건축허가 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○외 1필지 1410㎡(지목 답, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 토지주로서, 제2종 근린생활시설(자동차수리점)로 기 건축허가를 받아 건축행위를 시행 중인 이 사건 토지에 대하여 2014. 5. 28. 용도변경 신청하였으나(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다) (자동차수리점→ 자동차정비공장) 피청구인은 국토의 계획과 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조제1항제4호 규정에 의거, ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에 한하여 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다’라는 규정에 의거, 자동차관련시설이 어린이집에 인접하여 상호 조화를 이루기 어렵다고 판단하여 2014. 9. 1. 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 청구외 최○○이 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○외 1필지에 대하여 제2종 근린생활시설(자동차수리점, 지상1층, 연면적 494.68㎡) 로 허가를 득하고 일부 건축행위가 이루어지는 중에 건축주를 변경하고(최○○→청구인), 2014. 5. 28. 자동차정비공장(2층 1동, 1층 1동, 총 연면적 797㎡) 으로 건축허가(변경) 신청했다. 2014. 6. 20.과 2014. 7. 3. 중 ○○시 도시계획위원회의 심의 결과에 따른 소음방지, 환경오염 및 교통대책 등 각 요구사항에 대하여 작업 소음에 대한 시뮬레이션 실시를 통한 점검 및 방음대책 검토보고서 제출, 소음방지를 위한 방음벽 설치 및 차폐용 식재, 오·우수처리 계획 수립, 건물 2층 사무실 배치의 변경, 국유재산사용허가 및 하천점용허가 등을 통한 진출입 구간 확보, 가각정리 및 반사경설치 등 교통안전 대책 수립 등 충실히 보완하였으며, 그 과정에서 많은 시간이 소요되고 경제적 손실 등 어려움이 컸다. 2) 그러나 피청구인은 2014. 7. 22. ○○ 도시계획위원회의 조건부 가결에도 불구하고 2014. 9. 1. 국토계획법 제58조 제1항의 개발행위 허가기준을 근거로 ‘주변 환경이나 경관과 조화를 이루기 어렵다’는 이유로 건축허가(변경) 불허가 통보를 하였으나, 이 사건 토지 남서쪽과 동남쪽 주변반경 206m~ 260m이내에 제품생산공장, 창고시설, 제품조립시설, 건축자재 생산시설 등 약 45개 업체가 생산활동을 하는 지역으로 주변환경과 부합하지 않는다고 볼 수 없다. 3) 피청구인이 ‘주변 어린이집과 상호 조화를 이루기 어렵다’는 추상적인 판단을 하여 불허가 처분을 한 것은 피청구인이 재량권을 크게 일탈하였거나 남용하여 위법성이 상당하다고 할 것이며, 국토계획법 제1조의 ‘이 법은 국토의 이용 개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다’고 목적을 제시하는 바, 이 법에도 부합하지 않는다. 4) 국토의 계획과 이용에 관한 법률은 국민 누구나 경제적으로 국토를 이용하고 규정을 준수하여 국토를 이용하도록 제시하고 있어 법과 규정에 반하지 않는다면, 누구나 그 혜택을 누리고 사유재산을 제약받지 않아야 한다는 취지이다. 따라서 허가권을 가진 지방자체단체가 그 권한을 남용하거나 무리하게 행사함으로써, 법률을 잘못 해석한다면 그 폐해는 국민이 입게 되므로 위법하다고 할 것이다. 5) 청구인이 허가 신청한 지역의 주변에 동일 규모의 근린생활 건축물, 하치장, 건축부자재공장 등이 즐비하고 주변 환경과도 크게 배치되는 것이 아니다. 아울러 피청구인 대안으로 건축물의 다른 용도로의 변경을 강요하고 있는 바, 청구인은 압력으로 느껴지며, 청구인의 건축허가(변경)신청서가 법률에 위반됨이 없음으로 용도를 변경할 의사는 없다. 6) 그러므로 피청구인이 추상적인 사유로 반려 처분한 이 사건 처분은 권한의 남용이나 재량권의 범위를 벗어난 것으로 부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 김종진이 2014. 5. 28. 이 사건 토지 상의 제2종 근린생활시설(자동차 수리점)에서 자동차관련시설(정비공장)으로 목적변경에 따른 건축허가(변경) 〔개발행위허가(변경) 의제〕는 국토계획법 제58조제1항제4호 규정에 의거, 자동차관련시설이 연접한 어린이집과 환경적으로 상호 조화를 이루기 어렵다고 판단하여 불허가 처분하였다. 2) 국토계획법 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회 심의) 제1항에 따르면 제26조 제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로써 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다는 규정은 절차에 대한 내용으로 개발행위허가가 결정된 사항은 아니며, 시장·군수가 반드시 시·군·구 도시계획위원회의 심의 결과를 따라야 하는 것은 아니다. (국토해양부 질의회신, 2011. 5. 27., 법제처 법령해석 사례, 안건번호 07-0024) 3) 국토계획법 제58조제1항제4호의 규정에 의하면 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에 한하여 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다’라고 규정하고 있으며, 4) 또한, 같은 법 시행령 제56조제1항〔별표 1-2〕및 개발행위허가 운영지침(국토교통부 훈령, 제389호, 2014. 6. 27.) 제3장 개발행위허가기준 3-2-4 주변지역과의 관계 (2) 등 규정에 의하면 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴·위해발생 등의 우려가 없을 것으로 규정하고 있는 바 5) 이 사건 허가 신청지와 연접한 부지에 150여명의 영유아를 보육하는 어린이집이 위치하고 있고, 별도의 진·출입로 계획없이 어린이집에서 사용 중인 도로를 이용하는 것으로 진·출입 계획서가 제출되어 교통사고 등 안전위험과 자동차 정비작업 등으로 인한 소음·미세먼지 발생으로 영유아들의 건강상 피해 발생이 우려되어 어린이집과 자동차정비공장은 주변 환경과 조화를 이루기 어렵다고 판단, 불허가한 이 사건 처분은 적법 타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 1. 제20조제3항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 2. 도시·군관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541387"></img> 【개발행위허가운영지침】 (국토교통부훈령 제389호, 2014.6.27., 일부개정) 제3장 개발행위허가기준 제2절 분야별 검토사항 (영 별표 1의 2) 3-2-4. 주변지역과의 관계 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 【○○시 도시계획 조례】 제21조(개발행위허가의 기준 등) 개발행위허가의 기준 등에 관한 구체적인 사항은 별표 1과 같다. 【별표 1】<개정 2014.01.09> 개발행위허가 기준(제21조 관련) 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴·위해발생 등의 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계 파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판단자료 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 도시계획위원회 개최결과서, 진정서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 10. 10. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○외 1필지 1,410㎡에 제2종 근린생활시설(자동차수리점)로 건축허가를 받고 개발행위를 지속해 왔으며, 2014. 5. 28. 기 허가받은 건축물인 제2근린생활시설(자동차수리점)을 자동차 정비공장으로 변경하여 건축허가(변경) 신청하였다. - 변경전 : 자동차수리점, 대지, 1,410㎡ 지상1층(1동) 494.68㎡ - 변경후 : 자동차정비공장 대지, 1,435㎡ 지상2층(1동), 지상1층(1동) 797㎡ 나) 피청구인은 이 사건 허가신청과 관련, 관련기관(부서)와 업무협의 및 도시계획위원회 재심의 후, 2014. 9. 1. 국토의 계획과 이용에 관한 법률 제58조(개발행위ㅎ가의 기준) 제1항 제4호의 규정에 의거, 이 사건 변경 허가건인 자동차정비공장과 어린이집은 환경적으로 상호조화를 이루기 어렵다고 판단하여 불허가하며, 대안으로 현지 여건 변화나 주변환경과 조화를 이룰 수 있는 건축물의 용도로 변경시 검토 가능하다고 제시했다. 다) 이와 관련, 2014. 7. 22. 청구 외 ○○○(인접 어린이집 운영) 외 128명이 피청구인에게 영유아의 건강과 안전이 우려되므로, 이 사건 허가신청에 대하여 불허가 처리 요망(도시계획위원회 심의 철회 요청) 진정민원을 제출하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항에 따르면 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 지목 변경을 수반하는 형질 변경 등의 행위를 하는 경우 개발행위허가를 받아야 하며, 제58조제1항에 의하면 시장·군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시·군관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 하고, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 경우에만 개발행위허가를 하도록 하고 있다. 또한 같은 법 제58조제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정하고, 같은 법 시행령 제56조[별표1의1-2 개발행위허가기준 1항‘라’목(2)호에 의하면 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하고, 다만 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 허가신청과 관련 피청구인의 각종 보완요구에 대하여 충실히 보완하였으며, ○○ 도시계획위원회 심의결과 조건부 가결이었음에도 불구하고, 국토계획법 등 관련법 조항의 개발행위허가의 기준에서 ‘주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’ 의 규정에 의거, 자동차정비공장이 어린이집과 환경적으로 상호 조화를 이루기 어렵다는 추상적인 이유를 들어 불허가 처분한 것은 재량권의 일탈 남용이 있는 위법한 처분이라고 주장하는 바 살펴보면, 국토계획법 제59조에 의거한 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의는 개발행위 허가의 절차를 규정하지만, 반드시 심의결과에 구속되는 것은 아니며(법제처 법령해석 안건번호 07-0024, 안건번호 10-0304) 또한 원칙적으로 건축허가권자는 건축허가신청이 관계 법규에서 정하는 제한에 배치되지 않는 이상 허가를 하여야 하므로 건축허가는 기속행위에 해당하나, 공간의 효율적 이용이라는 국토계획적인 고려 요소가 포함된 실정법상 건축허가의 경우에는 개별 법규에 따라 허가 여부에 일정 정도 재량권이 인정되는 경우가 있다. 특히 건축법 제11조제5항은 건축법상의 건축허가를 받은 경우‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 따른 개발행위허가나 각종 환경 관련 법률에 따른 허가 등 같은 항이 열거하는 다른 법률이 정하는 인ㆍ허가가 의제되도록 규정하고 있는 바, 이와 같이 건축허가에 있어 환경 등 공익을 고려하도록 규정한 경우 및 건축허가에 의하여 의제되는 인ㆍ허가가 재량행위인 경우에는 그 한도에서 건축허가에 재량권이 인정될 수 있다. 나아가 명문의 규정이 없는 경우에도 예외적으로 중대한 공익적 필요가 있는 경우에는 건축허가를 하지 아니한 것이 적법하다고 판단되는 경우도 없지 않다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두1291 판결, 대법원 2002. 12. 10. 선고 2002두7043 판결 등 참조). 그렇다면 청구인이 변경허가 청구한 자동차정비공장이 소음, 교통 등 환경과 이 사건 토지에 연접한 어린이집 원아들의 안전에 영향을 주지 않는다고 단정할 수 없어 피청구인의 불허가 처분은 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.