부산광역시 - 부산광역시 소유의 도로에 구청장이 설치한 노상주차장 사용료의 귀속 등(「주차장법」 제7조 및 제8조)

가. 질의 가·나의 공통사항 「주차장법」 제7조에서는 노상주차장은 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 이를 설치한다고 하고 있고, 같은 법 제8조제1항에서 노상주차장은 당해 주차장을 설치한 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장이 관리하거나 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장으로부터 그 관리를 위탁받은 자(이하 “노상주차장관리수탁자”라 함)가 관리한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제9조에서는 노상주차장을 관리하는 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장이나 노상주차장관리수탁자(이하 이들을 합하여 “노상주차장관리자”라 함)는 주차장에 자동차를 주차하는 자로부터 주차요금을 받을 수 있고(제1항), 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고(제2항 전단) 규정하고 있습니다. 또한, 「주차장법」 제21조의2에서는 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장은 주차장의 효율적인 설치 및 관리·운영을 위하여 주차장특별회계를 설치할 수 있고(제1항), 구청장이 설치하는 주차장특별회계는 같은 법 제9조제1항에 따른 주차요금 및 같은 조 제3항에 따른 가산금(이하 “주차요금등”이라 함)의 수입금 중 당해 구청장이 설치·관리하는 노상주차장의 주차요금등의 재원으로 조성한다고 규정하고 있으며(제3항), 같은 법 제22 조에서 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장이 같은 법 제9조에 따라 받는 주차요금등은 주차장의 설치·관리 및 운영 외의 용도에 이를 사용할 수 없다고 되어 있습니다. 그리고, 「주차장법」의 위임에 따라 정한 부산광역시 구의 「주차장 설치 및 관리 조례」에 따르면, 공영주차장의 관리를 위탁받은 자는 1년 단위로 주차장 사용료를 미리 납부하여야 하고, 분할납부를 하려는 경우에는 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제14조제5항을 준용한다고 규정하고 있습니다. 한편, 「도로법」 제20조제1항에서는 도로의 관리청을 국도는 국토해양부장관, 국가지원지방도는 도지사·특별자치도지사, 그 밖의 도로는 해당 노선을 인정한 행정청으로 하고 있고, 같은 법 제82조제2항에서는 도로에 관한 점용료나 그 밖의 수익은 국토해양부장관 외의 관리청이 관리하는 도로에서 생긴 것은 그 관리청이 속하여 있는 지방자치단체의 수입으로 한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조에서는 공유재산 및 물품의 취득·유지·보존·운용(이하 “관리”라 함) 및 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법이 정하는 바에 따른다고 하고 있습니다. 나. 질의 가에 대하여 공유재산법 제 2조에서 공유재산 및 물품의 관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법에서 정하는 바에 따른다고 하고 있고, 「도로법」에서 도로의 관리에 관한 사항을, 「주차장법」에서 주차장의 설치·정비 및 관리에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 도로 및 노상주차장에 관한 「도로법」 및 「주차장법」의 규정은 공유재산법의 특별규정이므로, 도로 및 노상주차장에 관하여는 「도로법」 및 「주차장법」의 규정이 우선 적용되고, 「도로법」 및 「주차장법」이 적용되지 아니하는 범위 안에서 공유재산법이 적용된다고 할 것입니다. 또한, 노상주차장에 관한 주차장법의 규정은 도로의 노면 중 일정한 구역에 설치된 노상주차장의 설치 및 관리에 관하여 특별히 규율하는 것이어서 「도로법」에 대한 특별규정이라 할 것이므로, 노상주차장에 관하여는 「주차장법」의 규정이 우선 적용되고, 「주차장법」이 적용되지 아니하는 범위 안에서 「도로법」이 적용된다고 보아야 할 것입니다(대법원 1997. 11. 11. 선고 97도1841 판결 참조). 따라서, 「주차장법」에서 노상주차장의 설치 및 폐지, 노상주차장의 주차요금징수, 주차장특별회계의 설치 등 노상주차장의 관리에 관한 사항을 규율하고 있으므로 노상주차장의 설치 및 관리에 관한 사항은 「주차장법」의 규정이 우선 적용되고, 「주차장법」이 적용되지 아니하는 범위 안에서 공유재산법 및 「도로법」의 관련 규정이 적용된다고 할 것입니다. 또한, 부산광역시 구의 구청장이 노상주차장의 관리를 위탁한 것은 「주차장법」에 따른 노상주차장의 설치 및 관리를 목적으로 같은 법 제8조제1항에 따라 노상주차장관리수탁자에게 그 관리를 위탁한 것이므로 사용료 등의 귀속에 관한 공유재산법 시행령 제10조제1항이나 도로관리청이 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다는 「도로법」 제41조는 적용되지 않는다 할 것입니다. 그런데, 「주차장법」 제8조제2항 및 제9조제2항 등의 위임에 따라 정한 부산광역시 구의 「주차장 설치 및 관리 조례」에서 노상주차장의 관리를 위탁받은 자는 1년 단위로 주차장 사용료를 구청장에게 미리 납부하도록 규정하고 있고, 노상주차장관리수탁자가 구청장에게 납부하는 주차장 사용료는 위 조례에 따라 노상주차장의 관리위탁에 따라 부산광역시 구의 구청장과 노상주차장관리수탁자 사이에 체결된 노상주차장 위·수탁관리계약에 근거하여 구청장에게 납부하는 것으로서, 그 사용료는 노상주차장관리수탁자가 「주차장법」 제9조제1항에 따라 노상주차장에 주차를 하는 자로부터 받는 주차요금을 기초로 하여 구청장에게 납부하는 것으로 기본적으로 부산광역시 구의 구청장이 노상주차장을 직접 운영하는 경우의 노상주차장에 자동차를 주차하는 자로부터 받은 주차요금과 그 성격이 같고, 행정재산의 사용·수익허가에 따라 그 사용료는 납부하는 것이 아니므로, 노상주차장관리수탁자가 구청장에게 납부한 주차장 사용료는 노상주차장을 설치하고 그 관리를 위탁한 부산광역시 구에 귀속된다고 할 것입니다. 따라서, 부산광역시의 소유이나 도로관리청이 부산광역시 구의 구청장인 도로에 구청장이 노상주차장을 설치하여 그 관리를 위탁하고 노상주차장관리수탁자로부터 주차장 사용료를 납부받은 경우, 구청장이 납부받은 주차장 사용료는 그 관리를 위탁한 구의 수입으로 하여야 할 것입니다. 다. 질의 나에 대하여 「지방자치법」 제104조제2항에서 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체 등에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 「부산광역시 사무위임 조례」 제2조 및 별표 1에 따르면, 「도로법」 제17조, 제23조 및 제24조에 따른 25미터 미만의 도로의 노선인정 공고, 도로구역의 결정·신설 권한, 같은 법 제23조에 따른 관내 전도로의 유지관리 업무, 같은 법 제31조, 제38조, 제40조 및 제83조 등에 따른 공사원인자에 대한 공사 시행명령, 도로점용허가, 도로점용공사의 대행 및 공사시행 통지, 법령위반자에 대한 처분 등의 권한, 「공유재산 및 물품관리법」 제20조제1항에 따른 행정재산의 사용·수익허가 및 사후관리 업무를 구청장 또는 군수에게 위임한다고 규정하고 있습니다. 「도로법」에 따른 도로 관리청은 같은 법 제23조에 따라 도로의 신설·개축 및 수선에 관한 공사와 그 유지를 하고, 같은 법 제38조 및 제41조에 따라 점용허가와 점용료 징수 업무를 수행하며, 같은 법 제48조에 따라 도로공사의 시행을 위하여 도로구역에 있는 토지·건축물 또는 그 토지·건축물에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있고, 같은 법 제67조에 따라 도로에 관한 비용을 부담하며, 같은 법 제83조에 따라 같은 법 위반자에 대한 처분을 하는 등 소관 도로의 정비, 유지 및 관리에 대한 전반적인 권한과 책임이 있다 할 것입니다. 그런데, 「주차장법」 제7조에 따른 노상주차장의 설치권자인 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장은 해당 지역의 교통량, 교통유발요인, 교통소통상황, 도로의 신설·개축·수선의 필요성, 도로구조의 개선 필요성 등 도로관리 상황과 노상주차장을 설치하고자 하는 도로의 교통여건, 주차난 해소의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 노상주차장을 설치하고, 해당 노상주차장이 교 통소통에 장애를 주는 등의 경우에는 노상주차장을 폐지하게 되며, 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 노상주차장을 설치하고 폐지하기 위해서는 도로관리 상황을 함께 고려하여야 하므로, 같은 법 제7조는 노상주차장을 설치할 필요가 있는 도로에서 「도로법」에 따른 도로의 관리권한이 있음을 전제로 노상주차장 설치권자는 원칙적으로 「도로법」에 따른 도로관리청으로 하고, 그 도로에 대한 관리권한에 근거하여 노상주차장을 설치·관리하려는 취지로 볼 수 있다 할 것입니다. 그렇다면, 노상주차장이 설치된 도로의 관리 및 그 도로에 설치된 노상주차장의 관리에 관하여는 공유재산법 제2조에 따라 「도로법」 및 「주차장법」이 공유재산법에 우선 적용되므로, 부산광역시 구의 구청장은 「도로법」상의 관리권한이 있는 소관 도로에 공유재산법 제20조 및 제22조에 따른 행정재산의 사용수익허가 및 사용료를 납부하지 않고도 노상주차장을 설치할 수 있는 것으로 보는 것이 합리적인 해석이라 할 것입니다. 따라서, 부산광역시 소유이나 도로관리청은 부산광역시 구의 구청장인 도로에 구청장이 노상주차장을 설치하여 그 관리를 위탁하고 수탁자로부터 납부받은 주차장 사용료를 그 관리를 위탁한 구의 수입으로 하는 경우에도, 부산광역시 구의 구청장이 부산광역시 소유의 도로에 대한 적법한 도로관리청이라면, 부산광역시 구의 구청장은 부산광역시 소유의 도로를 노상주차장으로 사용함에 따른 대가를 부산광역시에 납부할 의무는 없다 할 것입니다.