검정도서 가격조정명령 이의신청 불수용결정 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2013. 11. 8. 사단법인 한국검인정교과서를 통해 청구인에게 2014학년도 적용 신간본 검인정도서의 가격결정을 위한 자료의 제출을 요구하였고, 2013. 12. 6. 자료제출을 촉구한 후 2014. 1. 23. 재차 촉구하였는데, 이에 청구인은 가격자료의 일부를 제출하였고, 피청구인은 2014. 3. 1. 교과용도서심의회를 개최하여 심의한 후 2014. 3. 6. 청구인에게 2014학년도 신간본 검정 교과용도서로서 청구인이 발행하는 초등 3∼4학년군영어①, 초등 3∼4학년군영어②, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서①, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서② 등 4개 도서에 대해 가격을 조정하도록 권고하였고, 청구인이 이에 대해 불수용의견을 밝히자, 2014. 3. 18. 다시 교과용도서심의회를 개최하여 상기 4개 도서의 가격조정에 대해 심의한 후 2014. 3. 21. 청구인에게 상기 4개 도서 및 초등 3∼4학년군영어교사용지도서전자저작물①, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서전자저작물② 등 6개 도서(이하 ‘이 사건 검정도서’라 한다)의 조정권고가격에 대한 수정권고를 하였으며, 청구인이 이에 대하여도 수용하지 않자, 2014. 3. 25. 다시 교과용도서심의회를 개최하여 이 사건 검정도서의 가격조정에 대해 심의한 후 2014. 3. 27. 청구인에게 이 사건 검정도서가 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제2항제3호에 해당한다는 사유로 이 사건 검정도서의 가격에 대해 조정할 것을 명령하였다. 나. 이에 대해 청구인이 이의신청을 하자, 피청구인은 2014. 6. 24. 교과용도서심의회를 개최하여 심의한 후 2014. 6. 27. 청구인에게 청구인의 주장이 이유 없다는 사유로 이 사건 검정도서 가격조정명령에 대한 이의신청을 불수용한다는 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 아래와 같이 이 사건 검정도서에 대한 가격조정명령의 근거규정은 법률유보원칙 및 명확성 원칙에 위배되고 헌법 제37조제2항을 위반한 것이며, 이 사건 처분의 사유 및 가격조정의 기준과 조정된 액수가 부당하고, 이 사건 처분은 청구인의 신뢰를 부당하게 침해하는 것으로서 헌법을 위반한 소급입법에 의한 권리 침해 행위인바, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈ㆍ남용하고 적법절차를 거치지 않은 위법이 있어 위법ㆍ부당하기에 취소되어야 한다. 1) 「교과용도서에 관한 규정」상 가격조정명령은 교과용도서의 ‘가격사정에 필요한 사항’을 대통령령으로 정하도록 되어 있을 뿐인 「초ㆍ중등교육법」이 예정한 위임의 범위를 일탈하였으므로 법률유보원칙에 위배된다. 2) 「교과용도서에 관한 규정」상 가격조정명령은 대통령령으로 청구인의 기본권을 제한하는 것으로서, 이는 국민의 권리를 법률로써만 제한할 수 있도록 한 헌법 제37조제2항을 위반한 것이다. 3) 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제2항 전단의 ‘검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우’라는 조문만으로는 어느 정도의 가격이 부당한 것인지 판단할 수 없고, 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 들고 있는 같은 항 제3호의 규정으로 명확성이 충족된다고도 볼 수 없기에 같은 항은 명확성 원칙에 위배된다. 4) 교과서 예상발행부수는 예상치에 불과한데, 교과서의 품질이 좋아 예상발행부수보다 많이 발행한 경우에 이윤을 부정하고 가격인하를 명하는 것은 헌법상 시장경제원리를 근본적으로 부정하는 것이며, 가격조정명령의 대상이 되는 ‘1천부’라는 기준은 자의적인 것으로 발행부수가 많은 교과서에 일방적으로 불리하고, 기준부수를 결정하는 합리적인 근거가 없을 뿐만 아니라, 예정가격 산출법을 임의로 조정하거나 교수지원 지출항목을 자의로 원가산정에서 제외하는 등 조정가격의 기준이 정당하지 않거나 제조원가를 미달하는 가격으로 인하하라는 명령은 청구인의 재산권을 침해하는 것이므로, 이 사건 처분의 사유 및 가격조정의 기준과 조정된 액수는 부당하다. 5) 청구인은 피청구인의 교과서 가격자율화 정책을 신뢰하여 선진형 교과서를 제작한 후 그 가격을 정하였는데, 그 후 피청구인이 「교과용도서에 관한 규정」을 개정하여 이 사건 처분을 한 것은 청구인의 신뢰를 부당하게 침해한 것이다. 6) 피청구인의 교과서 가격자율화 정책을 신뢰하여 「교과용도서에 관한 규정」 시행 전에 이미 이 사건 검정도서의 검정 신청을 한 청구인에게 같은 규정 제33조를 적용한 것은 헌법을 위반한 소급입법에 의한 권리 침해 행위이다. 7) 피청구인은 청구인에게 청구인이 발행하는 2014학년도 신간본 검정 교과용도서에 대한 가격조정 권고 및 명령을 하면서 명확하고 충분한 설명이나 근거자료를 제시하지 않았고, 특히 초등 3∼4학년군영어교사용지도서전자저작물①, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서전자저작물② 등 2개 도서의 경우 가격조정권고를 한 차례만 한 후 곧장 이 사건 처분을 하였으므로, 「행정절차법」상 적법절차를 거치지 않은 위법이 있다. 3. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분은 출판사들이 가격자율화라는 명목 하에 행정청의 지도를 거부하고 폭리를 취하고자 하는 시도를 막기 위하여 피청구인이 절차적으로 아무런 문제가 없이 재량범위 내에서 행한 것이다. 2) 「초ㆍ중등교육법」 제29조제2항은 행정청에 교과용 도서의 가격조정에 관한 권한을 부여한 것으로, ‘사후조정’에 관한 권한만 특정하여 배제한 것으로 해석될 이유가 없고, 초ㆍ중등학교의 교과용 도서 제도는 급부행정에 포함되어 위임의 명확성 요건이 완화될 수밖에 없으므로 「교과용도서에 관한 규정」 제33제2항은 「초ㆍ중등교육법」 제29조제2항의 위임한계를 벗어난 것이 아니고, 그러므로 헌법 제37조제2항의 법률유보원칙에 위반되는 것도 아니다. 3) 오랜 기간 교과용 도서 출판에 종사해 온 청구인은 관계법령에서 정한 ‘제조원가’라는 개념을 충분히 이해하고 있을 것이므로 피청구인이 ‘제조원가’ 개념을 자의적으로 해석한다거나 가격조정명령에 대한 예측가능성을 전혀 갖지 못한다는 청구인의 주장은 사실이 아니고, ‘도서개발에 투입된 비용’ 또는 ‘고정비’ 개념은 관계법령에서 일의적으로 해석해 낼 수 있을 뿐만 아니라, 그간 헌법재판소의 결정에 비추어 보더라도, 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제2항은 명확성의 원칙에 위반될 여지가 전혀 없다. 4) 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제2항이 과잉금지원칙에 반하는지 판단할 때에는 ‘완화된 심사기준’이 적용되어야 하는데, 이러한 완화된 심사기준에 따르면 같은 항이 비례성을 현저히 상실하여 청구인의 기본권을 침해한다고 보기 어렵고, 같은 항은 입법목적의 정당성이 인정되며 동 입법목적을 효과적으로 달성하기 위해 피청구인에게 가격조정명령 권한을 부여한 것이고, 피해의 최소화 원칙에도 위배되지 않으며, 법익의 균형성 요건도 충족하고 있는바, 같은 항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 기본권을 제한한다고 볼 수 없다. 5) 아직 가격이 확정되지 않은 교과용 도서에 대하여 「교과용도서에 관한 규정」 제33조를 적용할 수 있도록 한 것은 부진정소급입법에 해당하는 것으로 부진정소급입법은 신뢰보호의 요청이 공익상의 필요보다 더 큰 경우에만 제한을 받게 되는데, 청구인이 가지고 잇던 기대는 애초부터 확실하지 않고 언제든 변경될 수 있는 것인데 반해 교과용 도서의 가격안정이라는 공익적 요청은 시급한 상황이었으므로, 「교과용도서에 관한 규정」 부칙에 따라 같은 규정 제33조를 적용하도록 한 것은 부진정소급입법으로서 허용되는 것이다. 6) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 교과용도서심의회의 적법한 심의를 모두 거쳤고, 청구인이 이 사건 처분의 이유를 충분히 알 수 있도록 이유를 제시하였으므로, 이 사건 처분은 절차적으로 정당하다. 7) 그 밖에 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권의 일탈ㆍ남용도 없었으므로, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하기에 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 대한민국헌법 제37조제2항 행정절차법 제21조, 제23조 초ㆍ중등교육법 제29조 초ㆍ중등교육법 시행령 제55조 구 교과용도서에 관한 규정(2014. 10. 8. 대통령령 제25646호로 개정되어 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제18조, 제19조, 제33조, 부칙 제2조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 검인정도서 가격결정을 위한 자료제출 요청문서 및 (재)촉구문서, 교과용도서심의회 결과보고서, 2014학년도 신간본 검정도서 가격조정권고 및 가격조정명령, 검정도서 가격조정명령에 대한 이의신청서, 이의신청 심의결과 통지, 검ㆍ인정도서 가격산정기준 출판사 제출의견 검토서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2013. 11. 8. 청구인이 회원으로 가입되어 있고 교과서를 발행하는 출판사들을 대표해 피청구인과 교과서에 관한 정책 등에 관하여 협의를 해 왔던 사단법인 한국검인정교과서를 통해 청구인을 포함한 검인정도서 발행사들에게 2014학년도 적용 신간본 검인정도서의 가격결정을 위한 자료의 제출을 요구하였다. 나. 위 발행사들의 자료제출이 미흡하자, 피청구인은 동 발행사들에게 2013. 12. 6. 자료제출을 촉구한 후 2014. 1. 23. 이를 재차 촉구하는 한편 기한 내 자료를 제출하지 않거나 정확하지 못한 자료를 제출하는 경우 기 제출 발행사의 자료 등을 검토하여 자체기준을 적용하는 방안을 검토할 예정임을 안내하였는데, 이에 청구인은 가격자료의 일부인 관련 계약서 및 비용자료를 피청구인에게 제출하였다. 다. 피청구인은 2014. 3. 1. 교과용도서심의회를 개최하여 다음과 같이 심의한 후 2014. 3. 6. 각 발행사들에게 2014학년도 신간본 검정 교과용도서의 가격조정을 권고하였고, 이중 청구인에게는 청구인이 발행하는 4개 검정도서에 대해 다음 붙임자료의 권고가격(안)에 제시된 희망가격을 권고가격으로 조정하도록 권고하였다. - 다 음 - □ 회의개요 ○ 참석: 위원 총 12명 중 9명 참석(사단법인 한국검인정교과서 관계자 포함) □ 주요내용 및 심의결과 ○ 심의안건: 대상도서 현황, 권고금액 산정 근거 및 기준, 단가적용, 출판사별 권고가격안 등 ○ 질의ㆍ답변: 산정기준 중 요율(이○○ 등) 적용 관련 기존 적용요율과 다르게 적용되는 사유, 기준부수 적용 이유ㆍ근거 등 ○ 심의결과: 원안의결 - 단, 금회 안건은 가격조정 권고안이므로 향후 출판사의 의견을 충분히 수렴하여 가격이 결정될 수 있도록 추가 조치 필요 □ 붙임: 2014학년도 검정도서(심사본) 가격조정 금액 산정(안) ○ 대상도서 현황: 교과서 26종(140도서), 지도서 4종(35도서) ○ 단가적용: 2014학년도 1학기 교과용도서(국정) 제조원가 단위가격 적용 기준(교과서기획과-1269, 2014. 3. 4.)에 의함(단, 전자조판 및 편집료, 판비 제외) ○ 서책형 및 전자저작물(CD형)의 산정기준과 산정방식, 기준부수 적용: (생 략) ○ 정가산정: 가격조정 금액 산정 시 정가총액을 실제발행부수로 나누지 않고, 기준부수로 나누어 정가 산정 ○ 청구인이 발행하는 4개 검정도서에 대한 권고가격(안) <img src="/flDownload.do?flSeq=25993965"></img> 라. 대부분의 발행사들이 피청구인의 2014. 3. 6.자 가격조정권고에 대해 불수용의견을 밝히자, 피청구인은 2014. 3. 18. 다시 교과용도서심의회를 개최하여 다음과 같이 심의한 후 2014. 3. 21. 해당 발행사들에게 2014. 3. 6.자 가격조정권고에 대한 수정권고를 하였는데, 이 사건 검정도서의 경우 수정권고된 가격은 각각 초등 3∼4학년군영어① 6,170원, 초등 3∼4학년군영어② 5,830원, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서① 30,210원, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서② 29,060원, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서전자저작물① 27,400원, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서전자저작물② 26,260원이다. - 다 음 - □ 회의개요 ○ 참석: 위원 총 12명 중 10명 참석(사단법인 한국검인정교과서 관계자 포함) □ 주요내용 및 심의결과 ○ 심의안건: <안건①> 국ㆍ검정 사정제 가격결정(안), <안건②> 검정도서 자율제 가격조정명령(안) ○ 질의ㆍ답변: 기존 권고안에 대한 출판사 협의경과, 기존 권고안과 명령안 차이점, 가격조정 명령 금액 산정기준 차이 등 ○ 심의결과: 안건①은 원안의결, 안건②는 조건부 원안의결 - 수정안에 대한 출판사 검토필요에 따라 명령보다 2차 가격조정권고로 하되, - 출판사가 추가로 제출한 의견 또는 증빙자료가 더 이상 가격에 반영될 여지가 없는 경우에는 가격조정명령(2014. 3. 24.자 기준)함 □ 붙임: 2014학년도 국ㆍ검정 가격결정 및 검정도서 가격조정 명령(안) <안건①> 국ㆍ검정도서(사정제)에 대한 가격결정(안) ○ 가격결정절차: 가격결정 자료 및 원가조사 결과 검토 → 적용단위 가격표 작성 → 가격결정 기초 조사(실무위원) → 가격결정 협의 요청(고등-기획재정부) → 교과용도서심의회 심의 → 책당 정가 결정 → 책당 정가 관보 고시 ○ 대상도서: 교과서 1,381책 57,851천부, 지도서 257책 1,181천부 등 총 1,638책(기간본 1,505책 및 신간본 133책) 59,032천부 ○ 가격결정 일반원칙 및 세부기준: (생 략) ○ 가격결정 세부내역 및 제조원가 가격결정 자료: (생 략) ○ 제비용 가격결정 자료: (생 략) <안건②> 검정도서(자율제) 가격조정명령(안) ○ 가격조정 명령대상 현황: 총 33종 175도서 중 28종 118도서 ○ 선정근거: 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제2항제1호ㆍ제3호 - 같은 항 제1호 해당 68도서, 제3호 해당 50도서 ○ 조정금액 산정 근거 및 단가 적용: 상기 2014. 3. 1.자 교과용도서심의회 심의 시 ‘2014학년도 검정도서(심사본) 가격조정 금액 산정(안)’과 같음 ○ 청구인이 발행하는 4개 검정도서에 대한 가격조정명령(안) (단위: 부수, 원) <img src="/flDownload.do?flSeq=25993966"></img> 마. 해당 발행사들이 피청구인의 2014. 3. 21.자 수정권고에 대해 수용하지 않자, 피청구인은 2014. 3. 25. 다시 교과용도서심의회를 개최하여 다음과 같이 심의한 후 2014. 3. 27. 각 발행사들에게 2014학년도 신간본 검정도서의 가격조정명령을 하면서, 검토 후 이의가 있는 경우 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제4항에 따라 2014. 4. 28.까지 가격조정명령 이의신청서를 제출할 것을 안내하였고, 청구인에게는 이 사건 검정도서가 같은 규정 제33조제2항제3호에 해당한다는 사유로 이 사건 검정도서의 가격에 대해 조정할 것을 명령하였는데, 이 사건 검정도서에 대한 조정명령가격은 각각 초등 3∼4학년군영어① 6,210원, 초등 3∼4학년군영어② 5,860원, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서① 30,210원, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서② 29,060원, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서전자저작물① 22,530원, 초등 3∼4학년군영어교사용지도서전자저작물② 21,610원이다. - 다 음 - □ 회의개요 ○ 참석: 위원 총 12명 중 11명 참석(사단법인 한국검인정교과서 관계자 포함) □ 주요내용 및 심의결과 ○ 심의안건: 검정도서 자율제 가격조정명령(안) ○ 질의ㆍ답변: 출판사 제출 증빙자료에 대한 검토의견 및 수정권고안과 명령안 차이점 등 ○ 심의결과: 원안의결 - 기존 수정권고안 심의 시 대부분 논의되었던 사항이므로 정부안과 같이 명령하도록 함 □ 붙임: 2014학년도 검정도서(심사본) 가격조정 명령(안) ○ 가격조정 명령대상 현황: 총 30종 175도서 중 171도서 ○ 선정근거: 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제2항제1호ㆍ제3호 - 같은 항 제1호 해당 9도서, 제3호 해당 21도서, 제1호ㆍ제3호 해당 141도서 ○ 조정금액 산정 근거 및 단가 적용: 상기 2014. 3. 1.자 교과용도서심의회 심의 시 ‘2014학년도 검정도서(심사본) 가격조정 금액 산정(안)’과 같음 ○ 기준부수 산정 <img src="/flDownload.do?flSeq=25993967"></img> ○ 기준부수 적용: 최대(2단계 1안, 2단계 2안) - 평균 이상 주문 시: 실제발행부수 정가총액 / 최대(2단계 1안, 2단계 2안) - 평균 미만 주문 시: 1단계 평균부수에 대한 부수구간별 절사단위 적용 기준부수에 따른 정가총액 / 2단계 1안 기준부수 ○ 이 사건 검정도서에 대한 가격조정명령(안) (단위: 부수, 원) <img src="/flDownload.do?flSeq=25993968"></img> 바. 이에 청구인을 포함한 각 발행사들이 이의신청을 하였고, 피청구인은 2014. 6. 24. 동 이의신청에 대해 교과용도서심의회를 개최하여 다음과 같이 심의하였다. - 다 음 - □ 회의개요 ○ 참석: 위원 총 12명 중 10명 참석 □ 주요내용 및 심의결과 ○ 주요 심의내용: 개별 출판사 이의신청 내용 심사 ○ 기타 논의사항 - 2014년도 검정심사도서의 가격 안정화를 위해 정부와 출판사 간 사전협의 필요 - 향후 가격조정명령 등 갈등이 지속되지 않도록 예측가능성 있는 새로운 가격기준 및 제도 마련 요청 등 ○ 심의결과: 원안의결 - 이의신청 심사도서 총 178개(서책형 163, 전자저작물 15) 도서 중 23개 도서 ‘일부수용’, 나머지 155개는 ‘불수용’ - ‘일부수용’(23개) 사유는 산출부수 계산착오로 재산정 결과 반영 □ 붙임: 2014학년도 검정도서 가격조정 명령 이의신청 심사(안) ○ 이의신청 심사대상 현황 - 서책형: 총 30종 171개 명령도서 중 163개 도서에 대해 이의신청 접수(8개 수용) - 전자저작물: 총 2종 15개 명령도서에 대해 모두 이의신청 접수 ○ 청구인의 이의신청에 대한 심사 - 수용여부: 총 6개(서책 4, 전자저작물 2) 이의신청 도서 모두 아래 ‘이의신청 사유 및 검토의견’에 따라 불수용 < 이의신청 사유 및 검토의견 > <img src="/flDownload.do?flSeq=25993969"></img> 사. 피청구인은 2014. 6. 27. 청구인에게 청구인의 주장이 이유 없다는 사유로 이 사건 검정도서 가격조정명령에 대한 이의신청을 불수용한다는 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - □ 신청 내용: 초등 3∼4학년군영어① 등 6개 검정도서 가격조정명령에 대한 이의신청 □ 심의 결과: 불수용 ○ 총 6개(서책 4, 전자저작물 2) 이의신청 도서의 가격 모두 불수용 □ 심의 내용 ○ 6개 이의신청 도서 가격 모두 다음과 같이 청구인 주장이 ‘이유 없음’으로 불수용 ○ 규정개정안에 대한 입법예고 절차를 거쳤으며 부칙 제2조에서 가격이 최종 확정되지 아니한 검ㆍ인정도서부터 적용한다고 규정되어 있으며 물가인상률 등을 반영하여 적정 이윤을 보장하였으므로 소급입법도 아니고 재산권 박탈이라고 볼 수 없고, ○ 가격조정명령을 위한 항목별 세부사항 고시에 의거 명령금액을 산정하였으며 처분근거 또한 명시하였을 뿐만 아니라 외부적 요인보다는 예상발행부수를 너무 낮게 산정하여 예정가격을 높이라는 것보다 평균부수 및 실제주문부수 등의 증가를 가격에 반영하라는 것이므로 청구인 주장은 이유 없음 아. 감사원의 2013년 3월 피청구인에 대한 감사결과 처분요구서에는 ‘교과서 가격을 자율화하면서 이를 관리할 수 있는 장치를 마련하지 않아 부당한 가격 책정으로 교육재정ㆍ학부모 부담이 가중될 우려’가 있다는 문제점을 지적하면서 피청구인에게 교과서 가격조정제도의 실효성을 확보할 수 있도록 개선방안을 강구할 것을 요구하는 조치사항이 기재되어 있다. 자. 피청구인은 2013. 8. 16. 「교과용도서에 관한 규정」 일부개정안에 대한 국민의 의견을 수렴하기 위해 2013. 8. 16.부터 2013. 9. 25.까지 40일간의 입법예고를 하였고, 2014. 2. 18. ‘현재 피청구인은 검정 및 인정 도서 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우 그 가격의 조정을 권고할 수 있던 것을 앞으로는 교과서 가격의 안정화를 통한 학부모 부담 등을 완화하기 위하여 가격 조정명령을 할 수 있도록 한다는 등’을 개정이유로 한 같은 규정 개정령을 공포ㆍ시행하였다. 차. 피청구인 소속 담당부서에서 2014. 2. 23. 작성한 ‘검ㆍ인정도서 가격산정 기준 출판사 제출의견 검토서’에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - □ 출판사 대표 간담회 ○ 일시ㆍ장소: 2014. 2. 21. 428호 ○ 참석: 총 13명(피청구인 소속 교육정책실장 등 5명, 출판사 대표 등* 8명) * 출판사 대표 등: 사단법인 한국검인정교과서 이사장, ○○출판사ㆍ○○ㆍ○○교육ㆍ○○ㆍ○○ㆍ○○교육 등 6개 발행사 대표 또는 관계자 ○ 5개 출판사** 의견제출(2014. 2. 22.) * 의견을 제출한 출판사: ○○출판사ㆍ○○ㆍ○○교육ㆍ○○ㆍ○○교육 □ 검토의견 ※ 인쇄ㆍ제조비 등 항목별로 제출된 의견에 대해 그 수용여부에 관한 검토의견이 표로 요약되어 있음 카. 통계청이 조사한 소비자물가 상승률을 보면, 전년대비 2009년 2.8퍼센트, 2010년 3.0퍼센트, 2011년 4.0퍼센트, 2012년 2.2퍼센트, 2013년 1.3퍼센트, 2014년 1.3퍼센트이다. 청구인은 이 사건 검정도서를 2014학년도에 처음 발행한 것이다. 타. 피청구인이 우리 위원회에 제출한 자료에 따르면, 피청구인이 2013학년도 중학교 검정도서에 대해 청구인 등 출판사들에게 한 가격조정권고의 결과는 다음과 같다. - 다 음 - (금액단위: 원) <img src="/flDownload.do?flSeq=25993970"></img> 파. 교육과학기술부 대상 국회 국정감사 시 2011년의 경우 ‘자율화가 적용된 2010년 중1 과학 검정도서의 경우 평균가격이 2009년 정가대비 약 2.4배 인상됨. 교과서 가격 자율화가 본격화되면서 고교 교과서에 대한 학부모 1인당 부담금은 거의 2배 가까이 증가할 것’이라고 지적되었고, 2012년의 경우 ‘13개 과목 고교 교과서를 비교해 보면 전체 책의 평균가격이 전년대비 221.8% 오름’라고 지적되었으며, 2013년 교육부 국정감사에서 ‘일선 학교에서 채택한 중학교 교과서는 2012년 평균보다 105% 올랐고 고등학교 교과서 역시 같은 기간 111% 상승하였는데, 이처럼 가격이 2배 이상 올랐지만 내용과 질은 크게 개선되지 않았음’이라고 지적되었다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 1) 「대한민국헌법」 제37조제2항에 따르면 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 되어 있다. 2) 「행정절차법」 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목(제1호), 당사자의 성명 또는 명칭과 주소(제2호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(제3호), 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법(제4호), 의견제출기관의 명칭과 주소(제5호), 의견제출기한(제6호), 그 밖에 필요한 사항(제7호)을 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제23조제1항에 따르면 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우(제1호), 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우(제2호), 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 되어 있다. 3) 「초ㆍ중등교육법」 제29조제1항에 따르면 학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육부장관이 검정하거나 인정한 교과용 도서를 사용하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 교과용 도서의 범위ㆍ저작ㆍ검정ㆍ인정ㆍ발행ㆍ공급ㆍ선정 및 가격 사정(査定) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제55조에 따르면 법 제29조제2항의 규정에 의한 교과용도서의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 따로 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 4) 구 「교과용도서에 관한 규정」 제18조에 따르면 교과용도서의 편찬ㆍ검정ㆍ인정ㆍ가격결정 및 발행 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 교육부에 각급학교의 교과목 또는 도서별로 교과용도서심의회(이하 ‘심의회’라 한다)를 둔다고 되어 있고, 같은 규정 제19조에 따르면 각 심의회는 5인 이상의 위원으로 구성하되, 위원은 교원(제1호), 산업체나 연구소의 연구경력을 가진 자(제2호), 행정기관 또는 교육연구기관에 근무하는 자(제3호), 학부모(제4호), 시민단체(비영리민간단체지원법 제2조의 규정에 의한 비영리민간단체를 말한다. 이하 같다)에서 추천한 자(제5호), 교과용도서의 발행에 전문지식이 있는 자(제6호), 물가조사기관ㆍ원가계산기관 소속 관계전문가(제7호), 그 밖에 당해 교과목 또는 도서에 관한 학식이 풍부한 자(제8호)의 1에 해당하는 자 중에서 교육부장관이 위촉 또는 임명한다고 되어 있으며, 같은 규정 제33조제1항에 따르면 검정도서와 인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항에도 불구하고 교육부장관은 제조원가 중 도서의 개발 및 제조 과정에서 실제 발생하지 아니한 제조원가가 차지하는 비율이 1,000분의 15 이상인 경우(제1호), 가격결정 항목 또는 비목(費目) 구분에 잘못이 있는 경우(제2호), 예상발행부수보다 실제발행부수가 1천부 이상 많은 경우(제3호)의 사유로 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있거나 그 가격이 결정된 이후 도서개발에 투입된 비용(이하 ‘고정비’라 한다)을 출판사가 전부 회수하였음에도 이를 가격에 반영하지 아니하는 경우에는 심의회를 거쳐 그 가격의 조정을 명할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 제2항에 따라 가격 조정 명령을 하는 경우 그 조정 금액은 재료비, 인쇄ㆍ제조비 또는 제작비(도서나 음반 및 전자저작물을 개발 하거나 생산하기 위하여 투입하는 비용으로서 인쇄ㆍ제본비 또는 복제비, 고정비 및 고정비 이자를 합한 금액을 말한다), 일반관리비, 그 밖의 경비, 출판사 이윤, 저작자 인세, 도서개발 지원금, 공급수수료 등을 고려하여 산정하되, 항목별 세부사항은 교육부장관이 정하여 고시한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 따르면 제2항에 따른 가격 조정 명령에 대하여 이의가 있는 자는 그 명령을 통지받은 날부터 1개월 이내에 별지 제2호서식에 따라 교육부장관에게 이의신청을 할 수 있다고 되어 있으며, 같은 규정 부칙 제2조에 따르면 제33조의 개정규정은 이 영 시행 전에 한 검정 또는 인정실시공고에 따라 저작자 또는 발행자 등이 검정 또는 인정신청을 한 후 그 가격이 최종 확정되지 아니한 검정도서와 인정도서부터 적용한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 이 사건 검정도서에 대한 가격조정명령의 근거규정은 법률유보원칙 및 명확성 원칙에 위배되고 헌법 제37조제2항을 위반한 것이며, 이 사건 처분은 청구인의 신뢰를 부당하게 침해하는 것으로서 헌법을 위반한 소급입법에 의한 권리 침해 행위이고, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 적법절차를 거치지 않은 위법이 있으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하기에 취소되어야 한다는 취지로 주장한다. 살피건대, 「초ㆍ중등교육법」 제29조는 교과용 도서에 대한 국정제도와 더불어 검ㆍ인정제도를 채택하고, 교과용 도서의 가격 사정(査定) 등 구체적인 운영에 필요한 사항은 대통령령에 위임하였고, 이에 따라 같은 법의 위임을 받은 대통령령인 구 「교과용도서에 관한 규정」 제33조는 법률유보의 원칙에 반한다거나 헌법 제37조제2항을 위반하였다고 볼 수 없는 점, 구 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제2항 전단 중 ‘가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우’라는 표현은 적정하지 않은 가격으로 결정될 우려가 있는 경우를 의미하는 것으로 충분히 예상할 수 있어 그 자체만으로 같은 항이 명확성의 원칙에 위배된다고 보기 어려운 점, 구 「교과용도서에 관한 규정」의 개정 이전에도 교과서의 가격은 청구인의 희망가격 그대로 결정되는 것이 아니라 가격조정권고 등의 절차를 거쳐야만 최종 확정되었고, 설령 청구인이 청구인의 희망가격대로 교과서 가격이 결정될 것이라고 기대하였다고 하더라도 이러한 기대는 주관적인 이해관계에 따른 사실상의 기대에 불과한데 비해 출판사의 과도한 폭리를 방지하고 교과서 가격의 적정성을 확보함으로써 국가재정의 절감 및 학부모 부담 완화라는 공익이 더 중하므로 구 「교과용도서에 관한 규정」의 개정에 따라 이루어진 이 사건처분이 청구인의 신뢰를 부당하게 침해한 것이라고 단정할 수 없는 점, 구 「교과용도서에 관한 규정」 제33조는 개정 당시 아직 가격이 최종 확정되지 않은 교과용 도서에 대하여 적용할 수 있도록 한 것이므로 이는 진정소급입법에 해당하지 아니하여 원칙적으로 허용된다 할 것이고, 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 기대에 비해 공익이 더 중하므로 구 「교과용도서에 관한 규정」 부칙 제2조에 따라 이 사건 검정도서에 대해 같은 규정 제33조를 적용하도록 된 것이 소급입법금지의 원칙에 위배된다고 할 수 없는 점, 피청구인 관계 공무원과 사단법인 한국검인정교과서 이사장 및 ○○출판사ㆍ○○ㆍ○○교육ㆍ○○ㆍ○○ㆍ○○교육 등 6개 발행사 대표 또는 관계자 등이 2014. 2. 21. 검ㆍ인정도서 가격산정 기준에 관하여 회의를 하였고, 동 회의 다음날인 2014. 2. 22. 5개 출판사가 검ㆍ인정도서 가격산정 기준에 대한 의견을 제출하였으며, 청구인이 회원으로 가입되어 있고 교과서를 발행하는 출판사들을 대표해 피청구인과 교과서에 관한 정책 등에 관하여 협의를 해 왔던 사단법인 한국검인정교과서의 관계자가 2014. 3. 1.자, 2014. 3. 18.자, 2014. 3. 25.자 교과용도서심의회에 위원으로 참여한 사실 등에 비추어 볼 때 청구인은 이 사건 검정도서에 대한 가격조정명령이 어떠한 근거와 이유로 이루어진 것인지 충분히 알 수 있었을 것이고, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 「행정절차법」상 적법절차를 거치지 않은 위법이 있다고 보기는 어려운 점 등을 고려할 때 청구인의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 2) 또한, 청구인은 이 사건 처분의 사유 및 가격조정의 기준과 조정된 액수가 부당하고, 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다는 취지로 주장한다. 그러나 구 「교과용도서에 관한 규정」 제33조제2항제3호에 따라 교과용도서심의회를 거쳐 청구인에게 이 사건 검정도서의 가격조정을 명하기 위해서는 이 사건 검정도서가 ‘예상발행부수보다 실제발행부수가 1천부 이상 많은 경우’에 해당하는 한편, 동 해당사유로 인해 ‘가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우’에 해당되어야 할 것인바, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 검정도서에 대한 가격조정명령의 기초가 되는 2014. 3. 25.자 교과용도서심의회의 심의자료에 나타난 바와 같이 이 사건 검정도서는 모두 ‘예상발행부수보다 실제발행부수가 1천부 이상 많은 경우’에 해당할 뿐만 아니라, 이 사건 검정도서 중 초등 3∼4학년군영어①, ②의 실제발행부수는 각각 예상발행부수 3만부의 약 3배에 이르고 나머지 도서들 또한 실제발행부수가 각각 예상발행부수 1,000부의 3.8배 내지 4배를 초과한다는 사실을 인정할 수 있고, 이 사건 검정도서는 공익적 성격이 매우 강하여 적정한 가격을 유지할 필요가 큰데, 2013년 교육부 국정감사에서 ‘일선 학교에서 채택한 중학교 교과서는 2012년 평균보다 105% 올랐고 고등학교 교과서 역시 같은 기간 111% 상승하였는데, 가격이 2배 이상 올랐지만 내용과 질은 크게 개선되지 않았음’이라고 지적된 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 검정도서는 예상발행부수보다 실제발행부수가 1천부 이상 많은 사유로 인하여 그 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 보여 진다. 또한 피청구인은 먼저 3차례에 걸쳐 교과용도서심의회를 개최하여 이 사건 검정도서를 포함한 2014학년도 검정도서에 대한 가격조정 수준을 심의하고 그 결과에 따라 청구인에게 가격조정권고 또는 가격조정명령을 한 후 청구인으로부터 이의신청을 받아 다시 교과용도서심의회에서 심의한 후 이 사건 처분을 한 것이므로 이 사건 검정도서의 가격조정에 대해 충분한 심의가 이루어졌다고 보이고, 달리 이 사건 처분의 사유 및 내용이 부당하다고 인정할 만한 객관적이고 구체적인 자료가 확인되지 않으므로 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 3) 따라서, 청구인의 주장이 이유 없다는 사유로 이 사건 검정도서 가격조정명령에 대한 이의신청을 불수용한다고 결정한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.