건축신고 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 XX-2번지 외 2필지 토지(지목: 임야, 대지면적: 536㎡, 이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 단독주택을 신축(건축면적: 69.56㎡)하기 위하여 2018. 9. 7. 피청구인에게 건축신고(개발행위허가, 산지전용허가 의제)하였다. 피청구인은 이 사건 신청지는 과거 수해 발생 지역으로 현재 신청지 일원 수해를 예방하고자 ○○산 종합발전계획을 수립하여 ○○천 주변의 건축물을 철거하고 이주단지를 조성 중에 있는 지역이고 산사태와 토사유출 발생 우려가 있어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제56조 [별표 1의2] 개발행위 허가기준에 부적합하다는 등의 사유로 2018. 10. 4. 청구인에게 건축신고 불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이건 처분에 이르게 된 경위 청구인은 본 신청 건에 관련된 부동산 소재지 ○○시 ○○면 ○○리 5X-2번지 연면적 85.58평방미터에 대하여 2010. 12. 15. 건축신고(○○면-19079호)를 받아 제세공과금을 납부하였다. 그런데 2018. 10. 4. 건축신고 불가 처분하였다. 2) 이건 처분의 위법 및 부당성 청구인은 8년 전 해당 부동산에 복구비 및 대체산림조성비 및 지역개발공제 등 많은 비용을 투자하여 건축면적 89.58평방미터의 건축허가를 받아 건축시공을 하려던 차 이런 불가처분을 하는 것은 부당하다. 3) 결론적으로 청구인은 ○○시 ○○○동에서 출생하여 지금은 ○○에 주소지를 두고 있지만, 몸이 좋지 않아 이곳 공기 맑은 지역에서 살려고 주택을 신축하려고 하는데 이런 처분을 받아 사망선고를 받은 심정이다. 【보충서면 1】 4) 불가처분의 부당성에 대한 답변 가) 청구인은 과거 수해발생지역으로 현재 ○○시에서 신청지 일원에 수해를 예방하고자 ○○산 종합발전계획을 수립하여 ○○천변의 건축물을 철거하고 조성 중에 있는 지역이라고 하나 청구인은 2010. 12. 15. ○○면-19079호로 건축신고 처리되어 2011. 3. 착공하여 옹벽공사를 마무리하고 본 건물을 신축하려고 하던 중 ○○시로부터 착공신고를 하지 않았다는 이유로 취소한 사항이며, 수해는 2011. 7. 발생한 것으로 신청지의 옹벽은 현재에도 아무 이상이 없는 상태이며 수해 시 사망자 2명이 발생한 곳은 ○○시에서 이주단지를 조성하여 사무실 등을 건축하고 사용하고 있으면서 청구인의 신청지를 현장 확인한 것인지 의심을 하지 않을 수 없다. 이는 즉 탁상행정으로밖에 볼 수 없으며, 또한 신청지는 하천 인접지도 아닌 도로 건너 쪽 지대로 높아 수해와는 관련이 전혀 없다고 판단된다. 나) 또한 신청부지 상단부는 경사가 없고 암반 등이 노출되어 있어 집중호우 등으로 인하여 산사태 및 토사유출이 발생이 우려된다고 하나 신청지 옆 ○○면 ○○리 5X(임야) 번지는 ○○시에서 매입하여 주차장으로 조성 예정으로 관청에서는 우려되지 않고 청구인이 신청한 주택 신축은 안 된다는 논리는 어불성설이다. 다) 국토계획법 시행령 제56조 별표 1의2 개발행위허가 기준 부적함에 대하여는 세부 부족한 사항도 없고, 보완사항도 없고 법 조항만을 적용하여 부적합한 판단을 한 것은 판단자의 직권남용이라고 할 것이다. 라) 2010. 12. 15. ○○면장으로부터 허가된 부지를 건축주의 무지로 착공신고를 하지 않았다는 이유로 취소시킨 후 성토나 절토 없이 비닐하우스로 버섯을 재배하였는데도 수차례 ○○시에서 출석요구 및 복구 명령을 받고 2회에 벌금을 400만원(2017. 1. 10. 금200만원, 2017. 10. 14. 금200만원)을 납부하는 등 금전적인 손해와 정신적인 고통으로 청구인은 암이 발생하여 수술 및 항암치료 등으로 공기가 좋은 현재 신청지에 건축신고 후 요양하려고 한 사항이다. 【보충서면 2】 5) 불가 처분의 부당성에 대한 보충답변 신청지는 과거 수해발생지역으로 현재 ○○시에서 신청지 일원에 수해를 예방하고자 ○○산 종합발전계획을 수립하여 ○○천 주변의 건축물을 철거하고 조성중에 있는 지역이라고 하나 청구인의 신청지 ○○리 5X(임)번지는 ○○시에서 2018. 4. 11. 토지를 구입하여 주차장을 조성하고 있는 것은 수해예방과는 아무런 관련이 없다 할 것이다. 또한 건축 신청지 ○○리 XX-2(임)번지는 입구를 청구인과 협의도 없이 굴착하고 인접지는 보도블록을 설치한 것은 청구인에 대한 횡포라고밖에 볼 수 없다. 또한 신청부지 상단부는 경사가 높고 암반 등이 노출되어 있어 집중호우 등으로 인하여 산사태 및 토사 유출이 우려된다고 하나 신청지는 2011. 3. 옹벽설치를 완료한 후 한 번도 산사태 및 토사유출이 된 바 없어 우려사항은 없다. ○○시에서 구입하여 주차장을 조성하는 부지[○○리 5X(임)]는 청구인의 신청지보다 산사태 및 토사 유출이 더 많이 우려된다고 할 것이다. 청구인이 소유하고 있는 ○○리 XX-2(임) 번지는 ○○시에서 주차장으로 시공하는 ○○리 5X(임)와 경계필지이나 청구인의 부지를 제외하고 사입하는 것은 분명 감정에 의한 행정을 하고 있다는 증거이다. 국토계획법 시행령 제56조 별표 1의2 개발행위허가 기준 부적합에 대하여는 성토나 절토 없는 건축행위에 대하여는 국토계획법 시행령 제56조 별표 1의2 어떤 부분이 개발행위허가 기준에 부적합한 것인지 명시도 하지 않는 채 판단하는 것은 공무원의 자질이 없다고 할 것이다. 6) 결어 : 위에서 열거한 것과 같이 피청구인이 처분한 건축신고 불가처분은 마땅히 취소하라는 청구를 구하는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 신청지는 과거 수해 발생 지역으로 현재 ○○시에서는 신청지 일원 수해를 예방하고자 ○○산 종합발전계획을 수립하여 ○○천 주변의 건축물을 철거하고 조성 중에 있는 지역이다. 이주단지 조성 완료 이전 개발행위허가에 따른 개별 건축물 건립 시 사업 시행의 목적과 부합되지 않으며, 수해 방지를 위한 시의 예방사업 추진이 어려워질 수 있는 위치이며, 또한 신청지 부지 상단부는 경사가 높고 암반 등이 노출되어 있어 집중호우 등으로 인하여 산사태 및 토사 유출이 발생할 우려가 있다. 위와 같은 점을 종합적으로 고려할 때 이주단지 조성이 완료되지 않은 현재, 수해발생 우려가 해소되었다고 보기 어렵고 신청지 상단부의 높은 경사가 있는 지형은 산사태와 토사 유출 발생 우려가 있으므로 국토계획법 시행령 제56조에 별표 1의2 개발행위 허가기준에 부적합하다 할 것이다. 2) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 토지의 건축신고불가에 대한 행정청의 처분은 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 별표 1의2 개발행위허가기준에 부적합하기에 내린 적법한 처분이고 청구인의 취소청구는 부적합한 청구임이 명백하므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고가 제3항 단서에 해당하는 경우에는 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고인에게 그 내용을 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ⑤ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. <개정 2016. 1. 19., 2017. 4. 18.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027737"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고서, 건축신고 효력소멸 및 건축법령 준수 안내통보(○○면-1615, 2012. 11. 13.), ○○○지방법원 2013구합XXX 판결, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 5X-2번지 외 2필지 토지(지목: 임야, 대지면적: 536㎡)에 단독주택을 신축(건축면적: 69.56㎡)하기 위하여 2018. 9. 7. 피청구인에게 건축신고(개발행위허가, 산지전용허가 의제) 하였다. 나) 피청구인은 이 사건 신청지는 과거 수해 발생 지역으로 현재 신청지 일원 수해를 예방하고자 ○○산 종합발전계획을 수립하여 ○○천 주변의 건축물을 철거하고 이주단지를 조성 중에 있는 지역이고 산사태와 토사유출 발생 우려가 있어 국토계획법 제56조 [별표 1의2] 개발행위 허가기준에 부적합하다는 등의 사유로 2018. 10. 4. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다) 청구인의 이 사건 신청지상 건축신고(건축면적 89.58㎡)가 2010. 12. 15. 피청구인에게 수리된 바 있으나, 피청구인은 2012. 11. 13. 신고일로부터 1년 이내에 건축공사에 미착수하였다는 이유로 건축신고 효력소멸 통보하였다. 라) 이에 청구인은 건축신고 취소처분의 취소를 구하는 행정소송을 ○○○지방법원에 제기하였으나, 2013. 10. 16. 제소기간 도과를 이유로 패소하였다. 마) 이 사건 신청지는 2011. 7. 수해가 발생한 지역으로 피청구인은 신청지 일원에 수해를 예방하고자 ○○산 종합발전계획을 수립하여 시행하고 있다. 2) 「건축법」 제14조제1항에 따르면, 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 국토계획법에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 미리 시장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 국토계획법 제56조제1항, 제58조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 시장의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 하며, 시장은 개발행위허가의 신청 내용이 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것과, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 2010. 12. 15. 피청구인이 이 사건 신청지에 대한 건축신고를 수리한 바 있고, 건축신고 취소로 인하여 청구인이 금전적, 정신적 고통을 받았으며, 신청지는 수해와 관련이 없으므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 살피건대, ① 2010. 12. 15 건축신고는 2012. 11. 13. 취소되어, 이 사건 처분과 같다고 볼 수 없는 점, ② 청구인은 피청구인이 조성 중인 주차장 부지가 이 사건 신청지보다 산사태 및 토사유출이 우려되고 청구인의 신청지는 수해와 관련이 없다고 주장하나 주차장 조성과 건축행위를 동일한 선상에서 볼 수 없고, 옹벽설치를 완료하였다 하여 수해와 관련이 없다고 인정하기에는 부족해 보이는 점, ③ 이 사건 신청지는 2011. 7. 수해가 발생하여 피청구인이 ○○산 종합발전계획을 수립하여 시행하고 있어, 이 사건 건축행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 초래할 수 있다고 보이는 점, ④ 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있고, 나아가 국토계획법이 정한 용도지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축신고는 「건축법」 제14조제1항에 의한 건축신고와 위와 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로 이 역시 재량행위에 해당하는 점 등을 종합적으로 판단하여 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.