건축신고 효력상실 통지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 3. 31. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지 일원(4,739㎡)에 건축물 부지조성을 위해 공작물 축조신고, 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가가 포함된 건축 복합민원 신고서를 제출하였고, 피청구인은 2023. 6. 2. 제1종근린생활시설(소매점), 제2종근린생활시설(사무소), 단독주택 및 같은 해 6. 7. 공동주택(3세대)에 대해 건축신고(이하 일괄‘이 사건 건축신고’라 한다)를 수리하였다. 피청구인은 2024. 5. 1. 청구인이 이 사건 건축신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않으면 건축신고의 효력이 상실될 예정이라는 사전 안내문(이하 ‘이 사건 안내문’이라 한다)을 통보하였고, 이 사건 건축신고에 따른 공사가 이행되지 않자 같은 해 6. 3. 및 6. 8. 건축행정시스템에서 이 사건 건축신고 효력 상실 처리하였다. 청구인은 2024. 8. 9. ‘피청구인이 처분의 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주었어야 한다’는 요지의 진정민원을 제출하였으나, 피청구인은 같은 달 29. ‘「행정절차법」 제21조에 따라 건축신고 효력 상실 예정에 따른 사전 안내를 하였으며 이는 2024. 5. 8. 송달된 것으로 확인되고, 건축주의 별도 의견이 없었기에 효력 상실된 것’이라고 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ② ~ ⑥ (생략) ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② ~ ④ (생략) ⑤ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. 제21조(착공신고 등) ① 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제86조(청문) 허가권자는 제79조에 따라 허가나 승인을 취소하려면 청문을 실시하여야 한다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전자문서로 할 수 있다. 1. 당사자등의 동의가 있는 경우 2. 당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우 ② 제1항에도 불구하고 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말, 전화, 휴대전화를 이용한 문자 전송, 팩스 또는 전자우편 등 문서가 아닌 방법으로 처분을 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. ③ 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속ㆍ성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다. 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하 “법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고서, 건축허가신청에 따른 복합민원 협의회신, 건축신고 수리 통보서, 이 사건 안내문 및 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2023. 3. 31. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지 일원(4,739㎡)에 건축물 부지조성을 위해 공작물 축조신고, 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가가 포함된 건축 복합민원 신고서를 제출하였고, 피청구인은 2023. 6. 2. 제1종근린생활시설(소매점), 제2종근린생활시설(사무소), 단독주택 및 같은 해 6. 7. 공동주택(3세대)에 대해 건축신고를 수리하였다. 나) 피청구인은 2024. 5. 1. 청구인이 이 사건 건축신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않으면 건축신고의 효력이 상실될 예정이라는 사전 안내문을 통보하였고, 이 사건 건축신고에 따른 공사가 이행되지 않자 같은 해 6. 3. 및 6. 8. 건축행정시스템에서 이 사건 건축신고 효력 상실 처리하였다. 다) 청구인은 2024. 8. 9. ‘피청구인이 처분의 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주었어야 한다’는 요지의 진정민원을 제출하였으나, 피청구인은 같은 달 29. ‘「행정절차법」 제21조에 따라 건축신고 효력 상실 예정에 따른 사전 안내를 하였으며 이는 2024. 5. 8. 송달된 것으로 확인되고, 건축주의 별도 의견이 없었기에 효력 상실된 것’이라고 회신한 이 사건 처분을 하였다. 2) 관련 법령 「건축법」 제14조 제5항에 따르면 건축신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어지고 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. 「행정절차법」 제21조 제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대한 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기한 등을 당사자등에게 통지하여야 하고, 같은 조 제4항 및 제5항에 따라 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있고, 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제13조에서는 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우, 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우, 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우, 법령 또는 자치법규(이하 "법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우, 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당하는 경우에는 사전통지를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 이 사건 처분의 처분성 및 위법·부당 여부 청구인은 이 사건 건축신고 효력상실 통지로 인하여 경제적 손해 등 불안정한 지위에 놓이게 된다는 점에서 이 사건 건축신고 효력상실을 통지한 민원 회신은 건축주의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로서 처분에 해당하고, 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조 제1항, 같은 법 제22조 제1항 및 제4항과 같은 법 시행령 제13조 등의 법령에 따른 절차를 위배하여 위법하다고 주장한다. 먼저, 2024. 8. 9. 청구인의 진정민원에 대하여 같은 달 29. 피청구인이 건축신고 효력상실 통지한 민원회신에 대한 처분성 여부를 살펴보면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 건축신고 효력상실 통지의 경우 행정청의 건축신고 반려행위와 마찬가지로 건축주가 당초 건축신고에 따라 당해 건축물의 건축을 개시하면 시정명령, 이행강제금, 벌금의 대상이 되거나 당해 건축물을 사용하여 행할 행위의 허가가 거부될 우려가 있어 불안정한 지위에 놓이게 된다는 점에서 건축신고 효력상실 통지는 건축주 등의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라 할 것이고, 따라서 건축주에게 건축신고 효력상실 통지의 적법성을 다투어 그 법적 불안을 해소한 다음 건축행위에 나아가도록 함으로써 장차 있을지도 모르는 위험에서 미리 벗어날 수 있도록 길을 열어 주고 위법한 건축물의 양산과 그 철거를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부합하는 점을 고려할 때 건축신고 효력상실 통지는 항고소송의 대상이 됨과 동시에 행정절차법 상의 처분이라 할 것이며(창원지방법원 2012. 7. 5. 선고 2012구합537 판결 참조), 이는 건축신고 후 공사의 착공 여부를 불문한다고 할 것이므로, 행정청은 이러한 경우에 「행정절차법」 제21조 제1항에 따른 처분의 사전통지 등 당사자에게 적절한 통지를 하여 의견이나 자료를 제출할 기회를 주어야 한다. 다음으로, 피청구인은 청구인에게 처분의 사전통지문을 별도로 발송하지 않고 이 사건 안내문을 통지하였는데, 가사 이 사건 안내문에 행정절차법에서 정한 ‘처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대한 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기한 등’의 사항이 기재되었다고 인정하더라도, 피청구인이 이 사건 처분과 관련하여 이 사건 안내문 통지 후 건축행정시스템상 효력 상실 처리에 그친 점 등을 고려할 때, 「행정절차법 시행규칙」[서식 11] 의견제출서 등도 송부하지 않는 등 처분 대상자의 의견을 적극적으로 청취하려는 의도가 있었다고 볼 수 없다. 한편, 이 사건 안내문 송달과 관련하여 수령자가 확정되긴 하나, ‘도달’은 상대방이 알 수 있는 상태 또는 양지할 수 있는 상태에 놓여야 함이 타당한 것인바, 이 사건 안내문의 수령자는 확인서 상에서 우편물을 청구인에게 전달하지 않고 폐기한 것으로 진술한 점 등을 참작하면 청구인에게 이 사건 안내문이 적정하게 도달하였다고 할 수 없다. 따라서, 피청구인이 이 사건 처분 전 행정처분 사전통지 또는 청문 절차 등 청구인에게 의견이나 자료를 제출할 기회를 제공하는 절차를 적절하게 거쳤다고 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 이유있다 할 것이고 이 사건 처분은 부당하다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.