경남전략산업마케팅활성화사업 참여제한처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 한국무역협회가 주관하는 ‘2009 △△한국상품전’(업체당 소요비용 약 700만원 중 150만원만 업체가 부담하고 나머지 비용을 지원함)에 참가를 신청하여 2009. 3. 2. 참가업체로 선정된 후 2009. 3. 6. 참가비 150만원을 납입하고 2009. 5. 12.부터 5. 13.까지 개최된 위 상품전에 참가하였다. 나. 청구인은 경상남도 홈페이지에 2009. 2. 24. 게시된 ‘2009년 해외전문박람회 개별참가업체 지원공고’(해외박람회에 개별적으로 참가한 후 증빙서류를 제출하는 경우 부스임차료를 지원함)에 따라 3월경 피청구인2에게 지원신청을 하여 2009. 4. 15. 지원대상으로 선정되자 2009. 6. 16. ‘2009 △△한국상품전’에 참가할 때 납입한 업체부담금 150만원의 입금표를 첨부하여 지원금을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 다. 피청구인2는 청구인의 신청서를 검토한 후 2009. 8. 7. 청구인이 ‘2009 △△한국상품전’에 참가한 이후 중복신청하여 수혜를 받고자 하였다는 이유로 향후 2년간(2009. 8. 6. ∼ 2011. 8. 5.) 경남전략산업마케팅활성화사업 참여를 제한한다고 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인들은 ‘2009 △△한국상품전’을 주관한 한국무역협회가 지식경제부로부터 사업비를 보조받아 전시회를 개최하였기 때문에 청구인이 이미 수혜를 받았으므로 이 사건 신청은 중복신청에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 피청구인들이 애초에 ‘2009년 해외전문박람회 개별참가업체 지원사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 지원업체를 선정할 때 청구인이 중복신청을 한 것인지 판단하여 중복신청이라면 지원대상으로 선정하지 말았어야 함에도 불구하고 엄격한 절차에 따라 선정한 뒤에 이 사건 처분을 하였다. 나. 피청구인들은 참가업체 모집공고문에 중복신청에 대한 제재에 관하여 아무런 고지를 하지 않았음에도 청구인이 이 사건 신청을 하자 고지하지도 않고 공개되지도 않은 피청구인2의 내부지침을 가지고 이 사건 처분을 하였고, 청구인이 이 사건 신청 후 피청구인들로부터 어떠한 지원금도 받은 사실이 없음에도 중복지원이라는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 다. 지원대상 선정 시 청구인에게 통보한 중복지원에 대하여 청구인은 하나의 박람회 참가비를 가지고 여러 기관에 지원하면 중복지원에 해당하는 것으로 알았으며, 이는 관련규정이 미비하고 피청구인들이 내부지침을 공개하지도 않아 발생한 문제로, 이 사건 처분 후 청구인이 피청구인1에게 정보공개를 청구하여 피청구인2의 내부지침을 열람한 후에야 그 의미를 알 수 있었으므로, 결국 피청구인들의 이 사건 처분은 이상과 같은 이유로 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인들 주장 가. 청구요건에 관한 주장 이 사건에 대하여 피청구인1은 처분의 당사자가 아니므로 피청구인 적격이 없고, 피청구인2는 행정청이 아니므로 청구인이 취소를 구하는 처분은 행정청의 처분에 해당하지 아니하여 이 사건 심판청구는 각하되어야 하며, 그렇지 않다 하더라도 이 사건 처분은 ‘경남전략산업마케팅활성화사업 운영지침’에 따라 정당하게 이루어진 처분이다. 나. 본안에 관한 주장 1) 해외박람회 지원과 관련하여 현재 타기관 지원여부를 파악할 수 있는 사업은 KOTRA에서 매년 초에 발표하는 ‘단체참가 지원대상으로 지식경제부/중소기업청에서 선정되어 신청이 제한되는 전시회’ 목록상에 있는 한국관 사업이고, 그 외 무수한 타기관의 지원여부를 파악하기는 어려운 실정이며, 청구인이 지원받은 박람회는 상기 목록에 포함되지 않은 사업이어서 타기관의 지원금이 없는 사업으로 판단했던 것이므로, 이 사건 사업의 지원대상으로 청구인을 선정한 것에는 아무런 하자가 없고, 청구인이 이미 지원받은 ‘2009 △△한국상품전’이 아닌 다른 박람회의 참가비용을 신청하였고 그 박람회에 다른 기관의 지원이 없었던 경우라면 당연히 지원대상이 되었을 것이다. 2) 청구인은 중복지원에 대한 제재조치를 고지하지 않았다고 주장하나, 참가업체 모집공고 당시 공고문과 함께 지원금신청서 양식을 공고하면서 위 양식에 첨부된 ‘지원금을 수령함에 있어 국가, 지방자치단체, 각종 협회(조합) 등 유관기관으로부터 지원금을 받지 않았음을 확약하며, 향후 지원금 수령 사실이 밝혀질 경우 기 수령금을 반환할 것을 서약합니다’라는 각서 문구를 통해 관련내용이 공지되었고, 이후 청구인에게 지원대상으로 선정되었음을 통보하면서 ‘본 사업에 있어 타 기관에 지원신청한 건을 우리 재단에도 지원 신청하여 중복 수혜를 받은 경우 등은 지원취소, 지원금 전액 환수, 추후 지원사업 참여제한 등의 제재가 따른다’는 뜻을 명시하였으며, 지식경제부의 ‘지역산업진흥사업 공통평가관리지침’에 의하면, 사업운영에 필요한 사항을 제정할 수 있도록 되어 있고, 이에 따라 피청구인2는 ‘경남전략산업마케팅활성화사업 운영지침’을 제정하여 사업을 수행하고 있으므로 관련규정이 미비하다는 주장도 타당성이 없다. 3) 청구인은 정보공개청구 전까지 중복신청의 의미를 알 수 없었다고 주장하나, 청구인이 이 사건 신청 과정에서 피청구인1의 담당공무원과 전화통화를 하였고, 위 담당자가 한국무역협회 경남지부를 통해 ‘2009 △△한국상품전’은 한국무역협회와 중소기업청이 사업비를 지원한 사업임을 유선상 확인하고 이를 청구인에게 알려주면서 지원금을 신청할 경우 중복수혜를 받는 것이므로 지원대상이 아님을 설명한 바 있으며, 청구인이 지원금을 신청한 이후 피청구인2의 담당직원은 한국무역협회에 공문을 발송하여 청구인이 이미 사업비를 지원받은 사실을 확인하고 2009. 8. 4. 청구인에게 지원금 중복수혜에 대해 설명하고 제재조치 공문이 발송되기 전에 지원금 신청서를 철회할 수 있음을 유선상 고지한 바 있으므로 청구인의 주장은 사실이 아니며, 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조제1항, 제13조제1항 국가균형발전특별법 제2조제5호, 제11조 국가균형발전특별법 시행령 제15조 지역산업진흥사업 공통 운영요령(지식경제부 고시 제2009-18호) 제2조, 제3조, 제12조, 제14조, 제22조, 제27조, 제49조 5. 인정사실 청구인과 피청구인들이 제출한 행정심판청구서 및 답변서, 보충서면의 기재내용과 당사자간에 다툼이 없는 사실을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 사업자등록증 사본에 따르면, 청구인은 2007. 4. 27. 설립되어 경상남도 ▲▲시 ▽▽동 **-*번지에서 냉온찜질기 제조업 등을 영위하고 있는 법인이다. 나. 한국무역협회 홈페이지에 2009. 1. 8. 게시된 ‘2009 △△한국상품전 참가업체 모집공고’에 따르면, ‘2009 △△한국상품전’의 참가비는 업체당 150만원이고, 참가업체에 대하여 ‘전시장 조립부스 1개, 통역서비스(1사당 통역요원 1인 배치), 현지 교통편’을 제공하며, 전시장 임차비용과 현지 바이어 섭외비용을 포함하여 업체당 소요비용은 약 700만원이고, 한국무역협회와 중소기업청이 사업비를 지원한다고 기재되어 있다. 다. 2009 △△한국상품전시상담회 참가업체 선정 통보, 입금표 사본, (주)▼▼에 대한 사업비 지급여부 확인요청 사본 등에 따르면, 청구인은 2009. 3. 2. 참가업체로 선정된 후 2009. 3. 6. 참가비 150만원을 납입하고 2009. 5. 12.부터 5. 13.까지 개최된 위 상품전에 참가하였다. 라. 피청구인2는 2000. 6. 28. 설립되어 경상남도 ◇◇시 ◆◆동 **번지에 주사무소를 두고 경남지역 산·학·연·관의 협력체제를 구축하여 지역●●의 기술고도화 등을 목적으로 활동하는 법인으로서, ‘경남전략산업마케팅활성화사업’의 수행에 관하여 지식경제부장관 및 피청구인1과 협약을 체결하였는바, 그 협약의 상세 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=141124353"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=141124355"> ┌───────────────────────────────────────────────────┐ │●●진흥사업협약서(표준양식) │ │【●●마케팅활성화사업】 │ │○ 사업명 : ●● 마케팅 활성화 사업 │ │○ 총사업기간 : 2009. 1. 1. ∼ 2012. 12. 31.(48개월) │ │○ 협약기간 : 2009. 1. 1. ∼ 2009. 12. 31.(1차년도) │ │○ 당해연도 사업비 : 총 15억 5,040만원(1차년도) │ │ 국비 - 현금 5억원 │ │ 지방비 - 현금 10억원 │ │ 민간부담금 - 현물 5,040만원 │ │○ 총괄책임자 : 경남○○○파크 직위 : 팀장 성명 : 최□□ │ │○ 협약당사자 │ │ (갑) 지식경제부장관 : 이□□ │ │ (을) 지방자치단체장 : 경상남도 김□□ │ │ (병) 주관기관장 : 경남○○○파크 강□□ │ │ │ │위 마케팅 사업의 수행에 관하여 (갑) (을) (병)은 다음과 같이 협약을 체결한다. │ │ │ │제1조(사업목표)(생 략) │ │제2조(사업의 수행) │ │ (1) (을)은 (병)의 원활한 사업수행을 위하여 현금, 현물 기타 제도적 지원 등 노력을 다하여야 한다. │ │ (2) (병)은 첨부 1의 마케팅사업계획서에 따라 사업을 성실히 수행하여야 하며, 지역신업진흥사업 공통 │ │운영요령 및 평가관리지침을 준수하여야 한다. │ │ (3) (병)은 본 사업을 수행하기 위하여 지역내에 설치하여 운영중인 지역●●기획단과 사업기획, 정책 │ │개발, 지역내 ●●분야 혁신역량 조사 등 당해 사업의 제반내용에 관하여 긴밀히 협력하여야 한 │ │다. │ │제3조(운영위원회) │ │ (1) (병)은 위 사업의 효율적 추진을 위해 (갑),(을),(병), 지식경제부담당관, 지방자치단체담당관, 전담기 │ │관의 담당자, ●●기획단장 및 산학연 전문가 등으로 구성된 사업별 운영위원회를 구성·운영하 │ │여야 한다. │ │ (2) 운영위원회는 사업계획 수립, 예산운영사항 등을 점검하고 기타 사업관리지침에서 별도로 정한 사 │ │항을 논의·결정할 수 있다. │ │제4조(사업비의 지급 및 관리)(생 략) │ │제5조(사업결과 및 사업비 사용실적 등의 보고)(생 략) │ │제6조(관계자료의 제출 등)(생 략) │ │제7조(협약의 변경)(생 략) │ │제8조(협약의 해약)(생 략) │ │제9조(사업결과의 활용)(생 략) │ │제10조(관계법령의 준수)(생 략) │ │제11조(기타)(생 략) │ │제12조(해석)(생 략) │ │ │ │ 첨부 1. 마케팅사업계획서 1부 │ │ (이하 생략) │ │ 2009년 4월 일 │ │ │ │ (갑) 지식경제부장관 이□□ (인) │ │ (을) 지방자치단체장 김□□ (인) │ │ (병) 주관기관장 강□□ (인) │ └───────────────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 마. 피청구인1은 2009. 1. 20. 피청구인2에게 ‘2009 ●● 해외마케팅사업 추진계획’을 통보하면서 사업비 집행계획서를 작성하여 신청할 것을 통지하였고, 2009. 2. 16. 사업추진에 따른 협력방안을 통보하면서 원활한 사업추진을 당부하였다. 바. 피청구인2는 2009. 2. 23. 피청구인1에게 2009년 개별박람회 참가지원 사업을 시행하고자 하니 경상남도 홈페이지를 통한 지원사업 공고 및 접수에 협조해 달라는 취지의 공문과 함께 사업계획, 공고문, 참가신청서 양식을 송부하였다. 사. 경상남도 홈페이지에 2009. 2. 24. 게시된 ‘2009년 해외전문박람회 개별참가업체 지원공고’는 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=141127697"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │2009년 해외전문박람회 개별참가업체 지원공고 │ │○ 지원대상 │ │ 경상남도 소재 4대 ●●(신지식기계, 로봇, 지능형홈, 바이오)관련 중소업체로서 자동차부품, 일반기 │ │계류, 조선, 철강, 금속제품, 전기전자, 바이오분야 등 해외박람회에 개별적으로 참가하는 업체 │ │○ 지원범위 │ │ 부스 임차료 500만원 이내(500만원 범위내 연간2회) │ │ 25개사 정도(예산 범위내) │ │○ 지원절차 │ │ - 모집기한내 : 개별 참가신청(업체→경상남도) │ │ - 박람회참가후 : 참가결과보고서 및 지원금신청서 제출(업체→경남○○○파크) │ │ 제출서류 확인 및 매분기 익월 일괄지급(경남○○○파크→업체) │ │ - 구비서류 : 개별참가지원신청서(소정양식) │ │ 사업자등록증 사본 │ │ 부스임차료 증빙서류 │ │ 참가결과서(소정양식) │ │ 지원금신청서(소정양식) │ │ 관련사진 첨부 2매 정도 │ │○ 신규업체 선정기준 │ │ - 신청업체가 많을 경우 신규참여업체 우선 선정 │ │ - 박람회규칙불이행으로 문제를 야기한 업체는 지원제한 │ │ - 신청기간 : 2009. 3. 31.까지 │ │○ 신청방법 : 경상남도 해외마케팅 전용 홈페이지(이하 생략) │ └─────────────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 아. 피청구인1이 2009. 4. 7. 위 공고에 따른 신청업체 모집결과를 통보하자 피청구인2는 2009. 4. 14. 그 중 지원대상을 선정하여 통보하였으며, 피청구인1은 2009. 4. 15. 해당업체에 대한 지원을 승인하였다. 자. 청구인은 위 라항의 공고에 따라 2009년 3월경 지원신청을 하여 지원대상으로 선정되었는바, 피청구인2가 청구인에게 통보한 2009. 4. 15.자 ‘2009 개별박람회 참가지원사업 신청업체 선정결과 통보’ 사본에 따르면, ‘2009 개별박람회 참가지원사업’의 대상기업으로 선정되었으니 지원한 해외박람회에 개별참가한 후 부스임차료 증빙서류를 제출하여 달라는 취지와 함께 “본 사업에 있어, 타 기관에 지원신청한 건을 우리 재단에도 지원 신청하여 중복 수혜를 받거나, 이미 타기관으로부터 참여제한조치를 받은 기업이 지원 신청하여 수혜를 받은 경우 등은 지원취소, 지원금 전액 환수, 추후 지원사업 참여제한 등의 제재가 따르오니 다시 한번 확인하시고, 그러한 사실이 있는 경우 통보하여 주시기 바라며, 통보가 없을 시 그러한 사실이 없는 것으로 간주하겠습니다”라고 기재되어 있다. 차. 청구인은 2009. 6. 16. 피청구인2에게 ‘2009 △△한국상품전’에 참가할 때 납입한 업체부담금 150만원의 입금표를 첨부하여 소정 양식의 지원금 신청서를 제출하였는바, 지원금 신청서에는 “당사는 상기박람회에 참가하고 경남○○○파크로부터 개별참가 지원금을 수령함에 있어 국가, 지방자치단체, 각종 협회(조합) 등 유관기관으로부터 지원금을 받지 않았음을 확약하며, 향후 지원금 수령 사실이 밝혀질 경우 기 수령금을 반환할 것을 서약합니다. 경남○○○파크 귀중”이라는 내용의 ‘각서’가 부동문자로 편입되어 있다. 카. 피청구인2는 2009. 8. 7. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, ‘2009 개별박람회 참가지원사업 중복지원신청에 대한 제재조치’ 사본에 따르면, “귀사가 요청하신 지원금 신청서를 검토한 결과, 한국무역협회에서 주관하여 시업비를 지급한 「2009 △△한국상품전」에 참가한 이후 우리 재단에 중복신청하여 수혜를 받고자 한 사실이 확인되어 향후 2년간(2009. 8. 6. ∼ 2011. 8. 5.) 「경남전략산업마케팅활성화사업」 참여제한 함을 알려드립니다”라고 기재되어 있다. 타. ‘지역산업진흥사업 공통 운영요령’(지식경제부 고시 제2009-18호) 제49조에 따라 지식경제부장관이 제정한 ‘지역산업진흥사업 공통평가관리지침’에 따르면, 총괄책임자는 사업의 효율적 추진을 위하여 운영위원회를 구성하여 사업운영에 필요한 제규정의 제정 및 개정에 관한 사항을 심의·의결할 수 있도록 되어 있다(4. 추진체계 파.총괄책임자). 파. 위 운영위원회에서 제정된 ‘경남전략산업마케팅활성화사업 운영지침’에 따르면, 해외전시회 개별참가업체 지원사업의 지원대상에서 ‘국가·지방자치단체·각종조합·협회 등 타단체로부터 부스임차료 보조를 받아 참가하는 업체는 제외’하고(Ⅱ. 세부사업별 운영지침), ‘각 사업별 운영지침을 위반한 업체’의 경우 ‘경상남도에서 지원하는 해외마케팅시책에 대하여 향후 2년간 지원대상에서 제외’하도록 되어 있다(별표2). 6. 이 사건 청구의 행정심판적격 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 피청구인1에 대한 청구에 관한 판단 「행정심판법」 제3조제1항, 제13조제1항의 규정에 따르면 행정심판은 처분을 한 행정청을 상대로 제기하여야 하는바, 위 인정사실에 따르면 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 피청구인1이 아니라 피청구인2이므로, 피청구인1을 상대로 한 심판청구는 청구의 상대방이 아닌 자를 대상으로 한 부적법한 청구이다. 나. 피청구인2에 대한 청구에 관한 판단 1) 청구요건에 관한 판단 가) 관계법령의 내용 「행정심판법」 제2조제2항에 따르면 행정청에는 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다고 규정되어 있고, 같은 법 제2조제1항제1호, 제3조제1항에 의하면 행정심판은 행정청의 ‘처분’에 대하여 제기할 수 있으며, ‘처분’이라 함은 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용’을 말한다고 되어 있다. 한편, 「국가균형발전 특별법」 제2조제5호, 제11조, 같은 법 시행령 제15조에 따르면, 지식경제부장관은 ●●의 육성과 지역경제의 활성화를 위하여 지원대상사업을 선정하고 예산의 범위에서 지원할 수 있으며, 그 시행에 관하여 필요한 사항을 고시하도록 되어 있고, 이에 따라 제정된 ‘지역산업진흥사업 공통 운영요령’(지식경제부 고시 제2009-18호) 제2조, 제3조, 제12조, 제22조, 제27조에 따르면, 지식경제부장관은 사업계획서 평가결과, 예산규모 등을 종합적으로 심의하여 위 법에 따른 지역전략진흥사업을 수행할 주관기관을 선정하고 주관기관의 장과 협약을 체결한다고 되어 있으며, 주관기관의 권한과 책임으로 ①사업계획서 등 신청서류 제출 ②사업 협약체결 및 수행에 대한 종합적인 관리·책임 ③계획된 민간부담금 및 지방비의 확보 및 부담 ④사업비의 관리 및 사용실적 보고 등의 사항을 규정하고 있다. 나) 피청구인 적격 여부 피청구인들은 피청구인2가 행정청에 해당하지 아니하므로 피청구인2를 상대로 한 심판청구는 피청구인 적격이 없는 자를 대상으로 한 부적법한 청구라고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인2는 경남지역에서 ●●의 기술고도화 등을 목적으로 활동하는 법인으로서, 2009년도 ‘경남전략산업마케팅활성화사업’의 수행에 관하여 지식경제부장관 및 피청구인1과 협약을 체결한 사실이 인정되는바, 피청구인2는 위 관계법령에 따라 협약을 통하여 지식경제부장관으로부터 경남전략산업마케팅활성화사업에 관한 공적인 임무를 자기의 이름으로 수행하도록 권한이 주어진 사인(이른바 ‘공무수탁사인’)이라 할 것이고, 따라서 「행정심판법」 제2조제2항에서 말하는 행정청에 포함되므로, 피청구인 적격이 없다는 위 주장을 받아들일 수 없다. 다) 처분성 여부 피청구인2가 청구인에게 한 이 사건 처분이 「행정심판법」에서 말하는 ‘처분’에 해당하는지 여부를 살펴보면, 행정청이 일정한 행정목적을 달성하기 위하여 법령에 따라 행하는 지원사업에 있어 특정인의 참여를 제한하는 것은 특정인을 수익적 행정행위의 대상에서 원천적으로 제외하여 국가로부터 행정지원을 받을 수 있는 법적 이익을 제한하는 것으로서 어떠한 자격요건을 갖추었다 하더라도 청구인은 향후 2년간 피청구인2가 수행하는 경남전략산업마케팅활성화사업의 지원대상이 될 수 없다는 점에서 이는 행정청의 사인에 대한 공권력의 행사로서 침해적 행위이기 때문에 이는 사법관계의 규율대상이 아니라 법률유보의 원칙상 법률 또는 하위법령에 명시적인 근거를 가지지 않으면 안 되는 ‘처분’이고, 따라서 행정심판의 대상이 된다 할 것이다. 2) 본안에 관한 판단 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 관하여 살펴보면, 피청구인2는 청구인이 이 사건 신청을 함으로써 ‘경남전략산업마케팅활성화사업 운영지침’에 위반하였다고 주장하고, 위 지침에는 ‘타단체로부터 부스임차료 보조를 받아 참가하는 업체는 지원대상에서 제외’하고, ‘운영지침을 위반한 경우 2년간 사업참여를 제한’한다고 되어 있는바, 위 규정에 다소 불명확한 점이 있으나 피청구인2가 청구인에게 통보한 2009. 4. 15.자 공문에 ‘타 기관에 지원신청한 건을 다시 지원신청하여 중복 수혜를 받는 경우 지원취소, 추후 지원사업 참여제한 등의 제재가 따른다’고 되어 있는 점, 피청구인2는 만약 청구인이 이 사건 신청을 하지 않고 지원금이 없는 다른 박람회의 참가비용을 신청하였더라면 당연히 지원금을 지급하였을 것이라고 하고 있는 점 등을 고려할 때, 위 규정은 이 사건 사업의 참가업체로 선정된 자가 이미 타기관의 지원을 받은 박람회에 대하여 피청구인2에게 중복하여 지원금을 신청하여 중복수혜를 받는 경우에 제재처분을 하겠다는 취지로 해석되고, 이미 특정 박람회 참가지원을 받은 사실이 있는 업체가 이 사건 사업의 참가업체로 신청하거나 참가업체로 선정된 후 중복하여 지원금을 신청하는 것만으로 곧바로 위 지침에 위반하는 것으로는 볼 수 없으므로, 이 사건 신청을 통하여 피청구인2로부터 어떠한 지원금도 수령한 사실이 없는 청구인으로서는 피청구인2의 지침에 위반한 사실이 없을 뿐더러, 위에서 이미 본 바와 같이 「국가균형발전 특별법」 제2조제5호, 제11조, 같은 법 시행령 제15조에 따르면, 지식경제부장관은 지원대상 사업을 선정하고 예산의 범위에서 지원할 수 있고, 그 시행에 관하여 필요한 사항을 고시할 수 있다고 되어 있으므로, 지식경제부장관은 위 법 및 위 법 시행령의 위임에 따라 사업의 시행에 필요한 사항에 관하여만 고시할 수 있으며, 실제로 이에 따라 고시한 ‘지역산업진흥사업 공통 운영요령’에는 사업시행을 위한 세부적인 사항을 규정하고 있을 뿐임에도, 지식경제부장관으로부터 사업시행에 관한 사무를 위탁받은 피청구인2는 위 고시 제49조의 위임에 따라 지식경제부장관이 제정한 ‘지역산업진흥사업 공통평가관리지침’에 근거하여 운영위원회에서 위 지침을 마련하고 여기에 이 사건 처분의 근거를 규정하였다는 것인바, 위 지침 중 이 사건 처분의 근거규정은 위 법 및 위 법 시행령에서 위임하지 아니한 사항에 관하여 규정한 것이어서 무효이고, 결국 무효인 위 규정에 따라 이루어진 이 사건 처분은 위법하다. 8. 결 론 그렇다면, 이 사건 청구 중 피청구인1에 대한 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 이를 각하하고, 피청구인2에 대한 청구는 인정할 수 있으므로 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 국가균형발전 특별법 제1조 (목적) 이 법은 지역의 특성에 맞는 발전과 지역 간의 연계 및 협력 증진을 통하여 지역경쟁력을 높이고 삶의 질을 향상함으로써 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 5. "지역전략산업"이란 지역발전 및 국가경쟁력 향상에 기여도가 높은 특별시ㆍ광역시ㆍ도 및 특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 산업으로서 제11조제1항에 따라 선정된 산업을 말한다. 제11조 (지역산업 육성 등 지역경제 활성화 촉진) ② 국가 및 지방자치단체는 지역전략산업과 지역선도산업을 육성하기 위하여 다음 각 호의 사항에 관한 시책을 추진하여야 한다. 1. 지역전략산업과 지역선도산업의 구조 고도화 및 투자유치의 촉진에 관한 사항 2. 지역전략산업과 지역선도산업의 집적(集積) 및 활성화에 관한 사항 3. 지역전략산업과 지역선도산업의 발전을 위한 기반확충에 관한 사항 4. 지역전략산업과 지역선도산업의 육성에 필요한 산업입지기반시설 등의 확충에 관한 사항 5. 그 밖에 지역전략산업과 지역선도산업의 육성을 위하여 필요한 사항 ③ 국가와 지방자치단체는 지역산업의 육성과 지역경제의 활성화를 위하여 다음 각 호의 사항에 관한 시책을 추진하여야 한다. 1. 지역특성에 맞는 중소기업의 창업 여건 개선에 관한 사항 2. 지역의 정보화 촉진 및 정보통신 진흥에 관한 사항 3. 지역의 고용창출과 국내외 기업투자 유치활동 지원에 관한 사항 4. 지역특성에 따른 산업의 지원과 관련 기관 간의 교류협력에 관한 사항 5. 그 밖에 지역의 기업 투자 활성화 등 지역산업의 육성을 위하여 필요한 사항 ④ 제2항과 제3항에 따른 지역산업의 육성과 지역경제 활성화 촉진을 위한 시책의 추진 및 추진절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ○ 국가균형발전 특별법 시행령 제15조 (지역경제 활성화 촉진) ① 지식경제부장관은 법 제11조제2항 및 제3항에 따른 지역전략산업, 지역선도산업 및 지역산업의 육성(이하 이 조에서 "지역전략산업등의 육성"이라 한다)과 지역경제의 활성화를 위한 시책을 효율적으로 추진하기 위하여 지원대상 사업을 선정하고, 예산의 범위에서 지원할 수 있다. ② 지원대상 사업의 선정, 지원의 방법 및 기간, 사업추진 실적의 점검 등 그 밖에 지역전략산업등의 육성과 지역경제 활성화를 위한 시책의 시행에 관하여 필요한 사항은 지식경제부장관이 정하여 고시한다. ○ 지역산업진흥사업 공통운영요령(지식경제부고시 제2009-18호) 제2조(지역산업진흥사업의 구분) 이 요령은 다음 각 호의 사업에 적용한다. 1.「균특법」,「산업발전법」,「산집법」,「촉진법」에 의한 지역전략산업진흥사업 2.「촉진법」에 의한 지역혁신센터사업 3.「산집법」에 의한 “산업집적지경쟁력 강화사업“ 4.「균특법」에 의한 “지역특화산업육성사업” 5. 기타 지식경제부 장관(이하 “장관”이라 한다)이 지역산업진흥정책의 추진을 위하여 필요하다고 인정하는 사업 제3조(용어의 정의) ①이 요령에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 2. “전담기관”이라 함은 장관으로부터 지역사업의 기획·평가·관리 등의 업무를 위탁받아 수행하는 기관을 말한다. 4. “주관기관”이라 함은 지역사업을 주관하여 수행하는 기관을 말한다. 제12조(주관기관) ①주관기관은 다음 각 호의 권한과 책임을 갖는다. 1. 사업계획서 등 신청 서류 제출 2. 사업 협약체결 및 수행에 대한 종합적인 관리·책임 3. 계획된 민간부담금 및 지방비의 확보 및 부담 4. 사업 수행에 필요한 참여인력, 시설 및 행정지원 5. 사업비의 관리 및 사용실적 보고 6. 중간(연차·단계)보고서 및 최종보고서의 제출 7. 사업수행결과의 활용 및 활용현황보고서 등 제출 8. 기술료의 징수·사용·납부 및 그 실적의 보고 9. 국가연구개발사업 등의 조사·분석·평가자료 제출 10. 수행사업의 보안 및 안전관리 11. 연구윤리 준수 ②장관은 제2조의 각 사업별로 주관기관의 자격 및 형태 등을 별도로 정할 수 있다. 제22조(주관기관 선정 등) ①장관은 제21조에 따른 사업계획서 평가결과, 예산규모, 지역산업진흥정책방향 등을 종합적으로 심의하여 주관기관을 최종 확정하고 이를 전담기관의 장에게 통보한다. ②전담기관의 장은 제1항에 의한 확정결과를 지자체, 거점기관 및 신청기관의 장에게 통보하고, 협약체결에 필요한 조치를 취하도록 하여야 한다. 다만, 거점기관의 장의 접수 및 평가한 경우에는 거점기관이 신청기관에 통보할 수 있다. ③선정통보를 받은 신청기관의 장이 협약을 체결하기 전에 사업계획서를 변경하고자 할 경우에는 제28조를 준용한다. ④장관은 협약을 체결하기 전에 사업계획서 내용 등이 허위로 작성되었거나 동일사업이 중복되어 선정된 사실이 확인된 경우, 해당사업의 선정을 취소할 수 있다. 제27조(협약의 체결) ①주관기관의 장은 제22조에 따라 선정통보를 받은 날로부터 1개월 이내에 전담기관의 장과 다음 각 호의 사항을 포함하여 별도로 정하는 서식에 따라 협약을 체결하여야 한다. 다만, 보조금 사업 및 국비의 지원 등과 관련하여 장관이 협약을 체결할 필요가 있는 경우에는 장관이 협약을 체결한다. 1. 사업명 및 협약 기간 2. 총괄책임자 및 수행기관에 관한 사항 3. 사업비의 지급, 사용, 관리 및 정산에 관한 사항 4. 사업수행결과의 보고에 관한 사항 5. 협약의 변경 및 해약에 관한 사항 6. 기술료에 관한 사항 7. 성과물의 귀속 및 활용에 관한 사항 8. 협약 위반시의 제재·환수에 관한 사항 9. 성과의 등록·기탁에 관한 사항 10. 연구윤리 준수 및 연구 부정 행위 방지에 관한 사항 11. 보안 관리에 관한 사항 12. 그 밖에 사업수행을 위하여 필요하다고 인정하는 사항 ②주관기관의 장은 제1항에 따라 협약을 체결하는 데 필요한 소정의 서류를 전담기관에 제출하여야 하며, 정당한 사유 없이 선정 통보일로부터 1개월 이내에 협약을 체결하지 않는 경우 장관은 해당사업의 선정을 취소할 수 있다. ○ 행정심판법 제2조 (정의) ①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. ②이 법을 적용함에 있어서 행정청에는 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다. 제3조 (행정심판의 대상) ①행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다. 제13조 (피청구인의 적격 및 경정) ①심판청구는 행정청을 피청구인으로 하여 제기하여야 한다. 다만, 그 처분이나 부작위와 관계되는 권한이 다른 행정청에 승계된 때에는 이를 승계한 행정청을 피청구인으로 하여야 한다. 참조 판례 ○ 해양수산부장관의 국가연구개발사업 참여제한은 ‘처분’ 서울행법 2005. 3. 17. 선고 2004구합3359 판결 : 항소【국가연구개발사업참여제한처분취소】 〔사실관계〕 가. 원고 주식회사 △△(이하 '원고 △△'라 한다)는 토목·건축 계측 및 환경재료의 제조·서비스업을 영위하는 벤처기업이고, 원고 김△△는 원고 △△의 대표이사이다. 피고는 과학기술기본법, 중소기업기술혁신촉진법에 의한 국가연구개발사업 및 중소기업기술혁신지원사업 등을 시행하는 중앙행정기관이고, 소외 한국해양수산개발원(이하 '개발원'이라 한다)은 위 사업 중 해양수산분야 중소·벤처기업의 기술개발 지원사업의 효율적 수행을 위하여 피고에 의하여 위탁관리기관으로 지정된 공법인이다. 나. 원고 △△는 2002. 7. 23. 개발원과 사이에 원고 △△가 수행하려는 '마이크로캡슐을 이용한 친수 기능성 항만콘크리트 개발'사업(이하 '이 사건 기술개발사업'이라 한다)에 대하여 제1차 협약기간(2002. 7. 23.­2003. 6. 30.) 동안 정부출연 기술개발자금 60,000,000원을 개발원으로부터 지원받기로 하는 기술개발협약(이하 '이 사건 협약'이라 한다)을 체결하였다. 원고는 위 개발자금을 지원받는 대가로 이 사건 기술개발사업을 계획서에 따라 성실히 수행하기로 하였는데, 이 사건 기술개발사업의 목표는 '기능성물질 선정 및 캡슐화 기술 개발'이고 (중 략) 원고 △△는 이 사건 협약서상 개발책임자로 지정되어 있는 이사 김○○를 이 사건 기술개발사업의 실질적인 총괄책임자로 하여 사업에 착수하였고, 2002. 12. 27. 이 사건 협약에 따라 개발원에 그 진도보고서를 제출하였다. (중 략) 그런데 원고 김△△는 2003. 8. 14. 개발원에 대하여 이 사건 기술개발사업의 총괄책임자였던 위 김○○가 원고 회사를 퇴사(2003. 2. 28.자)하고 토목시설물 유지관리업무를 영위하는 주식회사 ○○를 설립하였음을 이유로 이 사건 기술개발사업의 주관기업을 원고 △△에서 주식회사 ○○로 변경하여 줄 것을 신청하였다. 이에 대하여 피고는 2003. 8. 27. 개발원에 원고들의 주관기업 변경신청을 불허하는 것이 적정하다고 통보하면서 ① 주관기업의 연구인력 이동 등 과제수행여건 변화, ② 위 2003. 7. 25.자 평가시 제시된 보완의견에 대한 면밀한 검토 등을 하여 과제의 효율적 관리를 위한 조치를 강구하라고 지시하였다. 개발원은 2003. 9. 23. 위 지시에 따라 원고 △△에게 주관기업변경 승인 불허를 통보함과 아울러 위 주관기업변경 요청 및 연차평가 결과를 검토한 결과, 해양수산중소·벤처기업기술개발지원사업관리규정 제22조 소정의 '주관기업이 지원사업을 수행할 수 없는 협약해약의 중대한 사유'가 발생한 것으로 판단되니 이 사건 협약의 해약 절차를 진행하겠다고 통보하였다. 원고들은 2003. 10. 1. 피고 및 개발원에 대하여 주관기업변경 승인 불허는 수용할 수 있으나 이 사건 협약 자체를 해약하는 것은 부당하다는 이의를 제기하였다. (중 략) 개발원은 2003. 10. 20. 위 재평가 결과를 근거로 피고에게 이 사건 협약의 해약을 승인하여 줄 것을 요청하여 2003. 11. 3. 그 승인을 얻었다. 그런데 피고는 2003. 11. 17. 이 사건 기술개발사업은 국가연구개발사업의관리등에관한규정(2004. 12. 3. 대통령령 제18594호로 개정되기 전의 것, 이하 '연구개발사업관리규정'이라고만 한다) 제20조 제1항 제1호 소정의 '연구개발의 결과가 극히 불량한 경우'에 해당한다는 이유로 원고들에 대하여 2년간(2003. 11. 18.­2005. 11. 17.) 국가연구개발사업참여를 제한하는 제재를 가하기로 결정하고 이를 개발원에 통보하는 한편 이러한 사실을 재정경제부, 교육인적자원부, 국방부, 행정자치부, 과학기술부, 문화관광부, 농림부, 산업자원부, 정보통신부, 보건복지부 등 각 중앙행정기관에 통보하였다(이하 위 제재 결정 및 중앙행정기관에 대한 통보를 합하여 '이 사건 처분'이라 한다). 개발원은 2003. 11. 19. 이 사건 처분을 원고들에게 통보하였다. 이에 대하여 원고들은 2003. 11. 26. 피고에게 이 사건 기술개발사업 재평가 결과 및 이 사건 처분에 대한 이의 제기 및 재심청구를 하였으나, 피고는 2003. 12. 15. 이를 기각하는 결정을 하였다. 〔판결요지〕 [1]행정청이 행정계약에 의하여 행정목적을 수행하는 경우에 행정청이 계약조항을 근거로 계약 상대방에 대하여 계약내용의 변경을 거부하거나 해약 등의 조치를 할 수 있음은 당연하다 하더라도, 해양수산부장관의 국가연구개발사업 참여제한은 모든 중앙행정기관에 대하여 이른바 '발주차단' 내지 '발주봉쇄' 등을 행하는 결과를 가져온다는 점에서 이는 행정청의 사인에 대한 공권력의 행사에 해당하기 때문에 사법관계의 규율 대상이 아니라 이른바 '법률유보'의 원칙상 법률 또는 하위법령에 명시적인 근거를 가지지 않으면 안 된다고 보아야 할 것이고, 기술개발협약에 있어서 해양수산부장관은 협약의 당사자가 아닐뿐더러 국가연구개발사업 참여제한처분을 함에 있어서도 위 협약이 아니라 구 국가연구개발사업의관리등에관한규정(2004. 12. 3. 대통령령 제18594호로 개정되기 전의 것) 제20조를 처분의 근거로 제시하고 있는 점 등을 보더라도 국가연구개발사업 참여제한처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. [2] 구 과학기술기본법(2004. 1. 29. 법률 제7159호로 개정되기 전의 것) 제11조는 그 문언의 내용 및 형식에 비추어 볼 때 '국가연구개발사업의 기획·평가 및 관리 등에 관한 원칙과 기준'의 설정에 대해서는 이를 대통령령에서 정하도록 위임하였으나 강학상 침익적 행정처분인 국가연구개발사업의 참여제한 등에 대해서도 그러한 위임을 하였다고 볼 수 없는 점, 이른바 '행정조달계약'의 입찰참가자격제한과 관련하여 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 제1항이 "각 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 일정 기간 입찰참가자격을 제한하여야 하며, 이를 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다."고 규정하여 법률에 참가자격제한 제한조치를 할 수 있는 근거를 마련하고 있는 점 및 위임명령에 관한 판단 기준 등에 비추어 볼 때, 결국 구 국가연구개발사업의관리등에관한규정(2004. 12. 3. 대통령령 제18594호로 개정되기 전의 것) 제20조는 모법의 위임범위와 한계를 벗어난 것으로서 무효라고 봄이 상당하다. 참조 재결례 ○ 국행심 08-09832 사업비 회수처분 등 취소청구 〔사건개요〕 청구인은 ○○대학교 교수로서, 중소기업청장이 시행하고 ○○대학교 산학협력단이 주관한 2006년도 산학공동기술개발사업(과제명 : 환경정보 수집 네트워크 모듈개발)의 과제책임자로 참여하여 2006. 7. 1.부터 2007. 2. 28.까지 과제를 수행하였는바, 위 사업이 종료된 후 피청구인(광주·전남지방중소기업청)은 2008. 2. 12. 사업비를 사용용도 외로 사용하였다는 이유로 ○○대학교 산학협력단장에게 사업비 11,243,340원을 회수하고, 주의를 촉구하며, 과제책임자에게 3년간 사업참여를 제한한다는 내용의 사업비 정산 결과를 통보하였다. 〔재결요지〕 관계법령규정에 의하면 중소기업청장은 ‘협약’을 체결하여 산학협력 지원사업에 출연하고, 출연금의 용도는 ‘협약’으로 정하며, 출연금을 지급 받은 자는 출연금을 ‘협약’에 정한 용도에만 사용하여야 한다고 되어 있는바, 행정청이 행정계약에 의하여 행정목적을 수행하는 경우에 행정청이 계약조항을 근거로 계약상대방에 대하여 계약의 내용을 변경하거나 계약을 해지하는 등의 조치를 취할 수 있음은 당연하다 하더라도, 사업비를 회수하는 것은 수익적 행정행위의 철회이고 사업참여 제한은 청구인이 앞으로 중소기업청과 유관기관이 시행하는 사업에 참여할 수 없게 되는 결과를 가져온다는 점에서 이는 행정청의 사인에 대한 공권력의 행사로서 ‘처분’에 해당한다.