건축허가 취소처분 무효확인 청구

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 청구외 ○○○은 1999. 9. 9. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대한 숙박시설 및 근린생활시설 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 득하였다. 이후, 소유권 이전 및 건축주 명의변경 신고에 따라, 2001. 9. 14. 이 사건 토지의 건축주가 청구외 ○○○로 변경되었으며 2005. 7. 19. 청구인으로 변경되었다. 한편, 피청구인은 2006. 9. 20. 이 사건 건축허가를 포함한 관내 장기 미착공·미착수 건축물(건축허가)에 대하여 처분사전통지를 거쳐 2007. 11. 12. 건축허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구외 ○○○은 1999. 9. 이 사건 토지에 숙박시설 및 근린생활시설 건축허가(건축면적 98.28㎡, 건폐율 25.93%, 연면적 474.78㎡, 용적률 99.34%)를 피청구인으로부터 득하였다. 2001. 9. 최초 허가권자인 청구외 ○○○은 이 사건 토지 및 지상의 허가권을 청구외 ○○○에게 매도하였고, 청구외 ○○○로 이 사건 토지 건축주 명의변경이 이루어졌다. 2005. 5. 청구인은 청구외 ○○○로부터 위 건축허가를 이유로 주변의 시세보다 2배가 넘는 금액을 지불하고 이 사건 토지를 매입하였으며, 같은 해 7월 청구인으로 건축주 명의변경 신고를 하였다. 당시 이 사건 토지는 토목공사와 기초공사(바닥타설)가 완료된 상태였다. 1) 청구인은 중도에 건축주 명의변경을 하였기에 건축인허가 등 건축법에 대하여 아는 바가 없었으며 허가 당시의 부관이나 절차에 대하여는 더더욱 알지 못하여, 착공계를 제출하면 건축허가는 지속되는 것으로 알고 있었다. 청구인은 이 사건 토지 매입 후 적당한 시기에 공사를 마무리할 요량으로 개인사업에 치중하다 보니 상당 시간이 경과되었으며, 기간 경과 중에 피청구인으로부터 어떠한 개별통지도 받은 바 없다. 2) 청구인은 2017. 9. 중순경 이 사건 토지에 건축공사를 재개하려고 하였으나, 이 사건 건축허가가 2007. 11. 12. 취소된 사실을 알게 되었다. 이에, 청구인은 피청구인에게 이 사건 건축허가 취소와 관련한 정보공개청구를 하였다. 살펴본 바, 피청구인은 건축허가대장에 건축주 명의는 청구인으로, 주소는 전 건축주 ○○○의 주소인 ‘서울시 ○○구 ○○동 ○○-○번지’로 기재해 놓았음을 확인하였다. 1) 피청구인이 건축허가를 취소하기 위해서는 사전예고통지를 청구인에게 발송하여야 하나, 피청구인은 오기된 주소인 전 건축주의 과거 주소로 이를 송달하였으며, 이를 근거로 청구인의 건축허가를 취소하였다. 따라서 이 사건 처분은 명백히 하자있는 행위로 볼 수 밖에 없다. 참고로 청구인은 이 사건 토지 건축주 명의변경 신고 시의 주소지에서 현재까지 단 한 번의 이사도 없이 거주하고 있다. 3) 청구인은 건축허가를 득한 토지라는 이유로 이 사건 토지를 시세의 2배 가격에 매입하였고, 인허가 신청 시 전혀 관여함이 없이 중간에 건축주 명의변경을 한 것이기에 허가의 연장 등에 대하여 전혀 아는 바가 없이 허가가 순연되는 줄 알고 있었다. 신청인의 무지는 그렇다치더라도 건축허가 취소 시 개인의 재산상의 피해가 예상됨은 너무나 분명한 사실인데, 피청구인은 사전예고통지 및 청문의 과정을 거쳐 취소하여야 한다는 법의 강제규정에도 불구하고 제3자에게 사전예고통지를 한 후에 이를 근거로 청구인의 건축허가를 취소하였다. 만약 청구인이 피청구인으로부터 건축허가 취소와 관련한 사전예고통지를 받았다면 선제적으로 이에 대응하여 허가의 연장 등 필요한 절차를 거쳐 허가를 유지할 수 있었을 것이기에, 이 사건 처분은 무효이다. 참고로, 청구인은 이 사건 처분을 2017. 9. 5. 인지하였다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분 당시의 (구)「행정절차법」 제21조 및 제22조에서는 행정청은 당사자에게 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 당사자 등에게 통지하여야 하며, 다른 법령 등에서 청문에 대한 규정과 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 청문을 실시한다고 규정하고 있다. (구)「건축법」 제8조제8항에 의하면, 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하거나 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다. 다만, 허가권자는 정당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 1년의 범위 안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있다. ※ 착수시점 : 건축공사에 따른 공사와 관련한 터파기 공사를 시작하는 시점 ※ 착수기간 : 2년 이내 2) 피청구인이 2006. 9. 20. 시행한 “장기 미착공(미준공) 건축물에 대한 처분사전 통지 및 의견제출” 공문(도시건축과-22435호)에 첨부된 건축허가대장상 청구인의 주소가 전 건축주로 되어있는 것은 확인되나, 취소처분 등 건축행정 관리 시에는 건축행정시스템을 근거로 하기에 위 공문이 실제 발송된 주소가 전 소유자인지의 여부는 확인할 수 없다. 3) 1999. 9. 9. 이 사건 토지에 대하여 건축허가가 이루어졌으나, 2017. 11. 9. 현장 확인 시, 지하층인 지표면 이하의 건축공사는 이루어지지 않고 지표면 위인 콘크리트 타설만 확인되어 건축공사의 착수로 판단되지 않으므로, (구)「건축법」 제8조제8항에 따라 허가를 받은 날로부터 1년 이내 공사에 착수하지 아니하거나 공사 완료가 불가능한 경우라 판단되어 이 사건 처분을 하였던 것으로 판단된다. ※ 지하층 : 건축물의 바닥이 지표면 아래에 있는 층으로서 바닥에서 지표면까지 평균 높이가 해당층 높이의 1/2인 것 4) 관련 법령에서는 허가권자가 2년 이내 공사에 착수하지 아니하면 건축허가를 취소하도록 강제 규정을 두고 있고, (구)「건축법」 및 (구)「행정절차법」상에는 허가 취소에 대한 청문을 따로 규정하고 있지 않으므로 청구인의 주장은 이유없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【(구) 건축법】 제8조 (건축허가) ① 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령이 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시 또는 광역시에 건축하고자 하는 경우에는 특별시장 또는 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑧ 허가권자는 제1항의 규정에 의한 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하거나 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다. 다만, 허가권자는 정당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 1년의 범위안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 제10조 (허가·신고사항의 변경) ① 건축주는 제8조 또는 제9조의 규정에 의하여 허가를 받았거나 신고를 한 사항을 변경하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 변경하기 전에 허가권자의 허가를 받거나 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경에 대하여는 그러하지 아니하다. 【(구) 건축법 시행령】 제12조 (허가·신고사항의 변경등) ① 법 제10조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 3. 건축주를 변경하는 경우에는 신고할 것 【(구) 행정절차법】 제14조 (송달) ① 송달은 우편·교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법에 의하되 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 행하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 때에는 그 사무원·피용자(被用者) 또는 동거자로서 사리를 분별할 지능이 있는 자에게 이를 교부할 수 있다. ④ 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보·공보·게시판·일간신문중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. 제21조 (처분의 사전통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 기타 필요한 사항 제24조 (처분의 방식) ① 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속을 요하거나 사안이 경미한 경우에는 구술 기타 방법으로 할 수 있으며 이 경우 당사자의 요청이 있는 때에는 지체없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 건축허가서 및 건축관계자변경신고서 등 이 사건 건축허가 관련 서류, 건축허가 취소 사전통지 및 건축허가 취소 통보 공문, 이 사건 토지 현장 사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○번지 토지의 소유자이다. 나) 청구외 ○○○은 1999. 9. 9. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대한 숙박시설 및 근린생활시설 건축허가(건축면적 98.28㎡, 건폐율 25.93%, 연면적 474.78㎡, 용적률 99.34%)를 득하였다. 다) 소유권 이전 및 건축주 명의변경 신고 수리에 따라 이 사건 토지 건축주가 2001. 9. 14. 청구외 ○○○로, 2005. 7. 19. 청구인으로 변경되었다. 이 사건 토지 건축관계자(건축주) 변경신고의 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271375"></img> 라) 피청구인은 2002. 2. 20. 청구외 ○○○에게 착공신고 수리 통보를 하였다. 마) 피청구인은 2006. 9. 20. 청구인 등 281인에게 장기 미착공(미준공) 건축물에 대한 처분사전통지 및 의견제출 요구를 하였으며, 2007. 11. 12. 청구인 등 155인에게 건축허가 취소 처분(이 사건 처분)을 하였다. 바) 이 사건 처분사전통지 공문의 붙임파일(‘허가(의견서) 대상’ 엑셀파일)에는 이 사건 토지 건축허가의 건축주는 “○○○”(청구인)으로, 주소는 “서울시 ○○구 ○○동 ○○-○”로 기재되어 있으며, 이 사건 처분 공문의 붙임파일(‘허가취소 대상 명단-수정분(1차분)’ 엑셀파일)에는 건축주는 “○○○”으로 기재되어 있으며, 주소는 별도 기재되어 있지 않다. 아) 한편, 피청구인은 2017. 11. 9. 현장조사를 통해 이 사건 토지 지표면에 콘크리트 타설이 되어있음을 확인하였다. 2) (구)「건축법」제8조제8항에 의하면, 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하거나 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다. 다만, 허가권자는 정당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 1년의 범위 안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 2) 한편, (구)「행정절차법」 제21조 및 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 기타 필요한 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 2) 위 법 제24조에 의하면, 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 한다. 같은 법 제14조에 의하면, 문서의 송달은 우편·교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법에 의하되 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다)의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소로 하여야 하며, 송달받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우 또는 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보·공보·게시판·일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 또한 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 건축허가를 취소하기 위해서는 사전예고통지를 청구인에게 발송하여야 하나, 피청구인은 오기된 주소인 전 건축주의 과거 주소로 이를 송달하였으며 이를 근거로 청구인의 건축허가를 취소하였는 바, 만약 청구인이 피청구인으로부터 건축허가 취소와 관련한 사전예고통지를 받았다면 선제적으로 이에 대응하여 허가의 연장 등 필요한 절차를 거쳐 허가를 유지할 수 있었을 것이므로 이 사건 처분은 명백히 하자 있는 행위이며 따라서 무효라고 주장한다. 3) 살피건대, 하자있는 행정처분이 당연 무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 할 것이다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체판결). 그런데, 이 사건 건축허가가 취소된 주된 이유는 이 사건 건축허가가 1999. 9. 9. 이루어졌으나 2017. 11. 9. 현장 사진을 통해서도 알 수 있듯이 지하층인 지표면 이하의 건축공사는 이루어지지 않고 지표면 위인 콘크리트 타설만 확인되어 건축공사의 착수로 판단되지 않았기 때문인 것으로 보인다. 즉, (구)「건축법」 제8조 제8항에 따라 허가를 받은 날로부터 1년 이내 공사에 착수하지 아니하거나 공사 완료가 불가능한 경우라 판단되었기 때문인 것으로 보이므로, 이 사건 사전예고통지가 청구인에게 제대로 되었다고 하더라도 그 결과는 달라지지 않았을 것으로 보여 청구인이 주장하는 하자가 중대한 것에 해당한다고 보기 어렵고, 또한, 이 사건 처분사전통지 공문의 붙임파일에는 건축주는 “○○○”으로, 주소는 전 건축주 주소인 “서울시 ○○구 ○○동 ○○-○”로 기재되어 있기는 하나, 취소처분 등 건축행정 관리 시에는 건축행정시스템을 근거로 하기에 실제 발송된 주소가 전 건축주 주소인지의 여부는 확인할 수 없어 그 하자가 명백하다고 보기도 어렵다. 3) 아울러, 청구인은 중간에 건축주 명의변경을 한 것이기에 허가의 연장 등에 대해 전혀 아는 바가 없는 무지상태였고, 건축허가를 취득한 토지라는 이유로 이 사건 토지를 시세의 2배 가격에 매입하였는데, 건축허가가 취소될 경우 청구인에게 재산상 피해가 예상될 것이라는 사실은 분명하다는 등의 이유를 들어 이 사건 처분의 무효를 주장하나, 이를 이유로 청구인의 청구가 인용된다면, 오랜 기간 아무런 조치를 취하지 않고 방관하며 권리 위에 잠자고 있었던 청구인을 더욱 보호하는 결과가 되고, 또 위 건축법 규정들의 입법취지를 몰각시키는 결과가 초래될 것이므로, 그러한 책임에 대해서는 청구인의 부담으로 돌리는 것이 더 합당해 보인다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.