건축허가 신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 친목도모와 상부상조를 통한 마을의 복리증진 및 마을 발전을 목적으로 하는 단체로서, 2014. 7. 24. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○번지 개발제한구역 내 마을공동구판장(마을공동시설)을 짓기 위한 건축허가 신청을 접수하였다. 이에 피청구인은 2015. 10. 14. 청구인에게 마을공동시설로 사용되기 위한 자세한 사업계획 없이 신청된 건축허가 신청은 개발제한구역의 훼손을 초래하고, 개발제한구역의 효율적인 관리와 무질서한 도시의 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제1조 규정에 위배된다는 사유로 건축허가 신청 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 주민들의 생활편의 시설 충족의 요구에 부응하고 지역발전과 소득 증대에도 기여하고자 개발제한구역의 건축허용 범위내에서 지역주민의 이용 인원을 고려한 최소한의 시설인 마을공동구판장을 계획하였는바, ○○동이 전형적인 농촌지역으로서 주택지가 산재되어 있는 특수성을 감안하고 참작하여 건축허가를 하여 주는 것이 타당함에도 불구하고, 피청구인은 개발제한구역법의 해석 적용을 그르친 나머지 해당 법의 지정 목적만을 고려함으로써 위 법 취지에 어긋나는 과도한 법 해석을 하고 있다. 2) 「주민등록법」에 의하면 거주할 목적으로 해당 주소지(주민등록 주소지)에 사실상 거주(하우스, 가설건축물 등) 하면 주택건물에 상관없이 주민으로 인정을 받으므로, ○○동 ○○○회 회원 9명 중 4명의 주소지에는 주택 건축물이 없어 개발제한구역 주민으로 인정할 수 없다고 하며 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 할 수 있다. 또한 해당 주민은 각종 세금(주민세, 소득세 등)을 납부하며 마을공동체의 일원으로 살아가고 있는데 마을 주민으로 인정할 수 없다는 것은 이 사건 처분을 하기 위한 억지 주장에 불과하다. 3) 청구인은 주민들의 수익증대 목적이 아닌 생활 편의시설의 부족으로 인한 불편을 해소하고자 마을공동시설(마을공동구판장)의 설치를 피청구인에게 신청한 것이며, ○○동 ○○○회 회원 10명 중 본인 소유의 토지로 된 농지원부를 소유한 자는 7명이며, 나머지 3명은 임대차계약에 의한 임차농으로 농지원부를 소유하고 경작하고 있다. 4) 기존 건축허가 후 준공된 마을공동시설들이 마을공동시설로 사용되지 아니하고 개인의 소유로 넘어가 타 용도로 불법사용됨에 따라 사법기관의 처벌을 받는 사건이 있었다고 하여, 청구인의 이 사건 건축허가 신청에 대하여 위와 같은 이유를 들어 개발제한구역법에 위배된다고 하면서 이 사건 처분을 하는 것은 과도한 법해석일 뿐만이 아니라 재량권 남용으로 위법하다고 아니할 수 없다. 5) 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인 및 시민들이 받게 될 피해는 헤아릴 수 없을 만큼 크다고 할 수 있다. 또한 인근부락(타동)에도 18건이나 허가처리 되었으며, 본 건도 보완을 수차례 하였으며, 보완내용 중 본 지역이 유물산포지에 위치하므로 공사 전 시굴 조사를 실시하여야 된다는 보완요구가 있어 하남문화재단에 문화재 시굴조사를 의뢰(시굴비 1천만원 납부)하여 피청구인에게 처리결과보고서(출토유구 및 출토유물 없음)를 제출하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이 사건 처분을 하였는바, 시굴조사를 시켜놓고 이 사건 처분을 하는 것은 청구인을 기만하였을 뿐만이 아니라 담당 공무원의 무사안일한 태도로 인해 열악한 농촌○○○회에 이중적인 피해를 입힌 결과가 되어 버렸다. 따라서 이 사건 처분은 당연히 취소되어야 한다고 판단된다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 5. 마. 주민공동이용시설 중 마을 진입로, 농로, 제방을 설치 시에는 집단취락으로 해제된 지역을 포함한 개발제한구역의 주민이 마을 공동으로 축조하는 경우에만 가능하고, 청구인이 신청한 마을공동구판장은 ‘지방자치단체 또는「농업협동조합법」에 따른 조합,「산림조합법」에 따른 조합,「수산업협동조합법」에 따른 수산업협동조합이 설치하거나 마을 공동으로 설치하는 경우만 가능하다’고 되어 있는바, 이를 통해 집단취락으로 해제된 지역을 포함하지 않는 순수 개발제한구역내 거주하는 주민으로 구성된 마을이 설치할 수 있음을 알 수 있다. 따라서 ○○시 ○○동만의 특수성을 감안하여 허가를 해 달라는 청구인의 주장은 개발제한구역법의 취지에 어긋나므로 용인할 수 없다고 할 것이다. 2) 개발제한구역법의 목적은 개발제한구역에서의 행위제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정하기 위한 것인바, 여기서 주민이란 개발제한구역에 거주하면서 농림업 또는 수산업 등에 종사하며 생활해 온 자라 할 것이다. 또한, 청구인이 제출한 사업계획서 상의 사용목적에 나와 있듯이 마을에서 생산하는 농산물을 공동 포장, 판매 하고자 함이라고 하고 있는바, ○○○회 회원 중 비닐하우스 등 임시 시설에 거주하는 자가 개발제한구역에서 농림업 또는 수산업 등에 종사하고 있다는 증빙자료의 제출 없이 단순히 주민등록 상 거주지가 이 지역 개발제한구역이라 하여, 마을공동시설을 설치할 수 있는 주민으로 인정할 수는 없다고 할 것이다. 3) 청구인은 마을공동구판장의 신청 목적이 주민들의 생활 편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고자 신청하였다고 하지만, 건축허가 신청서에 첨부된 회원이 소유하고 있는 개발제한구역내 건축물(축사, 농산물보관창고 등)을 건축물 용도대로 사용하지 않고 불법 용도변경하여 작업장 및 일반창고 등으로 사용 하고 있으면서 편의시설이 부족하다는 청구인의 주장은 타당하지 않으며, 피청구인은 청구인에게 회원의 소유 농지현황을 제출하라는 보완내용을 안내하였으나 최종 첨부된 농지원부 총 6부(6명) 중 ○○○ 명의의 농지원부 1부를 제외하고 나머지 5부는 회원명단에 없는 자 즉 청구인과 관계가 없는 주민 명의의 농지원부를 첨부한 사항으로, 이 사건 건축허가 신청이 마을 주민이 생산하는 농산물을 포장, 판매 하고자 하기 위함이라는 청구인의 주장은 설득력이 없다고 할 수 있다. 4) 기존 건축허가 후 준공된 마을공동시설들이 마을공동시설로 사용되지 않고 개인으로 소유가 넘어가 타 용도로 불법 사용됨에 따라 검찰수사로 인해 건축사무소 관계자 및 마을주민들이 구속 및 기소되는 사건이 있었으며, 마을공동시설 허가와 관련한 ○○도 감사에서 마을회의 증빙서류, 공사비의 분담 및 조달, 사업계획서의 타당성 등 사실 여부를 철저히 확인하라는 지적사항이 있어 이에 따라, 첨부된 자료를 면밀히 검토한바 사업 타당성이 없어 불허가 한 것이지 단순히 기존 건축물들이 불법 사용됨에 따라 이 사건 처분을 한 것은 아니라 할 것이다. 5) 문화재 시굴조사에 대한 보완과 같이 사업계획서 상 마을에서 구판장을 활용하려는 목적 등〔수요파악(마을회 생산물의 종류, 출하량증명서, 회원의 소유 농지현황)〕의 제출을 같이 보완 요구하였으며, 청구인이 제출한 서류인 마을 회원의 자격 및 농지원부 등의 자료를 검토한바, 사업타당성이 없어 개발제한구역법에서 허용하는 마을공동시설로써 적합하지 않다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272425"></img> 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장 사본, 건축허가 신청서 사본, 개발제한구역내 건축허가 보완 알림 공문, 이 사건 처분서 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 친목도모와 상부상조를 통한 마을의 복리증진 및 마을 발전을 목적으로 하는 단체로서, 2014. 7. 24. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○번지 개발제한구역 내 마을공동구판장(마을공동시설)을 짓기 위한 건축허가 신청을 접수하였다. 나) 피청구인은 2015. 10. 14. 청구인에게 마을공동시설로 사용되기 위한 자세한 사업계획 없이 신청된 건축허가 신청은 개발제한구역의 훼손을 초래하고, 개발제한구역의 효율적인 관리와 무질서한 도시의 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 개발제한구역법 제1조 규정에 위배된다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 다) ○○동 ○○○회 주민은 총 10명으로 구성되는바, 이 중 해제지역에 거주하는 자는 1명이고, 주택을 소유하고 있지 않은 자는 4명이다. 라) ○○시 ○○동 ○○○번지 개발제한구역 내 마을공동구판장(마을공동시설)을 짓기 위한 건축허가 신청 당시 이 지역 농지원부를 소유하고 있던 자는 1명이었다. 마) ○○동 ○○○회 회원 중 기존 농산물창고 등을 물품창고 등으로 용도변경하고, 신축 및 증축 등을 한 것에 대하여 피청구인으로부터 시정명령을 받은 자는 3명이다. 2) 개발제한구역법 제1조에 의하면 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제13조[별표1]에 의하면 공동구판장의 경우 지방자치단체 또는 「농업협동조합법」에 따른 조합,「산림조합법」에 따른 조합,「수산업협동조합법」에 따른 수산업협동조합이 설치하거나 마을 공동으로 설치하는 경우만 해당하고, 지역생산물의 저장·처리·단순가공·포장과 직접 판매를 위한 경우로서 건축 연면적 1천 제곱미터 이하로 설치하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 주민들의 생활편의 시설 충족의 요구에 부응하고 지역발전과 소득 증대에도 기여하고자 개발제한구역의 건축허용 범위내에서 지역주민의 이용 인원을 고려한 최소한의 시설인 마을공동구판장을 계획하였는바, ○○동이 전형적인 농촌지역으로서 주택지가 산재되어 있는 특수성을 감안하고 참작하여 건축허가를 하여 주는 것이 타당함에도 불구하고, 피청구인은 개발제한구역법의 해석 적용을 그르친 나머지 해당 법의 지정 목적만을 고려함으로써 위 법 취지에 어긋나는 과도한 법 해석을 하고 있다고 주장한다. 살피건대, 개발제한구역법 시행령 제13조[별표1]에 의하면 공동구판장의 경우 지방자치단체 또는「농업협동조합법」에 따른 조합,「산림조합법」에 따른 조합,「수산업협동조합법」에 따른 수산업협동조합이 설치하거나 마을 공동으로 설치하는 경우만 해당하고, 지역생산물의 저장·처리·단순가공·포장과 직접 판매를 위한 경우로서 건축 연면적 1천 제곱미터 이하로 설치하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 인정사실에 나와 있는 바와 같이 ○○동 ○○○회 주민(총 10명) 중에는 해제지역에 거주하는 ○○○이 포함되어 있고, 이 지역 개발제한구역내 주택을 소유하고 있지 않은 자는 ○○○ 등 4명으로, 이로써 이 사건 건축허가 신청을 마을 공동으로 신청하였다고 볼 수는 없다고 판단되는 점, 이 사건 건축허가 신청 당시 이 지역 농지원부를 소유하고 있던 자는 ○○동 ○○○회 회원 중 ○○○ 1인에 불과하므로, 이 사건 건축허가 신청이 지역생산물의 저장·처리·단순가공·포장과 직접 판매를 위한 경우라고 보기에는 어려움이 있다고 할 수 있는 점, ○○동 ○○○회 회원 중 기존 농산물창고 등을 물품창고 등으로 용도변경하고, 신축 및 증축 등을 한 것에 대하여 피청구인으로부터 시정명령을 받은 자가 ○○○ 등 3명으로 이 사건 마을공동구판장(마을공동시설)이 허가될 경우, 향후 불법전용의 가능성이 많아 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 청구인의 건축허가 신청에 대하여 피청구인이 개발제한구역법 제1조 규정에 위배된다는 이유 등을 들어 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈 또는 남용하여 위법하다거나 부당하다고 할 수는 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.