건축법위반 이행강제금 감경 재산정 청구

1. 사건개요 청구인은 서울특별시 00구 00동 000-0 연면적 000.00㎡ 근린생활시설 및 단독주택 0층 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2023. 0. 0.경 ㅇㅇㅇㅇㅇ로부터 이 사건 건축물이 무단 대수선 사용 중이라는 민원이 접수되어 현장 조사 결과 이 사건 건축물 지상 0층 및 0층 근린생활시설이 주택(0가구)으로 무단 용도변경, 지상 0층~0층 다가구 주택이 무단 대수선(0가구에서 00가구로 증가)된 사실(이하 ‘이 사건 위반사항’이라 한다)을 적발하였다. 피청구인은 행정조치 사전통지, 시정명령, 시정촉구, 이행강제금 부과예고 등의 절차를 거쳐 2024. 12. 00. 청구인에 대하여 「건축법」 제11조 및 제19조 등 위반에 따른 이행강제금 00,000,000원(무단 대수선: 00,000,000원, 무단 용도변경: 00,000,000원)의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「건축법」 제80조제2항에 따르면 ‘허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다.’라고 정하고 있다. 피청구인은 「건축법 시행령」 제115조의3제2항의 ‘영리목적’으로 인한 가중사유가 있다고 보고 이 사건 위반사항에 대해 2배 가중을 적용하여 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 또한 「건축법」 제80조제2항에 따라 이행강제금을 가중하여 부과하려면 조례에 그 근거가 있어야 하는데, 「서울특별시 건축조례」에서는 이를 규정하지 않고 있으므로 이행강제금을 가중하여 산정한 부분에 대해서는 재검토가 필요하다. 나. 청구인의 경우 「건축법」 제80조의2제1항제2호, 같은 법 시행령 제115조의4제1항제2호, 제115조의4제2항제1호에 의한 75% 감경 사유가 존재하고, 감경을 배제할 사유는 존재하지 아니함에도 피청구인은 감경 사유에 따른 감경을 적용하지 않았다. 다가구주택인 이 사건 건축물을 원상회복하려면 대대적인 공사가 필요한데, 이는 거주하고 있는 임차인들을 모두 내보내야 가능한 일이다. 청구인의 이러한 사정은 「건축법 시행령」 제115조의4제1항제2호의 감경 사유 중 ‘임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우’에 해당한다. 또한 청구인은 만00세의 고령으로 심장질환, 당뇨병 등 각종 질환을 앓고 있어 적기에 이 사건 위반사항을 시정하기 어려웠고, 원상회복을 위해서는 000,000,000원(부가가치세 포함)이 소요되는 것으로 파악되었는데, 0000년 배우자의 사망으로 000,000,000원에 달하는 상속세를 2026. 0. 0.까지 매년 00,00,000원씩 분납하고 있어 시정명령을 적기에 이행하지 못하였는바, 이는 「건축법 시행령」 제115조의4제1항제2호의 감경 사유 중 ‘상황의 특수성이 인정’되는 경우에 해당한다. 다. 이행강제금의 가중과 관련하여 「건축법」 제80조제2항에서 위임하고 있는 조례의 관련 규정이 존재하지 아니하여 이 사건 위반사항의 경우 「건축법」 제80조제2항의 적용이 불가능하다. 따라서 감경 사유의 적용을 배제하고 있는 「건축법」 제80조의2제1항제2호 괄호 안의 ‘제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다’에 해당하지 아니한다. 또한 「건축법」 제80조의2제1항 단서에 따르면‘지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우’ 「건축법」 제80조에 따른 이행강제금의 감경에서 제외하도록 정하고 있고, 그 위임에 따른 「서울특별시 건축조례」 제45조제5항제2호에 따르면 「건축법 시행령」 제115조의4제1항제2호의 경우 감경 사유가 적용될 수 있는 기간은 「건축법」 제79조제1항에 따라 최초로 시정명령을 받은 날부터 1년으로 정하고 있다. 청구인의 경우 1차 시정명령을 받은 날로부터 1년이 경과되지 않았으므로 이 사건 처분에 따른 이행강제금은 위 감경 사유에 따른 감경을 적용할 수 없는 경우에 해당하지 않는다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 건축물에 대하여 「건축법」 제11조, 제19조, 같은 법 시행령 제3조의2를 위반하여 아래와 같이 무단 대수선 및 용도변경을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48026988"></img> 나. 「건축법」 제80조제2항 및 같은 법 시행령 제115조의3제2항에 따르면 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 다가구주택의 가구수를 증가시킨 경우 및 같은 법 제19조를 위반하여 용도변경을 한 경우 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 이행강제금을 가중하여야 한다. 또한 「건축법」 부칙(법률 제17606호, 2020. 12. 8.) 제2조제2항에 따르면 ‘이 법 시행 후 제80조제2항의 개정규정에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 한 가중 비율을 정하지 아니한 경우에는 제80조제2항에 따른 기준 가중 비율을 적용한다.’라고 정하고 있으므로 지방자치단체 조례에서 가중 관련 규정을 두고 있지 않다고 하는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 다. 「건축법」 제80조의2제1항 및 「서울특별시 건축조례」 제45조제5항제2호에 따르면 「건축법 시행령」 제115조의4제1항제2호의 감경 사유는 최초로 시정명령을 받은 날부터 1년까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우에는 감경 사유에서 제외한다고 규정하고 있다. 이 사건 위반사항과 관련하여 2023. 00. 00. 피청구인이 시정명령을 안내한 사실이 있으나 주소지 착오로 청구인에게 송달되지 못하였고, 2024. 0. 0. 「건축법」 위반사항 시정명령 재안내를 하여 2024. 0. 00. 청구인에게 송달되었으므로 감경을 배제하는 사유가 존재하지 않는다는 청구인의 주장은 인정될 수 없다. 라. 이 사건 건축물은 반복적인 「건축법」 위반사항이 존재한다. 청구인은 2005. 0. 00. 지상 0층 다가구주택 0가구를 0가구로 무단 대수선, 지상 0층 근린생활시설을 주택으로 사용하여 2007. 0.경 시정한 기록이 있고, 2012. 00. 00.에도 0층~0층 무단 대수선 및 0층 무단 용도변경(다가구주택 0가구 및 근린생활시설을 다가구주택 00가구로 사용)하여 2013. 0.경 시정한 기록이 있다(을 제6호증 ‘건축물대장’ 참조). 국토교통부에서도 2020. 1. 31. ‘쪼개기주택 등 불법건축물 단속 철저 및 단속요령(국토교통부 건축정책과-756)’을 지방자치단체에 시달하여 강력히 단속하도록 하고 있는바, 반복적으로 유사 위반행위를 한 청구인에게 이에 따른 조치가 필요하다. 4. 관계법령 건축법 제11조제1항, 제19조, 제79조, 제80조, 제80조의2, 부칙(법률 제17606호, 2020. 12. 8.) 제2조제2항 건축법 시행령 제3조의2제8호, 제115조의3제2항, 제115조의4 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서 및 답변서, 증거자료 등의 각 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울특별시 00구 00동 000-0 연면적 000.00㎡ 근린생활시설 및 단독주택 0층 건축물(이 사건 건축물)의 소유자이다. 나. 피청구인은 2023. 0. 0.경 00000로부터 이 사건 건축물이 무단 대수선 사용 중이라는 민원이 접수되어 현장 조사 결과 아래 위반내용과 같이 이 사건 건축물 지상 0층 및 0층 근린생활시설을 주택(0가구)으로 무단 용도변경, 지상 0층~0층 다가구 주택을 무단 대수선(0가구에서 00가구로 증가)한 사실을 적발하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48026990"></img> 다. 피청구인은 행정조치 사전통지, 시정명령, 시정촉구, 이행강제금 부과예고 등의 절차를 거쳐 2024. 12. 00. 청구인에 대하여 「건축법」 제11조 및 제19조 등 위반에 따른 이행강제금 00,000,000원(무단 대수선: 00,000,000원, 무단 용도변경: 00,000,000원)의 부과처분(이 사건 처분)을 하였다. 라. 청구인은 2025. 1. 00. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 이행강제금의 가중에 관한 근거 법령이 있는지 여부 2020. 12. 8. 개정된 「건축법」 제80조제2항에 따르면 ‘허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다.’라고 규정하고, 그 부칙 제2조제2항에 따르면 ‘이 법 시행 후 제80조제2항의 개정 규정에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 한 가중 비율을 정하지 아니한 경우에는 제80조제2항에 따른 기준 가중 비율을 적용한다.’라고 규정하고 있으므로, 청구인 주장과 같이 「건축법」 제80조제2항 소정의 조례 규정이 없다고 하더라도 그 부칙 제2조제2항에 따라 100분의 100을 가중할 수 있는바, 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 이행강제금 감경 요건에 해당하는지 여부 「건축법」 제80조의2제1항에 따르면 ‘허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다.’라고 규정하고 있고, 그 감경 사유 중 하나로 같은 항 제2호에 ‘그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 100분의 75의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경’하도록 규정하고 있으며, 「건축법 시행령」 제115조의4제1항에 따르면 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다고 규정하면서 그 제2호에 ‘임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우’를 규정하고 있다. 위 각 규정을 종합하면, 허가권자는 「건축법 시행령」 제115조의4제1항제2호 소정의 사유 즉, 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우에 해당하더라도, 「건축법」 제80조의2제1항제2호 감경 제외 사유, 즉 제80조제2항 소정의 영리목적을 위한 위반에 해당하는 경우에는 이행강제금을 감경할 수 없도록 정하고 있다. 그런데 이 사건의 경우, 청구인이 내세우는 감경 사유 즉, 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우라던지 혹은 청구인의 나이, 경제적 사정은 결국 「건축법」 제80조의2제1항제2호, 「건축법 시행령」 제115조의4제1항제2호 소정의 사유에 관한 것인 점, 청구인이 이 사건 건축물 지상 0층 및 0층 근린생활시설을 주택(0가구)으로 무단 용도변경하고, 지상 0층~0층 다가구 주택을 무단 대수선(0가구에서 00가구로 증가)을 한 것은 그 규모, 위반내용 등에 비추어 영리목적을 위한 것이라고 볼 수밖에 없는 점 등을 종합하면, 청구인이 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하였는지 여부와 무관하게 이행강제금 감경 요건에 해당하지 않는다 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.