건축물 표시변경 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 □□군 △△면 ○○리 507번지외 1필(답, 농림지역)에 소재한 축사(이하 ‘이 사건 축사’라 한다)를 운영하는 자로서 2020. 4. 16. 피청구인에게 이 사건 축사의 창고 900.75㎡ 중 600㎡를 축사로 용도변경하고자 건축물표시변경 신청서를 제출하였다. 이에, 피청구인은 2020. 5. 8. 청구인에게 동·식물관련시설(축사)은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조제3항, 같은 법 시행령 제56조 및 [별표 1의2] 제1호라목에 따라 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하나, 이 사건 축사는 인근에 다수의 주택이 자리 잡고 있을 뿐만 아니라 도로에 접한 필지로서 소음, 악취 발생 및 미관 훼손으로 인한 인근 주민에게 피해 발생의 우려가 크다는 사유로 건축물 표시변경 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 개요 청구인은 이 사건 축사에서 축산업을 운영하고 있는 자이고, 2012. 3. 26. 축사 사용승인을 받아 운영을 시작하였으며 2012년 7월 증축하여 현재 젖소 60두를 키우며 농장을 운영하고 있다. 그러던 중 비좁은 축사에서 살고 있는 가축들을 염려하여 동물복지차원에서 개체수는 늘리지 않고 창고로 사용하던 곳을 축사로 개조·증축하여 건축물 표시변경 신청을 하였는데, 2020. 5. 10. 이 사건 처분을 통보 받았다. 이 사건 처분의 이유는 실질적으로 민원발생이 우려된다는 것인데, 피청구인이 명시한 사항은 환경오염에 대해 언급하고 있다. 피청구인이 밝힌 이 사건 처분의 사유는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025139"></img> 존경하는 행정심판위원장님! 청구인은 피청구인의 이 사건 처분 사유에 대하여 부당하다고 생각되며, 피청구인은 정확한 법률적인 규정에 반한다는 명백한 기준의 증거도 없이 추상적이고 포괄적인 사유만을 주장하여 청구인의 신청을 허가하지 않고 있다. 청구인은 도저히 받아들일 수 없는 피청구인의 잘못된 행정행위로 개인의 재산권이 침해되었으므로 이에 행정심판을 제기하게 되었다. 피청구인의 행정행위는 신의성실의 원칙을 위배했고, 피청구인이 남용한 재량권 때문에 청구인은 막대한 경제적 손실을 입고 있다. 이에 청구인은 피청구인의 이 사건 처분 사유에 대해 부동의 하는바, 이 사건 행정심판청구에 이르게 된 것이다. 2) 청구취지와 배경 청구인은 올해 69세로 노년을 대비하기 위해 8년 전 축사를 시작하게 되었다. 부족한 자금으로 처음 우사 1,050㎡와 창고 263.5㎡, 퇴적장 245㎡의 작은 규모로 운영하게 되었고, 이후 2020년 2월에 축사(창고) 900.75㎡, 창고 75㎡, 축사(퇴적장) 191㎡로 증축하여 현재 젖소 60두를 키우고 있다. 느지막한 나이에 젖소들을 키우면서 힘들지만 보람이 있었고, 자식 같은 소들이 새끼를 낳고 그 새끼들을 돌보느라 밤잠을 설치더라도 청구인에게는 보람 있고 기쁜 일이었다. 하지만 개체수가 늘어나는 것도 기쁜 일이었지만 한편으로 60마리의 소들이 좁은 공간에서 생활하는 것이 마음이 쓰이기도 했다. 좁은 공간에서 생활하면 아무래도 스트레스도 받을 것이고, 질병에도 취약하다는 생각이 들었기 때문이다. 청구인은 처음 시작할 때부터 사육환경에 관심이 있어 왔고, 개체수가 늘면서 과거 ‘구제역 파동’이 생각났다. 또한 요즘 나라에서도 동물복지를 고려한 가축 사육방식과 깨끗한 농장 인증제도를 장려하고 있기에 청구인도 오랜 생각 끝에 장기적인 관점으로 증축을 하기로 결심하게 되었다. 하여 창고로 사용하던 건물 900.75㎡ 중 660㎡의 면적에 해당하는 창고를 축사로 변경해야겠다는 생각을 하게 되었다. 창고로 사용하던 공간을 젖소들이 편하게 생활할 수 있도록 축사로 변경한 것뿐이고, 새로 건물을 지은 것도 아니며 소의 마리수도 변하지 않았다. 청구인의 경제적 이득을 위한 증축이 아니었고, 가축들의 복지를 위한 증축이었다. 개체수의 변동이 없기에 현재 이상의 오염이나 소음, 분진 등의 추가 위해발생이 없다. 청구인은 평소 건강하게 키운 가축이 건강한 음식의 기본이라는 생각하고 있었고 스트레스 없이 가축이 편하게 자랄 수 있도록 생각하여 수고와 비용을 들이더라도 증축을 계획하게 되었으며 자부심과 사명감을 가지고 즐겁게 농장을 운영하고 있던 중 이 사건 처분을 받게 되어 현재 정신적, 심적 고통이 이루 말할 수 없이 크다. 이 사건 건축물 표시변경 신청의 경우 개체 수 증가로 인한 증축이 아닌 가축의 복지를 위하여 창고를 축사로 변경한 것이라는 점에서 환경오염과는 별개의 문제이다. 인근 주민에게 피해 발생의 우려가 크다는 피청구인의 추상적이고 예측적인 사유로 이 사건 처분을 내린 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법한 처분이라 사료된다. 현 실정에 맞게 상황을 고려하여 이 사건 처분에 대한 재고를 바란다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가) 피청구인은 국토계획법 시행령 제56조 [별표 l의2] 제1호 라목 주변지역과의 관계에 따라 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하는데, 해당 필지는 인근지에 다수의 주택이 자리 잡고 있을 뿐만 아니라 도로에 접한 필지로서 소음, 악취 발생 및 미관 훼손으로 인한 인근 주민에게 피해 발생의 우려가 크다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 나) 하지만, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 제1호 라목(2)에서는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것, 다만, 환경오염 생태계파괴 위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지위해의 방지 조경 녹지의 조성 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있다. 다) 피청구인은 이 사건 축사에 「건축법」 등 관계법령에 접촉되는 부분이 없음에도 축사용도로의 변경을 거부하였는바, 이 사건 축사 바로 옆 100m 부지에는 2020. 4. 27. 축사 1개소 2,150㎡가 허가되어 준공된 것을 비롯하여 청구인 축사 주변 200m 근방에 총 4개소의 축사서 및 계사가 운영 중 있는 것과 비교해 볼 때 형평성에 어긋날 뿐만 아니라, 건축허가권자는 건축허가 신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결)는 판례에서 보듯이 중대한 공익상의 제한 사유가 없음에도 관계법규에서 정하는 제한 사유에 해당하지 않는 적법한 건축허가에 대하여 단지 민원소지 및 소음, 악취 발생 및 미관 훼손이 우려된다는 막연한 사유로서 거부처분한 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 라) 이 사건 축사는 인근 50m 내 2가구뿐이며, 축사 주변에 2m 높이 울타리 차폐시설이 설치되어 있고, 그 외 주택들은 250m 이상의 거리에 위치해 있다. 또한 축사를 신축한 것도 아니고 기존의 젖소를 분산시키기 위해 창고를 축사로 용도변경하여 동물복지를 위해 증축을 하려는 것이기에 이 사건 처분은 재량권을 남용한 위법·부당한 처분으로 취소되어야 할 것이다. 마) 특히 청구인은 젖소를 늘리기 위한 것도 아닌 동물복지 및 깨끗한 농장인증제도를 하기 위해 창고에서 일부분 축사로 용도변경을 하는 것으로 국토계획법 시행령 제56조 [별표 l의2] 제1호 라목 주변지역과의 관계에 따라 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없음에도 단지 민원발생의 소지가 있다는 추측만으로 이 사건 처분을 한 것은 납득할 수 없다. 바) 피청구인은 청구인이 건축물표시변경 신청을 하자 인접주민의 동의서를 받아야 한다고 하였다. 이에 청구인이 인접주민의 동의서를 제출하지 못하자 이 사건 처분을 하면서 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염 소음, 분진 등에 의한 환경오염이 발생할 우려가 있다는 이유로 거부처분을 하였으나, 이는 관련법령에도 없는 임의적인 요구로 이를 이유로 거부처분을 하는 것은 부당하다(전남행심 제2019-377호, 건축허가 신청반려처분 참조) 할 것이다. 사) 국토교통부가 고시한 「개발행위허가운영지침」(시행 2019. 8. 29. 국토교통부훈령 제1218호, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에서는 주변 환경과의 조화에 대하여 별표 3 체크리스트를 통해 그 내용을 보다 구체적으로 검토하도록 기준을 제시하였다. 이를 활용하여 피청구인이 청구인에 대하여 구체적으로 반려사항을 제시하여야 하는데 인근지에 다수의 주택이 자리 잡고 있다거나 악취발생 및 미관훼손 등으로 인근주민에게 피해 발생 우려가 있다고 객관성이 있거나 근거가 부족한 주장을 하고 있지만 청구인은 「건축법」에 위반하지 아니하고, 아울러 조례의 기준에 위배한 사항은 없음에도 추상적으로 거부사유를 제시하고 있다. 4) 대법원 판례 대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 사건 판례에 의하면, 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 판결한 바 있기에, 용도변경에 대한 절차와 과정이 「건축법」 등 관계법규에 정하는 위배 사항이 없음에도 거부처분을 한 것은 위법하다 할 것이다. 5) 이 사건 처분의 가혹성 행정처분의 기준은 행정기관 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 법원이나 국민을 기속하는 효력이 없으므로, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지의 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 두루 살펴봄으로써 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 할 것이다. 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결에서도 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없을 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단해야 한다. 또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다고 하였다. 모든 법 집행이 여러 상황이나 제반사항 등을 고려하지 않고 민원이 발생할 소지가 있다거나 이미 축사를 운영하고 있고, 젖소를 더 늘리지 않고 동물복지 차원에서 용도변경을 신청하였음에도 여러 정황을 참작함이 없이 재단하듯 일관된 적용아래 처리되는 것은 부당하다 사료된다. 청구인의 경우 영리를 위한 증축이 아닌 동물복지를 위한 증축을 위해 용도변경을 하였음에도 이 사건 처분을 받았다는 점에서 너무 부당하다고 생각하여 정말 지푸라기라도 잡고 싶은 심정으로 행정심판을 청구하게 되었다. 6) 결어 청구인은 동물복지를 생각하여 젖소를 더 늘리지 않고 분산시키기 위해 바로 현재의 축사 옆에 창고를 용도변경하여 증축하려고 하였다. 청구인은 동물복지 축산농장 및 깨끗한 농장 인증제에 따라 청구인도 인증을 받을 생각이다. ‘동물복지 축산농장 인증제’란 높은 수준의 동물복지 기준에 따라 인도적으로 동물을 사육하는 소·돼지, 닭·오리농장 등에 대해 국가에서 인증하고 인증농장에서 생산되는 축산물에 ‘동물복지 축산농장 인증마크’를 표시하는 제도이다. 그럼에도 피청구인은 청구인의 용도변경 신청에 대해 거부처분을 하는 이유가 명확하지 않고 민원을 우려하여 거부처분을 하였는데 이는 용도변경에 필요절차가 아닌 임의적인 것이며, 이미 축사를 허가 받아 운영하는데 새롭게 악취발생이 우려된다고 하여 거부하는 것은 부당하다고 판단되는바, 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 7) 피청구인 답변에 대한 청구인의 반론 가) 피청구인의 답변 중 청구인이 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 정하고 있는 이 사건 지침에 부합하지 않는다는 피청구인의 주장에 대하여 피청구인이 청구인에 대하여 구체적으로 거부사유를 제시하지 않고 계속하여 개발행위로 인하여 각종 환경오염 악취발생 및 미관훼손으로 인근 주민에게 피해 발생이 우려가 있다고 객관성이 있거나 근거가 부족한 주장을 하고 있지만, 청구인은 「건축법」에 위반하지 아니하였고, 아울러 조례의 기준에 위배한 사항은 없다는 점을 고려해야 하며, 환경권은 명문의 법률규정이나 관계법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야만 인정되는 것이므로(대법원 1995. 5. 23. 94마2218 결정 참조), 어느 토지나 건물의 소유자가 종전부터 향유하고 있던 경관이나 조망, 조용하고 쾌적한 환경 등이 그에게 하나의 생활이익으로서의 가치를 가지고 있다고 객관적으로 인정된다면 법적인 보호의 대상이 될 수 있는 것이라 할 것이므로, 인접 대지에 어떤 건물을 신축함으로써 그와 같은 생활이익이 침해되고 그 침해가 사회통념상 일반적으로 수인할 정도를 넘어선다고 인정되는 경우에는 위 토지 등의 소유자는 그 소유권에 기하여 그 방해의 제거나 예방을 위하여 필요한 청구를 할 수 있다고 할 것이고(대법원 1995. 9. 15. 선고 95다23378 판결 참조), 환경권에 관한 「헌법」 제35조의 규정이 개개의 국민에게 직접으로 구체적인 사법상의 권리를 부여한 것이라고 보기는 어려울 뿐만 아니라 환경권은 명문의 법률규정이나 관계법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야 만 인정되는 것이므로, 환경영향평가 대상지역이 아닌 지역에서 환경권을 인정하는 명문의 규정이 없는데도 인근 주민들에게 환경권에 기하여 제3자에 대한 건축허가처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 단정 할 수 없다(서울행정법원 1999. 5. 27. 선고 98구10249 판결)는 점을 참고하여 주기 바란다. 아울러 청구인의 신청건과 관련하여 서울고등법원 개발행위허가처분 취소 건에 대하여 판결문을 첨부하는 바이다. 특히 □□군 관내는 수도권 상수원 지역으로서 가축 사육시 부수적으로 발생되는 가축분뇨가 상수원을 오염시키는 원인으로 행정기관에서는 각종 법과 제도를 강화하여 축산농가는 분뇨처리에 많은 고충을 겪고 있고, 조합에서는 축분처리시설을 설치하여 축산농가의 고충 및 처리비용을 줄임과 동시에 축분을 친환경 유기질비료로 생산하여 환경오염 방지 및 축산 발전에 이바지하고자 □□ 축협축분공장에서 수거를 하여 처리함으로써 환경오염방지를 위해 힘쓰고 있기에 축분위탁계약서, 가축분뇨수집 운반계약서 등을 첨부하니 이를 고려하여 주기 바란다(○○리 507번지 축사신축 관련 자료 참조). 청구인이 피청구인 환경과 등에서 협의 결과 「환경정책 기본법」 등 저촉사항이 없다는 점과 환경사업소로부터 오수배출이 증가할 경우 오수처리시설 설치신고를 득하면 된다는 협의가 있었음에도 도시건설국 허가과에서만 인근부지에 다수의 주택이 자리 잡고 있고 소음, 악취발생 및 미관훼손으로 인근 주민에 피해가 우려된다고 협의 불가를 하고 있다(협의결과내역서 참조). 나) 또한 청구인이 이 사건 축사의 인근 주택 또한 2가구에 불과하다고 주장하나 이 사건 축사 반경 500m 부근에 약 50가구의 단독주택이 이미 위치하고 있다는 피청구인의 주장에 대하여 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조)할 것이며, 청구인은 이 사건 축사 주변에 대하여 주민들(□□군 △△면 ○○리 397 외 29명)의 과반수 이상의 축산 신축 동의서를 첨부하오니 거주민들의 피해 확대 등을 이유로 한 이 사건 처분 너무 가혹하고 부당하다 할 것이다(주민 동의서 참조). 다) 형평성과 평등의 원칙에 대하여 청구인이 언급한 이유는 이 사건 축사 주변 ○○리 507번지 반경 300m에는 축사 8개가 있다. 주변 해당 축사들의 신축 시기는 2019년부터 2020년으로 최근 신축 축사도 2개를 인허가 승인한 점과 507번지는 주거밀집지역 밖에 위치하고 있으며 축사변경 조례에 속하지도 않은 점을 고려하여 이 사건 처분은 분명 형평성의 원칙을 위배한 것이라 생각된다(507번지 주변 축사 현황사진 참조). 라) 가축분뇨를 ○○리 506번지에 매립하였다는 것은 피청구인의 주장이고 청구인 아들이 2019년에 농지를 구입하여 가축 조사료 재배를 위하여 논에 부속퇴비를 농경지에 조사료 파종용 퇴비를 낸 것이며 퇴비 매립은 허위사실이다. 그 당시 땅을 굴착하고 샘플을 채취하여 □□군 농업기술센터에 퇴비를 검사하여 정상적으로 검사결과 검사서를 첨부한다(퇴비부속검사서 참조). 마) 청구인 아들이 조사료 파종을 위해 농경지에 퇴비를 정상적으로 낸 것이며, 검찰에서도 증거 불충분으로 기소유예를 결정하고 종결된 사항이다. 피청구인은 청구인이 하지도 않은 것을 청구인이 지시한 것처럼 허위주장을 하고 있다. 바) 피청구인은 민원이 발생할 소지가 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이미 축사를 운영하고 있고, 젖소를 더 늘리지 않고 동물복지 차원에서 용도변경을 신청하였음에도 여러 정황을 참작하지 않고 재단하듯 이 사건을 처리하는 것은 부당하다 사료된다. 부디 여러 정황을 고려하여 이 사건 처분을 취소하여 주기를 간곡하게 청원한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 피청구인은 청구인이 제출한 건축물표시변경 신청 건과 관련하여 현장확인 및 서류 검토결과 허가기준에 부합하지 아니하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인 주장 요지 (1) 청구인은 이 사건 축사에 신청하였던 건축물 표시변경 거부처분(2020. 5. 8.)에 대하여 취소를 청구하였다. (2) 청구인은 「건축법」 등 관계법령에 저촉되는 부분이 없음에도 축사 표시변경을 반려 처분한 것은 이 사건 축사 인근 축사 등이 운영 중에 있는 것과 비교하여 형평성에 어긋난다고 주장하고 있다. (3) 청구인은 ‘중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다.’는 판례를 준용하여, 단지 민원소지 및 소음, 악취 발생 및 미관 훼손이 우려된다는 막연한 사유로서 거부처분한 것은 위법·부당하다고 주장하고 있다. (4) 청구인은 축사 주변에 2m 높이 울타리 차폐시설이 설치되어 있고, 그 외 주택들은 250m 이상의 거리에 위치해 있는 등 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없으며 젖소를 늘리는 것이 아닌 동물복지 차원에서 기존의 젖소를 분산시키기 위한 것이라고 주장하면서 단지 민원발생의 소지가 있다는 추측만으로 반려 처분한 것은 피청구인의 재량권을 남용한 것으로서 위법·부당한 처분이라고 주장하고 있다. (5) 또한 청구인은 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 인접 주민의 동의서를 받을 것을 요구했다고 주장하였으며, 관련 법령에도 없는 임의적인 요구로 반려 처분하는 것은 부당하다고 주장하고 있다. 나) 피청구인의 답변 (1) 피청구인의 재량권에 대하여 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 l의2]에 의하면 개발행위허가를 검토함에 있어 주변지역과의 관계를 검토하여야 하고, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토양오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 정하고 있다. 또한 국토교통부 훈령인 이 사건 지침은 국토계획법 시행령 제56조제4항에 따라 개발행위허가의 대상·절차·기준 등에 대한 사항을 제시하고 있다. 피청구인의 이 사건 처분 사유는 건축물표시변경 신청에 따라 의제되는 국토계획법상의 개발행위허가와 관련하여, 국토계획법 시행령 및 이 사건 지침에 부합하지 않는다는 것이며, 이와 같은 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정 개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조). 또한 환경오염, 재해발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙을 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있으며(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조), 허가권자는 「건축법」과 국토계획법의 규정 및 내용 등을 종합하여 건축허가에 배치·저촉되는 관계법령상 제한 사유인 국토계획법의 개발행위허가기준을 확인하여야 하며, 허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있다고 명시하고 있다(대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두35762 판결). (2) 중대한 공익상의 제한 사유가 없다는 주장에 대하여 청구인은 2009두8946판결을 준용하면서 중대한 공익상의 제한 사유가 없음에도 단지 민원소지 및 소음, 악취 발생 및 미관 훼손이 우려된다는 막연한 사유로 반려 처분한 것이므로 위법·부당하다고 주장하고 있으나, 인근지에 거주하는 다수의 제3자에게 침익적인 결과를 초래하는 이 사안에 대하여 중대한 공익상의 제한 사유가 없다는 청구인의 주장은 이유 없으며, 제3자의 기본권이 침해될 우려가 큰 동·식물관련시설(축사)와는 달리 청구인이 인용한 판례는 ‘다세대주택 및 근린생활시설 신축’에 대한 사안에 해당하므로 이 사건에 적용하는 것은 무리한 주장이다. 또, 청구인은 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 인접 주민의 동의서를 받을 것을 요구했다고 주장하였으나, 피청구인은 국토계획법, 이 사건 지침 등 기타 관련 법령에서 규정된 허가기준을 준수하여 처분하였으며, 인접 주민의 동의서를 받을 것을 요구했다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. (3) 형평성 또는 평등의 원칙 위반과 관련하여 청구인은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제17조에 따르지 아니하고, 가축분뇨를 무단으로 매립하여 처벌 받은 사실이 있다. 2019. 5. 15. □□군 △△면 ○○리 506번지에 생축분을 무단으로 매립하였다는 민원이 제기되어, 현장 확인 결과 성토한 토양 lm 이하에서 축분을 발견하였으며, 피청구인은 이 사실을 토대로 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제50조제5호 위반행위로 고발 조치하였고, 그 결과 청구인은 기소유예 처분을 받았다(을 제1호증). 이후 2019. 7. 29.에는 □□군 △△면 ○○리 타인의 토지에 이 사건 축사에서 나온 축분을 무단으로 폐기하고 있다는 민원을 접수하였으며, □□군청 CCTV(폐쇄회로 텔레비전) 확인 결과 같은 날 청구인의 아들 이○욱이 이 사건 축사 가축분뇨 배출시설에서 발생되는 가축분뇨를 자원화 하지 아니한 상태로 타인의 토지인 □□군 △△면 ○○리 443-1번지에 약 20여 톤을 배출하여 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제17조제l항제2호를 위반하여 같은 법 제50조제5항에 따른 처벌을 받은 사실이 있다. 이는 ‘축사로 인한 환경오염 등의 피해가 없으며, 피청구인이 추상적인 민원 발생 추측으로 반려 처분하였다.’는 청구인의 입장과는 명확하게 배치되는 사실이다. 헌법재판소는 ‘평등의 원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구한다. 그렇지만 이러한 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2001. 6. 28. 선고 99헌마516).’고 하였다. 또한, 앞서 말했듯 환경오염, 재해발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은, 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙을 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다. 피청구인은 개발행위허가라는 업무를 함에 있어, 행정청이 따라야 하는 국토계획법, 「□□군 도시계획 조례」, 이 사건 지침, 기타 관련 법령에서 규정된 허가기준을 준수하여 왔다. 위와 같은 제반 법률에 따라 피청구인은 개발행위의 적정성 여부를 종합적으로 판단하여 그 허가 여부가 결정한다. 이 사건 신청 또한 도로에 접하여 있는 이 사건 축사의 입지 위치, 그 간 있었던 인근 주민의 피해 사실을 토대로 허가 이후의 피해 우려 또는 기본권 침해 등을 종합적으로 고려하였을 때, 침해되는 공익이 청구인의 사익보다도 크다고 판단하였다. 그렇다면 위와 같은 민원 사항이 반복되는 사안, 이 사건 축사가 지속적으로 증축될 경우 거주민들의 피해 확대 등을 고려하여 볼 때, 이 사건 처분은 합리적인 이유가 존재한다고 보아야 할 것이며, 신중하고 면밀하게 판단한 결과 내려진 정당한 행정권의 행사라 할 것이다. 무엇보다도 그 귀책사유는 청구인 본인에게 있는바, 인근 축사와 비교하여 형평성에 어긋난다는 청구인의 주장은 적절하지 않다. 덧붙여 청구인이 이 사건 축사 인근 주택 또한 2가구에 불과하다고 주장하나, 이 사건 축사 반경 500m 부근에 약 50가구의 단독주택이 이미 위치하고 있다. 3) 결론 따라서 청구인의 건축물표시변경 신청 건에 대하여 개발행위허가기준, 제출된 사업계획서, 주변환경 등을 종합적으로 고려하였을 때 이 사건 처분은 정당하며, 이 사건 심판청구는 부적합하므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 법률】 제18조(건축물대장의 표시사항 변경) ①건축물의 소유자는 건축물대장의 기재내용 중 건축물 표시사항을 변경(지번의 변경은 제20조에 따르고, 도로명주소의 변경은 제20조의2에 따른다)하려는 때에는 별지 제15호서식의 건축물표시 변경신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신청하여야 한다. 다만, 법 제22조제2항에 따라 사용승인된 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 직권으로 사용승인서에 따라 변경한다. <개정 2009. 1. 20., 2011. 9. 16., 2017. 1. 20.> 1. 건축물현황도(건축물현황도의 내용이 변경된 경우에 한한다) 2. 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류 ②특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 건축물표시 변경신청에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지 여부를 대조ㆍ확인하여야 한다. <개정 2009. 1. 20., 2017. 1. 20.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 [전문개정 2009.2.6] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] <개정 2017. 12. 29.> 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025137"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물표시변경 신청서, 이 사건 축사 인근 항공사진, 일반건축물대장(○○리 507번지, 334번지, 376-2번지, 382번지, 1915-1번지), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 □□군 △△면 ○○리 507번지외 1필지(답, 농림지역)에 소재한 축사를 운영하는 자로서 2020. 4. 16. 피청구인에게 이 사건 축사의 창고 900.75㎡ 중 600㎡를 축사로 용도변경하고자 건축물표시변경 신청서를 제출하였다. 나) 이에, 피청구인은 2020. 5. 8. 청구인에게 동·식물관련시설(축사)은 국토계획법 제58조제3항, 같은 법 시행령 제56조 및 [별표 1의2] 제1호 라목에 따라 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하나, 이 사건 축사는 인근에 다수의 주택이 자리 잡고 있을 뿐만 아니라 도로에 접한 필지로서 소음, 악취 발생 및 미관 훼손으로 인한 인근 주민에게 피해 발생의 우려가 크다는 사유로 건축물 표시변경 거부처분을 하였다. 다) 이 사건 축사 반경 500m 이내 항공사진에 따르면 이 사건 축사 인근에는 다수의 주택이 있고, ○○리 1915-1번지, 같은 리 382번지, 같은 리 376-2번지, 같은 리 334번지 등에 축사와 계사가 위치하고 있다. 2) 「건축물대장의 기재 및 관리에 관한 법률」 제18조제1항에 따르면 건축물의 소유자는 건축물대장의 기재내용 중 건축물 표시사항을 변경(지번의 변경은 제20조에 따르고, 도로명주소의 변경은 제20조의2에 따른다)하려는 때에는 별지 제15호서식의 건축물표시 변경신청서에 건축물현황도(건축물현황도의 내용이 변경된 경우에 한한다), 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신청하여야 한다. 국토계획법 제56조제1항본문 및 제1호에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 하고, 같은 조 제2항에 따라 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에도 제1항을 준용하며, 제58조제1항에 따라 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하되, 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니하고, 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니하며, 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없고, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루며, 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 위 법률의 위임에 따라 제56조제1항에서는 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 [별표 1의2]와 같고, [별표 1의2]에서는 주변지역과의 관계에 대한 허가기준에 대해 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 규정하고 있고, 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니한다고 규정하고 있다. 3) 피청구인은 개발행위 허가에 관한 국토계획법 제56조를 적용하여 환경오염의 가능성이 있다는 사유로 청구인의 신청을 거부하였다. 이에 대하여 청구인은, 청구인이 창고를 축사로 용도변경하려는 것은 동물복지를 위해 1두당 면적을 늘리려는 것이지 사육하는 가축의 수를 늘리려는 것이 아님에도 이를 고려하지 아니하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 주장한다. 가) 첫째, 건축물 용도변경에 개발행위 허가에 관한 국토계획법 제56조가 적용될 수 있는지에 대해 살펴본다. 건축물 용도변경은 단순히 「건축법」상 요건을 충족하였는지만 고려해야 하는 경우도 있으나 경우에 따라서는 인근 주민들의 권리나 법률상 이익에 영향을 주는 도시계획 또는 국토계획적 요소가 있을 수 있어 「건축법」상 요건을 충족하였는지만 고려해서는 안되는 경우도 있다. 또 당초 건축허가를 받을 때 개발행위 허가를 받았다고 하더라도 당초 허가된 개발행위의 효력범위를 초과하는 건축행위를 하는 경우 그 초과되는 부분에 대하여는 개발행위 허가에 관한 국토계획법 제56조를 준용할 수 있고 적어도 그 원리에 따라 재량행위로서 용도변경 여부를 심사할 수 있다(수원지방법원 2018. 9. 13. 선고 2018구합64932 판결). 이와 같은 점에서 피청구인이 개발행위 허가에 관한 규정을 준용한 것에 위법이 없다. 나) 둘째, 청구인의 주관적 계획을, 용도변경을 허가함에 있어 고려해야 하는지 살펴본다. 동물복지를 위하여 용도변경을 한다는 것은 청구인의 주관적 계획인데, 청구인의 주관적 계획의 실현을 담보할 장치가 없고, 설령 주관적 계획을 담보할 장치를 강구한다고 하더라도 청구인이 이 사건 축사 등을 양도할 경우 양수인에게까지 효력이 미칠 수 없는바, 이와 같은 점에서 청구인의 주관적 계획을 고려하여 재량권을 행사하는 것은 오히려 불합리해 보인다. 피청구인이 이 사건 축사의 용도 변경으로 인하여 인근 주변의 환경오염이 발생할 수 있다는 점을 들어 청구인의 건축물표시변경 신청을 거부한 것에는 재량권의 일탈·남용이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.