건축법위반 이행강제금처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 10. 29. ○○시 ○○동 ○○○번지 일원 건축물(이하‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대하여 임의경매를 통하여 취득한 소유자이다. 피청구인은 이 사건 건축물이 미사용승인 건축물임을 확인하고, 2016. 8. 25. 청구인에게 시정명령 통지, 2016. 10. 6. 시정명령 촉구, 2016. 11. 3. 이행강제금 부과계고 및 시정명령 통보하였으나 시정되지 않자, 2017. 3. 20. 이행강제금 293,617,080원을 부과 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 국내외 기독교 선교를 목적으로 설립된 법인으로, 2015. 10. 29. 경기 ○○시 ○○동 ○○○번지 일원 토지와 건축물을 경락받아 소유권을 취득하였다. 한편, 이 사건 건축물은 전 소유자인‘○○○○○○○○○○○ ○○번지’(대표자 엄○○, 이하‘○○번지’라 한다)가 건축하여 교회 건물로 사용하던 것이었다. 2) 청구인은 이 사건 건축물 등의 소유권을 취득한 후 ○○번지 측에 명도를 요청하였으나 ○○번지에서는 성도들을 내세워 명도를 거부하였다. 이에 청구인은 2016. 12. 29. 인도집행을 실시하였으나 역시 성도들의 방해와 일부 공간에 제3자 소유의 물건이 있다는 이유로 집행이 불능에 이르렀다. 현재 청구인은 법적 절차에 따른 인도집행을 위해 2017. 2. 14. ○○지방법원 ○○지원 2017가합○○○○○○호 건물인도 등 청구의 소를 제기하여 재판이 진행 중에 있다. 3) ○○번지는 2010. 4. 23. 회생신청을 하였으나 2014. 6. 5. 폐지되었고, 2014. 6. 23. 파산신청을 하여 현재 절차가 진행 중에 있다. 그럼에도 ○○번지는 성도들을 내세워 집행을 막거나 교회 물건을 제3자에게 이전하는 방식으로 집행을 불가능하도록 한 후 계속하여 교회를 운영하며 건축물을 사용하고 있다. 즉, 청구인은 지금이라도 건축물을 인도받아 사용승인을 득하기 위한 절차를 진행하고자 하나 위와 같은 사정으로 사용승인을 받지 못하고 있는 것이다. 또한, 이 사건 이행강제금부과처분의 내용은 건축물 사용승인을 득하지 아니하고 건축물을 사용하였다는 것이나 건축물을 사용한 것은 청구인의 의사에 반하여 불법점유를 계속하고 있는 ○○번지에 의한 것으로, 경락으로 인한 소유권 취득 후 건축물 사용에 아무런 관여를 하지 않은 청구인에게 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다. 4) 이상과 같은 이유로 이 사건 이행강제금부과처분은 위법한 처분이라 할 것이므로 그 취소를 구하고자 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 처분 과정 가) 이 사건 건축물은 ○○○○○○○○○○○○○번지(이하‘점유자’라 한다)에서 ○○동 ○○○번지 외 8필지에 2003년 6월 4일 건축허가를 득하여 2009년 3월 18일 임시사용승인을 받아 사용하던 중 2015년 10월 29일 재단법인 ○○○○교회(이하‘청구인’이라 한다)에서 경락받아 소유권이 변경되었다. 나) 2016년 8월경 미사용승인 건축물 전수조사 중 상기 건축물이 확인되었으며, 임시사용승인이 2011년 3월 5일로 끝났음에도 불구하고 점유자가 계속적으로 사용을 하고 있음에 따라 다) 피청구인은 현재 소유자인 청구인에게 건축법 제79조제1항(위반건축물 등에 대한 조치 등) 및 제80조(이행강제금)1항에 따라 시정명령, 이행강제금 부과를 아래와 같이 하였다. - 2016년 8월 25일 건축물 위반사항 시정명령 - 2016년 10월 6일 건축물 위반사항 시정명령 촉구 - 2016년 11월 3일 이행강제금 부과계고 및 시정명령 - 2017년 3월 20일 이행강제금 부과 통지 (을 제1호증의 1, 을 제1호증의 2, 을 제1호증의 3, 을 제1호증의 4) 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인의 주장 (1) 청구인은 2015년 10월 29일 경기 ○○시 ○○동 ○○○번지 일원 토지와 건축물을 경락받아 소유권을 취득하였으며, (2) 건축물 사용승인을 득하지 아니하고 건축물을 사용하였다는 것이나 건축물을 사용한 것은 청구인의 의사에 반하여 불법점유를 계속하고 있는 점유자에 의한 것으로, 경락으로 인한 소유권 취득 후 건축물 사용에 아무런 관여를 하지 않은 청구인에게 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다며 이행강제금처분 취소를 청구한다. 나) 피청구인의 주장 (1) ○○시 ○○동 ○○○번지 외 8필지 상 건축물의 건축법 위반사항(사용승인 전 건축물사용)에 대하여 건축물 소유자인 청구인에게 건축법 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등)제1항 및 제80조(이행강제금)제1항에 따라 시정명령 및 이행강제금을 부과한 사실이 있다. (2) 건축법 제79조제1항 규정에 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, (3) 같은 법 제80조제1항 규정에 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. (4) 또한 청구인은 2016년 11월 3일 이행강제금 부과계고 및 시정명령 통지를 받은 후 2016년 12월 6일 이행강제금 부과계고 기간 연장을 피청구인에게 요청하면서 2017년 1월 15일까지 부동산 명도가 이루어지지 않을 경우 이행강제금 부과에 대해 이의를 제기하지 않겠다고 하였으며, 피청구인의 이행강제금(금293,617,080원) 부과에 대하여 청구인은 2017년 4월 28일 완납한 사실이 있음에도 불구하고 점유자가 아닌 건축물 소유자인 청구인에게 이행강제금 부과는 부당하다며 취소를 청구하는 것은 억지 주장이다. (을 제2호증의 1, 을 제2호증의 2) (5) 피청구인은 건축법에서 규정한 건축물 소유자인 청구인에게 이행강제금을 부과한 것은 정당한 행정처분으로 청구인의 이 사건 이행강제금처분 취소는 기각되어야 한다. 3) 결어 상기 기술한 바와 같이 이 사건 처분은 건축법 제79조 및 제80조 규정에 근거하여 적법하게 처리된 사항이며, 청구인의 주장은 타당성이 없는 억지 주장이므로 청구인의 주장을 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2016.2.3.> ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다. <개정 2013.3.23.> 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 ③ 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> 1. 허가권자가 제2항에 따른 기간 내에 사용승인서를 교부하지 아니한 경우 2. 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률, 설비, 피난·방화 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합한 경우로서 기간을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임시로 사용의 승인을 한 경우 ④ 건축주가 제2항에 따른 사용승인을 받은 경우에는 다음 각 호에 따른 사용승인·준공검사 또는 등록신청 등을 받거나 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제14조의2에 따라 관련 법률의 검사 등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.1.30., 2009.6.9., 2011.4.14., 2011.5.30., 2014.1.14., 2014.6.3.> 1.「하수도법」제27조에 따른 배수설비(排水設備)의 준공검사 및 같은 법 제37조에 따른 개인하수처리시설의 준공검사 2.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제64조에 따른 지적공부(地籍公簿)의 변동사항 등록신청 3.「승강기시설 안전관리법」제13조에 따른 승강기 완성검사 4.「에너지이용 합리화법」제39조에 따른 보일러 설치검사 5.「전기사업법」제63조에 따른 전기설비의 사용전검사 6.「정보통신공사업법」제36조에 따른 정보통신공사의 사용전검사 7.「도로법」제62조제2항에 따른 도로점용 공사의 준공확인 8.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제62조에 따른 개발 행위의 준공검사 9.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제98조에 따른 도시·군계획시설사업의 준공검사 10.「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제37조에 따른 수질오염물질 배출시설의 가동개시의 신고 11.「대기환경보전법」제30조에 따른 대기오염물질 배출시설의 가동개시의 신고 12. 삭제 <2009.6.9.> ⑤ 허가권자는 제2항에 따른 사용승인을 하는 경우 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ⑥ 특별시장 또는 광역시장은 제2항에 따라 사용승인을 한 경우 지체 없이 그 사실을 군수 또는 구청장에게 알려서 건축물대장에 적게 하여야 한다. 이 경우 건축물대장에는 설계자, 대통령령으로 정하는 주요 공사의 시공자, 공사감리자를 적어야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가·면허·인가·등록·지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. ⑤ 삭제 <2016.1.19.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용·어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 ② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다. 【건축법 시행령】 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서“대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 3. 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우(별표 1 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정하며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물은 제외한다) 4.「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물의 구분소유자가 위반한 면적이 5제곱미터 이하인 경우(별표 1 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정한다) 5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우 6. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간 내에 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하려는 배출시설(처리시설을 포함한다)의 경우 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서“대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 1. 제1항제1호부터 제6호까지의 경우: 100분의 50 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 ③ 법 제80조의2제2항에 따른 이행강제금의 감경 비율은 다음 각 호와 같다. 1. 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물의 경우: 100분의 80 2. 연면적 85제곱미터 초과 주거용 건축물의 경우: 100분의 60 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령, 이행강제금 부과 계고 및 시정명령 통지, 등기사항전부증명서(건물), 부동산인도명령 결정(○○지방법원 ○○지원), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 10. 29. 이 사건 건축물에 대하여 임의경매를 통하여 취득한 소유자이다. 나) 피청구인은 이 사건 건축물이 미사용승인 건축물임을 확인하고, 2016. 8. 25. 청구인에게 시정명령 통지, 2016. 10. 6. 시정명령 촉구, 2016. 11. 3. 이행강제금 부과계고 및 시정명령 통보하였으나 시정되지 않자, 2017. 3. 20. 이행강제금 293,617,080원을 부과 처분하였다. 다) 청구인은 2016. 12. 6. 피청구인에게 법원경매 취득 후 원활한 부동산 명도를 위하여 ○○번지 측과 수차례 회의와 협의과정을 거쳤으나, 명도가 진행되지 못하고 있음을 이유로 이행강제금 부과 계고 기간 연장 요청하자, 당초 2016. 12. 5.에서 2017. 1. 15.로 기한을 연장한바 있다. 라) 청구인은 이 사건 처분에 대한 이행강제금 293,617,080원을 2017. 4. 28. 납부하였다. 마) 이 사건 처분서에 의하면 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있음을 안내한 기록은 없다. 2)「건축법」제22조제1항 및 제2항에 의하면, 건축주는 제11조·제14조에 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하며, 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부, 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여 사용승인서를 내주어야 한다고 규정하고 있다. 한편「건축법」제79조제1항, 제80조제1항에 따르면, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 제1호 및 제2호 규정에 따른 이행강제금을 부과한다. 「건축법」제80조의2 제1항제2호에 따르면 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경할 수 있다고 규정하고 있고, 「건축법 시행령」제115조의4 제2항제1호에는 100분의 50으로 정하고 있다. 3) 청구인이 스스로 계고기간 연장을 요청하면서 기간도과 시 이의하지 않겠다는 약정을 하여 행정처분의 위법여부 및 당부를 다투지 않을 의사를 사전에 명확히 하였고, 법률에 열거된 대상자 중에는 청구인이 포함되므로 피청구인이 청구인을 상대로 한 이 사건 처분은 적법하다. 다만 전 소유자의 위반행위인 점, 청구인의 의사에 반하여 전 소유자의 불법점유가 지속되고 있는 점, 인도집행 및 건물인도 등의 소를 제기하여 건축물을 인도받아 사용승인을 받기 위해 노력하고 있는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 다소 과하다고 보이므로 부과된 이행강제금을 2분의 1 감경하여 146,808,540원(293,617,080×1/2)으로 변경하는 것이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있으므로 주문과 같이 재결한다.