건축물 착공신고수리 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2006년 2월 ◇◇시 □□구 ○○읍 △△리 570-1의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 매입하였다. 청구인은 2019. 12. 9. 피청구인에게 이 사건 토지의 지목을 ‘전’에서 ‘대’로 지목변경 신청하였고, 이에 피청구인은 같은 해 12. 17. 이 사건 토지가 2003. 1. 22. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 제1종일반주거지역으로 지정된 지역 내 농지이므로 「농지법」 제38조제1항에 따라 농지보전부담금을 납부해야 지목변경이 가능하다는 사유로 농지보전부담금 7,600,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2006. 2. 11. 이 사건 토지에 단층주택을 구입하였는데 최근 건물의 수리를 건축사에 문의한 결과 토지에 지목이라는 것이 있고, 이 사건 토지는 ‘전’으로 현실과 맞지 않다는 것을 알게 되었다. 청구인은 2019년 11월 피청구인에게 지목변경에 대한 문의를 한 결과 농지전용허가를 받았다는 관련 서류가 남아있지 않아 지목변경을 위해서는 농지보전부담금 납부가 선행되어야한다고 들었다. 이후 청구인은 피청구인에게 지목변경을 위한 토지이동 민원을 제기하였고 2019. 12. 17. 이 사건 처분을 받았다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인은 2006. 2. 11. 이 사건 토지를 매매·취득하였고, 공인중개사와 법무사를 통해 구입하여 문제를 인지하지 못하였다. 구입 당시 등록세도 ‘농지 외’로 명시되어 주택에 해당하는 세율로 세금을 납부하였고, 주택관련 재산세를 납부하여왔고, 이 사건 토지는 40년 이상 주택대지로 사용되고 있었다. 나) 이 사건 건물은 1976년 10월 건축물대장 상 사용승인 되어 있고 피청구인은 1973년 최초로 시행된 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」에 따라 이 사건 토지도 농지전용허가 대상이나 관련서류가 남아있지 않아 허가를 득하였다고 볼 수 없다고 주장하였다. 이에 따라 피청구인은 청구인이 지목변경을 하기 위해서는 농지전용허가가 필요하고 이 사건 토지는 제1종일반주거지역으로 농지의제가 되었으니 농지보전부담금을 납부하면 지목변경이 가능하다는 조건부 허가를 하고 이 사건 처분을 하였다. 위의 피청구인의 주장은 모순이 있는데 이 사건 건물은 구 농지법 시행 이후인 1976년에 사용승인 되고, 소유권등기까지 된 것으로 보아 당연히 농지전용허가 등 각종 절차를 마쳤고 지목만 변경되지 않았을 뿐이다. 또한 농지전용부담금 부과에 관한 규정은 1981년 7월에 시행된 것으로 그 이전에는 전용허가만 있었다. 다) 「농지법」 제2조제1호가목에 따르면 “농지”란 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지로 규정하고 있다. 대법원 판례(95누18901, 97누2542, 96도1536,2006두8235)에 따르면 「농지법」에 따른 전용허가의 대상이 되는 농지는 같은 법 제2조제1호 소정의 ‘농지’이어야 하는데 공부상 지목이 ‘전’이더라도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 「농지법」에서 말하는 농지에 해당하지 않는다고 할 것이라고 판시하고 있다. 지목이 ‘전’이나 토지의 현황이 사실상 대지화되어 더 이상 농지로서의 실질을 보유하지 못한 채 대지로 완전히 전용되어서 「농지법」 상 농지조성비와 전용부담금의 부과대상인 농지에 해당하지 않는다. 이 사건 토지는 대장상 지목이 ‘전’으로 되어 있으나 일시적인 현상변경이라 보기 어렵다. 입증자료 중, 항공사진에서도 농지로 원상회복하여 경작할 가능성이 거의 없고, 공시지가 역시 농지가 아닌 주변 대지와 통일한 가액으로 평가·고시되어 있는 점 등을 종합하면 이 사건 토지는 농지가 아님이 명백하다. 농지전용부담금을 부과하기 위해서는 「농지법」상 농지에 해당하는 토지를 타 용도로 사용하기 위하여 허가를 받은 경우이어야 하는데, 이 사건 토지는 농지가 아니므로 부과대상이 아니다. 피청구인은 이를 판단함에 있어 토지의 실제 이용 상태와 현황을 기준으로 삼아야 하는데 행정상의 편의만을 쫓아 토지의 실질을 전혀 고려하지 않은 채 단순히 공부상의 지목에 따라 일률적인 처분을 한 것이다. 라) 피청구인은 농지전용절차에 관한 관련 서류가 남아있지 않아 농지전용허가를 받았다는 증거가 존재하지 않는다고 주장하고 있으나 그러한 자료들의 보관의무는 피청구인에게 있고, 청구인은 1976년의 최초소유자가 아니므로 이를 입증할 방법이 없다. 피청구인은 농지전용허가 없이 이 사건 건물에 어떻게 사용승인을 해준 것인지 명확한 근거를 밝혀야 한다. 마) 등기사항전부증명서(토지)를 보면 이 사건 토지는 경기도 ◇◇시 □□구 ○○읍 △△리 570-3 소재의 인근 토지와 소유주가 동일한 한 필의 토지였고 2003. 6. 2. 상속을 이유로 분할되었다(두 개의 토지 위 주택 모두 한국전력 전기 인입일이 1987년 10월로 동일). 같은 날 등기상 지목변경을 등기원인으로 하여 지목이 대에서 전으로 변경되었다. 청구인은 2003년 피청구인에게 이 사건 토지(570-1) 및 인근 토지(570-3)에 건물이 있는데도 이 사건 토지의 지목에만 ‘전’으로 되어 있는 것에 대해 민원을 제기하였는데 피청구인은 이는 오표시이고, 토지대장 상 ‘전’으로 되어 있어 이를 기준으로 등기가 수정된 것이라고 하였다. 청구인이 2019. 6. 26. 2006년 이 사건 건물 구입 후 최초로 건축물대장을 발급했을 때, 이전 소유자가 기재되어 있어 구청에 수정요청을 하였고, 등기부를 기준으로 바로 수정 조치되었다. 이는 피청구인의 주장대로 대장을 기준으로 등기부가 작성되기도 하지만 그 반대도 가능하다는 것인바, 2003년 이전 등기부 상 지목인 ‘대’가 착오로 토지대장에 미반영되었다가 추후 일률적으로 전산이기를 하는 과정에서 미반영된 대장을 기준으로 등기부가 재정리되었다는 합리적인 추정이 가능하다. 국토교통부에서 발행한 토지이동 업무편람을 보면 토지이동에 관한 처리절차를 <조사 및 결의(지적사무 처리 규정 제28조) → 공부 정리 → 등기 촉탁 → 소유자 통지>의 순서로 규정하고 있다. 또한 건축물 사용승인에 의한 지목변경 시, 건축물의 주용도를 보고 지목변경을 하도록 명시되어 있다. 절차대로 정정되었다면 오표시라는 근거 없는 설명이 아닌 공부정리가 누락되었다고 보는 것이 합당하다. 또한 지적제도는 토지의 실제상황과 부합되도록 실질적 심사주의를 채택하고 있어 지적공부의 등록사항은 실제상황과 부합하도록 정리되어야 한다. 【보충서면】 3) 이 사건 토지의 지목기재의 오류에 관하여 피청구인이 제출한 입증자료(토지대장 및 건축물대장)에 의하면 이 사건 토지의 과거 행정구역은 △△리 575번지이고 청구인이 조선총독부에서 1911년 작성한 토지조사부를 확인한 결과 이 사건 토지의 지목은 ‘대지’로 기재되어 있었다. 1910년 ~ 1918년 실시한 조선토지조사사업의 토지조사부를 기초로 토지대장을 작성하는 과정에서 작성오류로 ‘전’으로 기재된 것으로 추정할 수 있고, 등기부 등본에서 정상적으로 기재되있던 ‘대’가 잘못 기재된 토지대장을 따라 ‘전’으로 수정된 것으로 보인다. 따라서 이 사건 토지의 지목은 ‘대’이므로 「농지법」상 농지보전부담금 부과대상은 아니다. 4) 결론 이 사건 처분은 위법·부당함이 명백하므로 이 심판청구를 인용하는 재결을 구하고 지목변경을 수리하여야 하다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 토지매매 당시 문제가 있을 거란 생각을 하지 못했다는 주장에 대하여 토지매매 취·등록세는 지목과 관계없이 사실상 토지 취득에 대하여 부과되는 항목이다. 또한 부동산 중개 시 공인중개사 및 법무사의 중개대상물 설명을 듣는 것은 규정되어 있는바 설명을 듣지 못하거나 듣고도 문제를 인지하지 못했다는 사유만으로는 농지보전부담금 면제를 할 수 없다. 나) 이 사건 건물은 건축물대장상 1976년 10월에 사용승인을 받은 것이 아니라 종전 건축물대장과 같이 1980. 10. 12. 등재된 것이다. 국토계획법 제7조에 따른 비도시지역 내 규모가 200㎡ 미만, 3층 미만인 건축물은 「건축법」 (법률 제7696호, 시행 2006. 5. 9.)부칙 제3조에 따라 「건축법」의 적용이 제외된다. ‘건축물 사용승인’이란 「건축법」상 행위로 제22조제1항에 따라 건축주가 같은 법 제11조, 제14조, 또는 제20조제1항에 의거 허가를 받았거나 신고한 건축물의 공사를 완료한 후, 그 건축물을 사용하려면 허가권자에게 사용승인을 신청 한 후, 사용승인서를 교부받는 것이다. 따라서 2006. 5. 8. 이전에 건축물이 존재하였다는 사실 및 그 건축연도에 대한 객관적 입증자료를 첨부하면 건축물대장 생성신청이 가능하다. 따라서 이 사건 토지는 2003. 1. 22. 도시지역으로 편입되었으므로 이 사건 건물 또한 사용승인을 받지 않고 생성 신청하여 대장이 만들어진 것이다. 또한, 「농지법」과 「건축법」은 개별법으로 각각 적용되므로 건축물 관리대장 등재여부로 농지전용허가 절차를 이행하였다고 추정할 수 없다. 다) 청구인과 피청구인의 각 입증서류 중 국토지리정보원 항공사진을 보면 1972년에는 이 사건 건물이 확인되지 않고, 1981년에는 확인되는바, 건축년도가 1972년과 1981년 사이임을 알 수 있고 이는 「농지법」의 적용을 받던 시기(1973년 이후)이다. 또한 「농지불법전용억제 및 처리대책」(1988. 11. 4.)에 따라 1988. 10. 31. 이전 위법농지 양성화 대상이며, 이 또한 「농지법」이 적용되어 농지보전부담금 납부 후에 가능하다. 따라서 이 사건 토지는 국토계획법 제92조제1항 및 「농지법」 부칙 제7조제4항에 따라 2003. 1. 22. 제1종일반주거지역으로 지정된 지역 내의 농지이며, 「농지법」 제38조제1항 및 같은 법 시행령 제53조에 의해 당연히 농지보전부담금 부과대상이다. 라) 청구인은 농지보전부담금 제도가 1981년 7월 시행되었다고 주장하고 있는데 이 사건 토지와 같이 전용허가를 받지 않고 불법 전용한 농지에 소급 적용할 사항은 아니다. 또한 「농지법」 제정 당시(1973년) 제8조, 같은 법 시행령 제10조에 따라 전용대상농지가 공동투자비용의 부담 근거로 마련되어 시행되어왔고, 1976. 1. 30.이후 대체농지조성비, 농지조성비, 농지보전부담금 순서로 개정되었기에 청구인의 주장은 사실과 다르다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023897"></img> 마) 이 사건 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 건물이 있어 농지가 아니라는 주장에 대하여 청구인은 공시지가가 주변대지와 비슷하게 평가되었다는 사유로 이 사건 토지가 농지가 아니라고 주장하고 있으나, 이 사건 토지는 「농지법」을 위반하여 사실상의 대지로 사용 중이기에 그러한 공시지가로 평가가 되었을 뿐이지 이 사실로 농지 양성화 대상에서 제외되거나 농지보전부담금 면제 대상이 되는 것은 아니다. 바) 이 사건 토지가 2003. 6. 2. 소유권 분할 후 지목이 ‘대’에서 ‘전’으로 바뀌었다는 주장에 대하여 청구인의 위 주장은 등기부에서 확인이 되나, 소유권이 우선되는 등기부 등본보다 지목 및 지적이 우선되는 토지대장에는 이 사건 토지가 1958년 지목이 ‘전’으로 변경된 이후에는 더 이상 지목변경은 없다. 등기부등본 상 1943. 4. 30. 지목이 ‘대’에서 2003. 6. 2. ‘전’으로 변경된 것은 대장을 기준으로 등기부 등본을 이기하면서 정정한 것으로 보인다. 【보충서면】 2) 이 사건 토지가 「농지법」 상 농지가 아니라는 청구인 주장에 대하여 「농지법」 제2조제1호가목에 의하면 ‘농지’란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지라 규정되어 있으며, 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하기 위해서는 같은 법에 따라 전용허가를 득하여야 하는데, 청구인이 주장하는 대지화 된 이 사건 토지는 적법한 절차에 의하지 아니한 채 형질 변경되거나 전용된 것으로 같은 법 제42조에 따라 원상복구 되어야 할 사항이므로 이를 농지로 규정하여 농지보전부담금을 부과하는 것은 적법·타당한 처분이다. 청구인이 제시한 대법원 판례에 비추어 이 사건 토지를 「농지법」 상 농지가 아니라고 본다면 법 위반자들을 우대하는 결과가 됨으로써 농지전용 허가 제도를 규정한 「농지법」 취지에 반하는 결과가 될 뿐만 아니라 악의적인 불법농지전용을 묵인하거나 합리화하는 결과가 된 것이다[행정심판례(국민권익위원회 1997-04625, 1997. 8. 29. / 1997-01631, 1997. 5. 30. / 1997-00136, 1997. 5. 16.)]. 이 사건 토지와 같이 허가를 받지 아니하고 무단 전용하였다고 불법농지전용 외 농지의 성질이 상실되는 것은 아니기 때문에 당연히 ‘농지’에 해당한다. 3) 이 사건 토지(570-1번지)의 지목 ‘전’이 기재오류가 있다는 청구인 주장에 대하여 토지에 대한 소재, 지번, 지목, 면적, 경계 또는 좌표 등 토지의 표시사항은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에서 규정하고 있는 지적공부(토지대장, 임야대장)에 기록되어 있으며, 지적공부에 등재된 토지의 이동(분할, 지목 변경, 합병)에 따라 토지의 표시사항이 변경된 경우 같은 법 제89조(등기촉탁)규정에 의거 관할 등기관서에 그 등기를 촉탁하여야 한다. 구 「지적법」(법률 제165호, 시행 1950. 12. 1.) 제16조에 따라 이 사건 토지(△△리 570-1번지)는 같은 리 570번지에서 나온 필지이다. 따라서 피청구인이 제출한 증거자료 중 수기 건축물대장을 보고 청구인이 주장하는 이 사건 토지가 원래 575번지였다는 것은 단순 오기를 보고 주장한 것으로 이 사건 토지와 관련 없는 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023899"></img> 이 사건 토지의 분할 전의 지번에 해당하는 △△리 570번지의 토지는 토지조사사업을 통하여 지목이 ‘전’이고 면적 3,074㎡으로 사정되었다. 구 토지대장을 보면 이 사건 토지는 1943. 4. 30. 570-2번지를 분할하여 570-1번지는 지목 ‘대’, 면적 307㎡이 되었고, 1958. 12. 27. 575-3번지를 분할하여 지목변경(‘대’에서 ‘전’)되고 면적 152㎡이 되었다. 또한 1966년 항공사진과 1972년 항공사진을 보면 이 사건 토지인 △△리 570-1번지의 토지 이용 현황이 농지임을 확인할 수 있다. 4) 결론 이 사건 토지는 부인할 수 없는 명백한 농지이며, 청구인의 이 사건 토지의 지목이 ‘대’라는 주장은 이유 없으므로 이 사건 심판청구의 기각을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 7. “농지의 전용”이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 제38조(농지보전부담금) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 한다)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다. 2. 제34조제2항제1호에 따라 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지에 있는 농지(같은 호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하려는 자 ④ 농지를 전용하려는 자는 제1항 또는 제2항에 따른 농지보전부담금의 전부 또는 일부를 농지전용허가ㆍ농지전용신고(다른 법률에 따라 농지전용허가 또는 농지전용신고가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등 을 포함한다) 전까지 납부하여야 한다. ⑦농지보전부담금은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 해당 농지의 개별공시지가의 범위에서 대통령령으로 정하는 부과기준을 적용하여 산정한 금액으로 하되, 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖의 농지를 차등하여 부과기준을 적용할 수 있으며, 부과기준일은 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 경우: 허가를 신청한 날 2. 제34조제2항에 따라 농지를 전용하려는 경우: 대통령령으로 정하는 날 ⑧ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 내야 하는 자가 납부기한까지 내지 아니하면 납부기한이 지난 후 10일 이내에 납부기한으로부터 30일 이내의 기간을 정한 독촉장을 발급하여야 한다. ⑨ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 내야 하는 자가 납부기한까지 부담금을 내지 아니한 경우에는 납부기한이 지난날부터 체납된 농지보전부담금의 100분의 3에 상당하는 금액을 가산금으로 부과한다. ⑩ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 체납한 자가 체납된 농지보전부담금을 납부하지 아니한 때에는 납부기한이 지난날부터 1개월이 지날 때마다 체납된 농지보전부담금의 1천분의 12에 상당하는 가산금(이하 "중가산금"이라 한다)을 제9항에 따른 가산금에 더하여 부과하되, 체납된 농지보전부담금의 금액이 100만원 미만인 경우는 중가산금을 부과하지 아니한다. 이 경우 중가산금을 가산하여 징수하는 기간은 60개월을 초과하지 못한다. ⑪ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 내야 하는 자가 독촉장을 받고 지정된 기한까지 부담금과 가산금 및 중가산금을 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 제41조(농지의 지목 변경 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 전ㆍ답ㆍ과수원 외의 지목으로 변경하지 못한다. 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 받거나 같은 조 제2항에 따라 농지를 전용한 경우 제51조(권한의 위임과 위탁 등) ①이 법에 따른 농림축산식품부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다. ②농림축산식품부장관은 이 법에 따른 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 한국농어촌공사, 농업 관련 기관 또는 농업 관련 단체에 위탁할 수 있다. ③농림축산식품부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조에 따라 농지관리기금의 운용ㆍ관리업무를 위탁받은 자에게 제38조제1항 및 제40조제2항에 따른 농지보전부담금 수납 업무를 대행하게 할 수 있다. 【농지법 시행령】 제45조(전용허가 등과 농지보전부담금의 납부) ①농림축산식품부장관이나 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 법 제34조ㆍ법 제35조 및 법 제43조에 따라 농지전용의 허가 또는 농지전용의 신고수리를 하려는 때에는 법 제38조제1항에 따른 농지보전부담금(이하 "농지보전부담금"이라 한다)의 전부 또는 일부를 미리 납부하게 하여야 한다. ②법 제38조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 농지보전부담금의 납부대상이 되는 농지의 전용이 수반되는 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ신고 수리 등(이하 이 항 및 제46조제1항에서 "인가등"이라 한다)을 하려는 관계 행정기관의 장은 농지보전부담금이 납부되었는지 확인한 후 인가등을 하여야 한다. 제46조(농지전용허가 등의 통지) ①제45조제2항에 따라 인가등을 하려는 관계 행정기관의 장은 인가등의 신청이 있은 때에는 지체 없이 그 사실을 농림축산식품부장관(제71조제1항제5호 및 같은 조 제2항제4호에 따라 농지보전부담금의 부과ㆍ징수 등에 관한 권한을 위임받은 자를 포함한다) 및 해당 농지의 관할 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 통보하여야 한다 ②시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제45조제1항에 따라 농지보전부담금의 전부 또는 일부를 미리 납부하게 하려는 경우 또는 제1항에 따른 통보를 받은 경우에는 농지의 면적, 농지보전부담금의 제곱미터당 금액 및 제52조에 따른 감면비율 등 농지보전부담금의 부과에 필요한 사항을 기재한 부과명세서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사에게 통지하여야 한다. ③시장ㆍ군수 또는 자치구구청장이나 관계 행정기관의 장은 제1항 또는 제2항에 따라 통보 또는 통지한 내용이 변경되거나 누락 또는 흠이 있으면 지체 없이 그 사실을 농림축산식품부장관, 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 통지 또는 통보하여야 한다. 제47조(농지보전부담금의 부과결정) ①농림축산식품부장관은 제45조제1항에 따라 농지보전부담금의 전부 또는 일부를 미리 납부하게 하거나 제46조에 따른 통보 또는 통지를 받은 때에는 농지보전부담금의 부과에 관한 다음 각 호의 사항을 결정하여야 한다. 1. 농지보전부담금의 부과금액 2. 농지보전부담금이 감면되는 시설인 경우에는 그 감면비율 3. 그 밖에 농지보전부담금의 징수에 필요한 사항 ② 제1항제1호에 따른 농지보전부담금의 부과금액은 법 제38조제7항 각 호의 농지보전부담금의 부과기준일 현재의 법 제38조제7항 및 이 영 제53조에 따라 산정된 제곱미터당 금액에 전용하는 농지의 면적을 곱하여 산출한 금액(법 제38조제6항에 따른 감면대상인 경우에는 그 금액에 제52조 및 별표 2에 따른 감면비율을 적용한 금액을 말한다)으로 한다. 제48조(농지보전부담금 수납업무의 대행 등) ①농림축산식품부장관은 법 제51조제3항에 따라 법 제38조제1항 및 법 제40조제2항에 따른 농지보전부담금의 수납업무를 한국농어촌공사로 하여금 대행하게 한다. ②농림축산식품부장관은 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제47조제1항 각 호의 사항을 기재한 농지보전부담금부과결정서에 관련 서류를 첨부하여 한국농어촌공사에 통보하여야 한다. 제49조(농지보전부담금의 납부통지 등) ①한국농어촌공사는 농림축산식품부장관으로부터 제48조제2항에 따른 통보를 받으면 그 통보받은 내용에 따라 농지보전부담금을 내야 하는 자(이하 "납입의무자"라 한다)에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지보전부담금의 납입을 통지하여야 한다. ②한국농어촌공사가 제1항에 따라 농지보전부담금의 납입을 통지하는 때에는 납입금액 및 그 산출근거, 납입기한과 납입장소를 구체적으로 밝혀야 한다. ③제2항에 따른 농지보전부담금의 납부기한은 납부통지서 발행일부터 농지전용허가 또는 농지전용신고(다른 법률에 따라 농지전용허가 또는 농지전용신고가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다) 전까지로 한다. 제53조(부과기준 및 부과기준일) ①법 제38조제7항에 따른 농지보전부담금의 제곱미터당 금액은 법 제38조제7항 각 호의 부과기준일 현재 가장 최근에 공시된 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 해당 농지의 개별공시지가의 100분의 30으로 한다. ②제1항에 따라 산정한 농지보전부담금의 제곱미터당 금액이 농림축산식품부령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 금액을 농지보전부담금의 제곱미터당 금액으로 한다. ③ 법 제38조제7항제2호에서 "대통령령으로 정하는 날"이란 다음 각 호의 구분에 따른 날을 말한다. 1. 법 제34조제2항제1호에 따른 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지 안의 농지(같은 호 단서에 따라 협의대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하는 경우 또는 같은 항 제1호의2에 따른 농지전용협의를 거친 구역 예정지 안의 농지를 전용하는 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 날 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항 본문에 따른 개발행위허가(이하 이 조에서 "개발행위허가"라 한다)나 같은 법 제88조제2항 본문에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획의 인가(이하 이 조에서 "실시계획인가"라 한다) 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 신청한 날 나. 개발행위허가 또는 실시계획인가가 의제되는 「건축법」에 따른 건축허가를 신청한 날, 건축신고를 한 날, 그 밖에 다른 법률에 따라 해당 농지의 형질변경을 수반하는 인가ㆍ허가ㆍ사업승인ㆍ실시계획승인 등을 신청한 날 또는 신고를 한 날 다. 개발행위허가나 실시계획인가를 받지 않고 토지의 형질변경이 허용되는 경우에는 토지의 형질변경을 신청한 날 제71조(권한ㆍ업무의 위임ㆍ위탁) ② 농림축산식품부장관은 법 제51조제1항에 따라 다음 각 호의 권한을 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 위임한다. 다만, 대상농지가 동일 특별시ㆍ광역시 또는 도의 관할구역 안의 둘 이상의 시ㆍ군 또는 자치구에 걸치는 경우에는 제1호의 권한은 이를 시ㆍ도지사에게 위임한다. 1의2. 법 제34조제2항제1호에 따른 농지의 전용 관련 협의에 관한 권한(같은 호에 따른 농지전용협의를 거친 도시ㆍ군계획시설 예정지 안의 농업진흥지역 밖의 농지의 면적을 3천제곱미터 미만 이내의 범위에서 변경하는 경우에 한정한다) 4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 법 제38조에 따른 농지보전부담금의 부과ㆍ징수 등에 관한 권한 나. 법 제38조제1항제2호ㆍ제2호의2ㆍ제5호에 따른 자의 경우 【농지법 시행규칙】 제47조의2(농지보전부담금의 제곱미터당 상한 금액) 영 제53조제2항에서 "농림축산식품부령으로 정하는 금액"이란 각각 5만원을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이동신청서, 실무종합심의서, 지목변경신청에 따른 농지법 협의회신서, 토지대장, 토지등기사항전부증명서 총독부기록, 건축물대장, (구)수기 건축물대장, 항공사진(3개년), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006년 2월 ◇◇시 □□구 ○○읍 △△리 570-1의 토지(연면적 152㎡, 도시지역, 제1종일반주거지역) 및 건축물을 매입한 자이다. 나) 이 사건 토지의 토지대장에는 1958. 12. 27. 지목이‘전’으로 변경되었고, 등기사항전부증명서에는 2003. 6. 2. 지목이 ‘대’에서 ‘전’으로 변경되었다. 다) 이 사건 토지상의 이 사건 건물은 브럭구조 스레트지붕으로 지어진 연면적 45㎡ 주택으로 1976년 10월 건축물대장에 등재되었다. 라) 청구인은 2019. 12. 9. 피청구인에게 지목변경(‘전’에서 ‘대’)을 위해 토지이동신청서를 제출하였고 피청구인은 같은 해 12. 17. 청구인에게 「농지법」 제38조제1항에 따른 농지보전부담금 7,600,000원을 부과하였다. 마) 한편 이 사건 토지의 항공사진(3개년도)을 보면 1972년에는 토지만 존재하고, 1981년 및 2020년에는 건물이 존재한다. 2) 「농지법」 제2조제1호가목 및 제7호에 의하면 ‘농지’란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지이고 ‘농지의 전용’이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것이다. 같은 법 제34조제1항제2호, 제2항제1호 및 같은 법 제41조제1호에 따르면 국토계획법에 따른 도시지역에 주거지역을 지정할 때 농지가 포함되어 있는 경우에는 지방자치단체의 장은 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 하고, 그렇지 않으면 농지를 전·답·과수원 외의 지목으로 변경하지 못한다. 또한, 같은 법 제51조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제2항제1의2호 및 제4호나목에서는 위의 농지 전용 관련 협의 및 농지보전부담금의 부과·징수에 관한 권한을 시장·군수·자치구청장에게 위임하고 있다. 「농지법」 제38조제1항제2호에 따르면 같은 법 제34조제2항제1호에 따른 농지를 전용하려는 자는 농지의 보전·관리·조성을 위한 부담금(농지보전부담금)을 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 내야한다. 같은 법 제38조제7항, 같은 법 시행령 제53조제1항, 제2항 및 같은 법 시행규칙 제47조의2는 농지부담금의 ㎡ 당 금액을 부과기준일 현재 가장 최근에 공시된 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 해당 농지의 개별공시지가의 100분의 30으로 산정하고 이 금액이 5만원을 넘는 경우 5만원을 ㎡ 당 금액으로 한다고 규정한다. 또한, 같은 법 제51조제3항 및 같은 법 시행령 제48조제1항에 따르면 농림축산식품부장관은 농지보전부담금 수납업무를 한국농어촌공사로 하여금 대행하게 한다. 이에 따라 같은 법 시행령 제48조제1항 및 제2항에 의해 한국농어촌공사는 납입의무자에게 납입금액, 산출근거, 납입기한 및 납입장소를 구체적으로 밝혀 납입을 통지해야 한다. 3) 이 사건 처분의 내용은 이 사건 토지의 지목변경이 농지전용에 해당함을 이유로 피청구인이 「농지법」 제38조제1항에 따라 청구인에게 농지보전부담금 7,600,000원을 부과한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 정당한 사유 없이 농지보전부담금을 부과한 것인지 여부라 할 것이다. 가) 먼저 이 사건 토지가 농지보전부담금의 부과대상인 농지에 해당하는지 여부를 살펴본다. 농지보전부담금이란 「농지법」 제38조 등에 따라 한정된 자원인 농지를 보전·관리 및 조성하는 데 필요한 재원을 확보하기 위하여 농지를 다른 용도로 전용하는 자에게 부과하는 원인자부담 성격의 경제적 부담을 말한다. 이와 관련하여, “「농지법」은 농지전용허가 등을 받지 않고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 그가 원상회복명령을 이행하지 않으면 관할청이 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 정함으로써(제42조제1항, 제2항), 농지가 불법 전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 「농지법」상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것이고 여전히 ‘농지’에 해당한다고 보아야 할 것”이다(대법원 2019. 4. 11. 선고 2018두42955 판결 등 참조). 청구인이 2006. 2. 22. 이 사건 토지를 취득하던 당시 토지 등기사항 전부증명서 상 그 지목이 ‘전’으로 기재되어 있는바, 청구인은 이 사건 토지가 ‘전’으로서 농지에 해당함을 알고 있었다고 봄이 상당하다. 아울러 토지대장을 살펴보면 1958. 12. 27. 이 사건 토지의 지목이 ‘대지’에서 ‘전’으로 변경된 이후 별도 지목변경은 없었을 뿐만 아니라, 이 사건 건물이 신축된 것으로 보이는 1976년 10월경 시행되던 구 「농지의보전및이용에관한법률」(법률 제2837호) 제4조 및 제7조에 따르면 원칙적으로 농지전용허가 등을 받지 않은 경우 농지의 지목변경이 금지됨을 알 수 있다. 결국 이 사건 토지(면적 152㎡)가 이 사건 건물(연면적 45㎡)의 부지로 사용되고 있다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 이상 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것에 불과하다면 여전히 「농지법」 상 농지에 해당한다 할 것이다. 나) 다음으로 이 사건 토지의 지목이 원래 ‘대지’임에도 불구하고 토지대장을 작성하는 과정에서 오류로 ‘전’으로 기재된 것인지 여부를 살펴본다. 이 사건 토지대장을 살펴보면, 종래 지목이 ‘대지’였으나 1958. 12. 27. 그 지목이 ‘전’으로 변경되었음을 확인할 수 있는데, 위 지목변경에 오류가 있었다는 별다른 자료는 보이지 아니한다. 오히려 이 사건 토지에 관한 각 항공사진을 살펴보면, 1966년경 및 1972. 8. 27.경 그 지상에 별다른 건물 등이 없이 농지로 사용되고 있었던 것으로 보이고, 1981. 4. 10.경 이 사건 건물이 확인된다고 할 것인바, 1958. 12. 27. 토지대장의 지목을 ‘전’으로 변경한 것은 실제에 부합하는 적법한 기재였다고 할 것이다. 결국 이 사건 건물이 1976년 10월 신축되어 현재까지 존속하고 있다는 점만을 근거로 이 사건 토지의 지목이 오류로 ‘전’으로 잘못 기재된 것이라고 단정하기는 어렵다 할 것이다. 따라서 특별한 사정이 없는 이상 이 사건 처분은 불법 전용된 농지를 적법하게 대지로 변경하는 데 반드시 필요한 조치에 해당하는바, 그 위법·부당을 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.