 부지 선정 시 변경된 내용 등을 공개할 것을 요구하였다. 다) 청구인은 2019. 4. 1. 피청구인에게 이 사건 토지를 건축부지로 하여 제1종근린생활시설(소매점, 2동/지상1층, 대지면적 2,799㎡, 연면적 298.17㎡) 신축을 위해 건축허가를 신청하였고, 같은 해 5. 31. 건축허가를 받았다. 라) 피청구인은 2019. 6. 3. 청구인에게 건축허가를 통보하면서 착공 전까지 이행하여야 할 사항과 관련한 증빙서류에 관하여 알리면서 비산먼지 발생사업 등 신고증명서, 특정공사신고필증, 건축허가표지판 설치 등을 제출하도록 고지하였다. 마) 청구인은 2019. 10. 2. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였고, 같은 해 10. 7. 피청구인에게 비산먼지 발생사업 및 특정공사 사전신고서를 제출하여 수리되었다. 바) 피청구인은 2019. 10. 4. 청구인이 제출한 착공신고서 수리 여부 결정을 위해 피청구인 소속 관련부서와 ○○시 관련부서에 협의요청하였고, ○○시 체육진흥과와 도시계획과 업무담당자는 이 사건 토지는 같은 해 6. 2. ○○시 고시 제2019-186호로 도시관리계획 결정(변경)되었고, 지형도면이 고시된 지역이므로 국토계획법 제31조제1항 및 제2항에 따라 착공신고 수리가 불가하다고 회신하였다. 사) 이에 피청구인은 2019. 10. 28. 청구인에게 위 협의요청에 대한 회신내용과 동일한 사유로 이 사건 처분을 하였다. 아) 한편, 건축행정시스템의 민원이력조회 출력물과 민원 서류 보완/보정 요구서에 따르면 민원처리이력란에는 피청구인이 청구인의 착공신고서를 2019. 10. 2. 접수하고, 같은 해 10. 4. 협의, 같은 해 10. 28. 건축허가표지판을 사진을 첨부하도록 보완요구하여 같은 날 보완완료된 것으로 기재되어 있고, 처리결과의 이메일 및 SMS 전송란에는 2019. 10. 4. 이메일과 SMS를 통해 보완요구하였으며 같은 해 10. 28. 보완완료상태로 기재되어 있다. 자) ○○시장은 2019. 6. 2. 이 사건 토지를 포함한 ○○시 □□면 △△리 397-50번지 일원에 □□축구장 조성사업을 결정(변경)하고 지형도면을 고시하였고, 같은 해 9. 18. 사업구역 편입토지 및 지장물을 대상으로 보상계획을 공고하였다. 2) 「건축법」 제11조제1항 및 제21조제1항내지 제6항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 하며, 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 하고, 같은 법 제11조에 따라 건축허가를 받은 건축물의 건축주는 같은 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본(해당 사항이 있는 경우로 한정한다), 설계도서, 감리 계약서(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) 등을 첨부하여야 하며, 허가권자는 착공신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 하고, 허가권자가 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. 국토계획법 제31조제1항 및 제2항에 따르면 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력은 제32조제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생하고, 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자(이 법 또는 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아야 하는 경우에는 그 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수한 자를 말한다)는 그 도시ㆍ군관리계획 결정에 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 다만, 시가화조정구역이나 수산자원보호구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하고 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 3) 청구인은 건축물 착공신고는 수리를 요하지 않는 신고이므로 청구인의 착공신고에 대하여 불가하다고 한 이 사건 처분은 위법하고, 「건축법」 제21조제3항 및 제4항에 따르면 착공신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장여부를 신고인에게 통지하여야 하며, 기간 내 통지하지 아니한 경우 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다고 규정하고 있는바, 청구인이 2019. 10. 2. 착공신고서를 제출한 후 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리기간 연장여부 통지가 없었으므로 신고가 수리된 것으로 보아야 한다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 착공신고의 수리는 형식적 요건뿐만 아니라 실질적 요건도 확인하여 수리 여부를 판단하는 수리를 요하는 신고이고, ○○시가 2019. 6. 2. 이 사건 토지를 포함한 ○○시 □□면 △△리 397-50번지 일원에 □□축구장 조성사업을 하기로 도시관리계획을 결정(변경) 고시하여 국토계획법 제31조제2항에 따라 결정 당시 공사에 착수하지 아니한 자에 대하여는 착공신고를 수리할 수 없으며, 청구인이 2019. 10. 2. 제출한 착공신고서는 건축허가조건에 따라 제출하여야 할 구비서류가 미비하였고, 이 사건 처분 시에도 완전히 해소되지 않는 등 청구인의 주장은 이유가 없다고 주장한다. 살피건대, 건축주 등으로서는 착공신고가 반려될 경우, 당해 건축물의 착공을 개시하면 시정명령, 이행강제금, 벌금의 대상이 되거나 당해 건축물을 사용하여 행할 행위의 허가가 거부될 우려가 있어 불안정한 지위에 놓이게 된다. 따라서 착공신고의 반려행위가 이루어진 단계에서 당사자로 하여금 반려행위의 적법성을 다투어 법적 불안을 해소한 다음 건축행위에 나아가도록 함으로써 장차 있을지도 모르는 위험에서 미리 벗어날 수 있도록 길을 열어 주고, 위법한 건축물의 양산과 철거를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부합한다. 그러므로 행정청의 착공신고 반려행위는 항고쟁송의 대상이 된다고 보는 것이 옳다(대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두7321 판결 참조). 위와 같은 판례의 취지에 따르면 건축물 착공신고는 수리를 요하는 신고라고 할 것인바, 이에 어긋나는 청구인의 주장은 이유가 없다. 다음으로 2019. 10. 2. 착공신고서를 제출한 후 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리기간 연장여부 통지가 없었으므로 신고가 수리된 것으로 보아야 한다는 청구인의 주장에 대하여 살피건대, ○○시가 2019. 6. 2. 이 사건 토지를 포함한 ○○시 □□면 △△리 397-50번지 일원에 □□축구장 조성사업을 하기로 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면을 고시하여 국토계획법 제31조제2항에 따라 결정 당시 공사에 착수하지 아니한 자에 대하여는 공사를 착수할 수 없게 되었음에도 건축물의 착공신고를 한 것은 위법한 행위인바, 위아 같은 이유로 착공신고가 불가하다고 이 사건 처분을 한 것은 법령에 따른 것으로서 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.