건축법위반 이행강제금 부과계고 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO동 00번지에 소재한 다가구주택/제2종근린생활시설인 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자 중 1인이다. 피청구인은 2009. 1. 22. 근린생활시설인 이 사건 건축물 2층, 3층 부분이 주택으로 무단 용도변경되고, 4층부터 6층까지의 다가구주택 6가구가 18가구로 가구수가 증가되었다는 이유로, 2022. 10. 18. 이 사건 건축물의 소유자들인 청구인과 청구외 1인에게 이행강제금 부과 계고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 건축물에 대한 자진 정비가 현실적으로 매우 힘들고, 11월까지 정비는 불가능하다. 모든 세입자를 내보내고 보증금을 반환하면 바로 부도이므로 이행강제금을 납부하는 것이 최선이다. 현재는 개발제한구역으로 묶여 아무것도 할 수 없다. 법만 고집하지 말고 임차인·임대인 모두에게 실현가능한 정비 가이드라인을 만들어 주기 바란다. 2) 청구인은 이 사건 건축물이 2009년 위반건축물로 등재되고 난 후인 2020년 경매로 낙찰받았다. 위반사실은 알았지만 이행강제금이 2천4백만원이나 될 것은 몰랐다. 매년 부과되는 과태료를 내고 나면 수익이 거의 없다. 임차인에게 좋은 서비스를 제공하면서 열심히 살고 있는데 정말 막막하다. 3) 또한 「건축법」상 한 건물에 위반사항이 2개 이상이면 비싼 과태료만 납부한다고 되어 있음에도 용도변경에 관한 2천만원과 대수선에 관한 4백만원이 모두 부과되었으므로 2천만원만 부과되어야 하고, 위반면적도 용도변경 300㎡, 대수선 860㎡로 용도변경면적이 이중으로 책정되었으므로 검토해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물은 2~3층 근린생활시설을 주택으로 무단용도변경하고 4~6층 다가구주택의 가구 간 경계벽을 무단증설하여 2009. 1.경 피청구인에게 적발되었으며, 건축물대장에 위반건축물로 등재되었다. 이에 피청구인은 당시 소유자에게 이행강제금을 부과하였다. 2) 이 사건 건축물의 위반사항이 현재까지 시정되지 않아 피청구인은 소유자인 청구인에게 2022. 6. 10. 시정명령 사전통지 후 2022. 7. 19. 시정명령을 하였으며, 2022. 10. 18. 「건축법」 제80조제3항에 따른 이 사건 처분을 하였다. 3) 청구인은 이 사건 건축물의 위반사항을 인지하고 매입하였고, 2022. 7. 25. 시정명령 공문을 수령하였으나 현재까지 경제적으로 어려움이 있다는 이유로 시정하지 아니하고, 아직 이행강제금이 부과되지 않았음에도 이 사건 처분에 대한 취소청구를 하였다. 4) 이행강제금을 반복적으로 부과하는 법의 취지는 위반행위로 인한 경제적 이익이 없도록 하여 시정명령의 실효성을 확보하기 위한 것이므로, 청구인의 경제적 어려움을 이유로 이 사건 처분을 취소하라는 주장은 부당하다. 5) 이 사건 건축물의 위반사항은 과태료 대상이 아니라 이행강제금 부과대상이다. 「건축법 시행령」 제115조의2에 따라 다가구주택의 가구 간 경계벽을 무단으로 증설한 경우 시가표준액 100분의 10에 해당하는 금액이, 무단으로 용도변경을 한 경우 무단용도변경을 한 부분의 시가표준액 100분의 10에 해당하는 금액이 이행강제금으로 산정된다. 따라서 부과 계고된 이행강제금 산정금액은 적법하게 산정된 금액으로 향후 계고한 기한까지 자진정비하지 아니하면 계고한 금액으로 이행강제금을 부과할 예정이다. 6) 아직 처분을 하지 않았으므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 하고, 이 사건 처분은 적법하므로 청구인은 위반사항을 조속히 자진정비하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 제19조(용도변경) ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30, 2015.8.11, 2019.4.23> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 【건축법 시행령】 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. <개정 2010. 2. 18., 2014. 11. 28.> 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ■ 건축법 시행령 [별표 15] <개정 2020. 10. 8.> 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828515"></img> 【OO시 건축 조례】 제42조(이행강제금의 부과) ① 법 제80조제5항의 규정에 따라 부과 횟수는 1회로 한다. <신설 2014.11.17〉(개정 2017.04.03)(개정 2020.10.05) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축물대장, 등기사항전부증명서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 건축물은 연면적 00㎡, 주용도가 단독주택(다가구주택) 및 제2종근린생활시설인 6층 건축물로서 0000. 0. 0. 사용승인을 받았다. 나) 이 사건 건축물은 2층, 3층 부분이 근린생활시설에서 주택으로 용도가 변경되고, 4층부터 6층 부분이 6가구에서 18가구로 되어 가구수가 증가하였다는 이유로, 2009. 1. 22. 건축물대장에 위반건축물로 기재되었다. 다) 피청구인은 2010. 3. 24. 이 사건 건축물의 당시 소유자에게 위 「건축법」 위반행위를 이유로 이행강제금을 부과하였다. 라) 청구인은 2020. 10. 12. 강제경매로 인한 매각을 원인으로 이 사건 건축물 지분 2분의 1에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다. 마) 피청구인은 이 사건 건축물의 2층, 3층 무단용도변경 면적 합계 323.2㎡ 및 4층, 5층, 6층의 무단 대수선에 대하여 2022. 10. 18. 청구인 및 다른 소유자 1인에게 이 사건 처분인 이행강제금 24,322,400원 부과 계고를 하였다. 2) 피청구인은 이 사건 처분이 사전예고에 불과하고 아직 처분 전이므로 그러한 예고의 취소를 구하는 이 사건 심판청구가 부적법하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 살피건대 이 사건 처분은 「건축법」 제80조제1항, 제3항에 따른 계고로서, 같은 법 제79조제1항에 따른 시정명령과는 별개의 행정행위이다. 이는 새로운 공법상의 의무를 부과하는 것은 아니나 같은 법 제79조제1항의 시정명령이라는 공법상 의무를 확인하고 상당한 기한을 정하여 그 의무를 이행할 기회를 부여하는 것이다. 이처럼 계고는 그 자체만으로는 선행하는 의무부과행위에 따른 의무 이상으로 새로운 의무를 부담시키는 것은 아니지만, 이행강제금 부과처분의 전제가 되는 것으로서 행정청에 이행강제금 부과권 부여라는 법률효과를 발생시키는 것이므로 항고소송의 대상이 되는 처분이 된다고 봄이 타당하다(대법원 1962. 10. 18. 선고 62누117 판결, 대법원 1966. 10. 31. 선고 66누25 판결 참조). 따라서 이 사건 심판청구가 행정심판의 대상이 아닌 것의 취소를 구하는 것이어서 부적법하다는 취지의 피청구인 주장은 이유가 없다. 3) 청구인은 이 사건 처분에 중복된 부분이 존재하고, 지나치게 과중하다는 취지로 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 우선 청구인은 하나의 건축물에 대한 복수의 위반행위에 대하여는 가장 중한 기준에 따른 이행강제금만을 부과하여야 한다고 주장하나, 이 사건 처분은 이 사건 건축물의 2층, 3층 부분에 대한 무단 용도변경과 4층부터 6층까지의 무단 대수선이라는 서로 별개인 법위반행위에 대한 것으로, 이에 대한 이행강제금 부과 시 가장 중한 기준으로만 부과하여야 한다고 볼 법규상 근거가 없다. 한편 청구인이 인용하는 「건축법 시행령」 별표 18은 이행강제금에 관한 것이 아니라 과태료에 관한 것이므로 결국 위와 같은 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 청구인은 무단 대수선 면적이 무단 용도변경 면적을 다시 포함하여, 위반면적이 이중으로 책정되었다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 「건축법」 제80조제1항제2호, 같은 법 시행령 제115조의2제2항, 별표 15에 따르면, 무단 대수선에 관하여는 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10에 해당하는 금액을, 무단 용도변경에 관하여는 무단으로 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액을 이행강제금을 산정한다. 살피건대 이 사건 처분 중 무단 대수선 부분은 위 「건축법」 규정에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액을 기초로 산출한 것으로, 위반면적이 이중으로 포함된 것이 아니라 무단 용도변경행위와 무단 대수선행위에 대한 각 산정기준에 따른 것이다. 따라서 이에 관한 청구인의 주장은 이유가 없다. 다) 그 외 청구인은 자진정비가 현실적으로 불가능하고, 이 사건 처분으로 예고된 이행강제금을 부담하면 수익이 없다고 주장하나, 이행강제금은 행정법규상의 의무를 이행하지 않은 경우에 의무자에게 이행강제금을 부과함으로써 의무이행을 간접적으로 확보하는 행정상 집행방법이다. 청구인은 이 사건 건물의 법위반상태를 알면서 소유권을 취득하였고 그럼에도 현재까지 이를 시정하지 아니하였는데 그러한 사정을 고려할 때 청구인의 주장 및 입증만으로는 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없음은 물론이고 지나치게 과도하여 부당하다고도 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.