가축분뇨법위반 폐쇄명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2｛임야, 589㎡, 가축사육제한구역(전부제한지역), 준보전산지, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다｝에서 개를 사육하는 자인데, 이 사건 토지에 대해 피청구인에게 ① 2018. 3. 16. 건축신고·가설건축물축조신고(이하 ‘이 사건 제1신청’이라 한다), ② 같은 해 3. 23. 가축분뇨배출시설 설치신고(이하 ‘이 사건 제2신청’이라 한다)를 하였다. 피청구인은 청구인의 이 사건 제1신청에 대하여 이행강제금 납부서류와 차량진출입이 가능한 증빙자료 제출 보완요구(2018. 5. 4.까지, 2018. 6. 5.까지) 및 연기원수리(2018. 6. 25.까지, 2018. 7. 16.까지)를 하였으나, 청구인이 이를 제출하지 아니하자 2018. 7. 23. 반려 처리하고, 이 사건 제2신청에 대하여 타법(건축신고)에 저촉된다는 사유로 2018. 7. 25. 반려 처리하였다. 피청구인은 청구인이 배출시설 설치가 금지된 장소 내 배출시설을 설치하였다는 사유로 청구인에게 2018. 8. 6. 의견제출 절차를 거쳐 같은 해 8. 30. 사용중지명령 처분을 하고, 2018. 12. 21. 청문 통지 후 2019. 1. 21. 폐쇄명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 가축사육제한지역고시(○○시 고시 제2013-43호, 2013. 2. 25.)가 있기 훨씬 이전인 2001년 11월부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지에서 개를 사육해 왔고, 2018. 3월경 무허가 축사 적법화 추진기간에 가축분뇨배출시설 설치신고를 하였으나 ○○시 환경보호과는 반려처리 후 청구인의 개 사육시설에 대해 2018. 8월 사용중지명령 처분, 2019. 1. 21. 폐쇄명령 처분을 하였으며 그 사실을 2019. 2. 11. 문자통보로 알게 되었다. 2) 청구인은 개 사육장 인근이 가축사육제한지역으로 고시되기 이전부터 개를 길러왔고, 가축분뇨배출시설 설치신고서를 수차례 제출하였으나 반려 처리되었다. 그러던 중 2018. 8월에도 무허가 축사 적법화 추진기간이라 하여 가축분뇨배출시설 설치신고서를 제출하였으나, 사전단계인 산지전용허가신청 시 개 사육장으로 차량 진출입이 가능한 증빙자료를 제출하지 못했다는 이유로 가설건축물축조신고를 반려 처리하여 가축분뇨배출시설 설치신고서가 반려된 것이다. 3) 청구인은 생업인 개 사육을 위해 2010년 이전부터 가축분뇨배출시설 양성화에 노력했다. 개 사육장 부지가 임야라서 건축신고가 안된다고 하여 2009년 측량설계사무실에 비용을 지불하고 지목변경을 한 후(산지전용허가 후) 가축분뇨배출시설 설치신고를 하려하였으나 인근 토지주 ○○(골프장)과 소송에 휘말려 무산되었다. 이후에도 청구인은 수차례 탄원서와 민원을 제기하여 피청구인에게 현황도로(○○리 ○○○, 임야 및 ○○리 ○○○, 구거)를 통행할 수 있게 해줄 것을 요구하였고, ○○시 건설과는 ○○종합개발주식회사(○○)로부터 현황도로를 막은 적이 없고, 차단할 의사도 없다는 회신내용을 청구인에게 알려주었다. 그래서 청구인은 ○○ 명의 토지(○○리 ○○○, 임야)와 국유지(○○리 ○○○, 구거)에 있는 현황도로를 이용해 현황도로와 개 사육장 사이에 놓여있는 콘크리트 다리를 건너 개 사육장을 진출입하면서 가축분뇨배출시설 설치신고를 하려고 하였으나, ○○ 명의 토지(○○리 ○○○, 임야) 임차인이 현황도로의 3개소를 휀스로 막아 산지전용허가 신청을 방해하고 있는 상황이다(기존 현황도로를 차단하여 차량이 통행할 수 있는 진출입로가 확보되지 않아 산지전용허가 처리가 반려됨). 자기 소유의 토지라도 예전부터 있던 현황도로를 막는 것은 위법으로 알고 있다. 당장의 소송(주위토지통행권)은 여건이 안됐고, 할 수 없이 ○○시 건설과와 협의하여 지목상 도로(○○리 ○○○)와 구거(○○리 ○○○)를 이용해 개 사육장(○○리 ○○○-2, 임야)으로 진출입｛도로-구거-청구인 토지(개 사육장)｝하려고 측량을 하고 관련 서류를 준비하고 있었으나, 자산관리공사는 진출입하려고 했던 구거부분을 분할하여(○○리 ○○○-2) 2018년 초에 ○○에게 매각하였다. 이는 골프장과 인접해 있는 청구인의 개 사육장을 없애려 했던 ○○(골프장)측의 조직적인 행위에 동조하여 공중이 사용하거나 지목상 도로 사용을 위해 민원을 제기한 상태의 국유지를 매각할 수 없음을 알면서도 ○○시 농정과는 자산관리공사에 어떻게 협의를 해줬는지(정보공개 청구를 하였으나 비공개함) 해당 국유지와 인접한 토지주(청구인)에게 통보도 하지 않고, 사용현황을 제대로 파악하지 않은 채 매각을 해버렸다. 따라서 한국자산관리공사의 위법한 행위로 인한 해당 국유지의 분할 및 매각은 무효이거나 취소되어야 할 것이다. 현황도로를 통한 진출입의 방해, 지목상 도로인 국유재산의 매각으로 인한 진출입로의 폐쇄 등으로 인해 가축분뇨배출시설 설치신고가 반려처리 되었으니 이 또한 부당하고 위법한 처분이라 할 것이다. 행여 피청구인의 모든 처분이 위법이 아니라 하더라도 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제4항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하고, 같은 법 시행령 제5조에 따라 축사의 이전명령에 따른 재정적 지원 등을 하여 보상하여야 하나 법령에 따른 이런 고려는 전혀 없이 폐쇄명령 처분을 하였으니 이 또한 청구인이 감당하기 힘든 과도한 행정처분이라 하겠다. 4) 청구인의 개 사육은 생존권이 달린 문제로 모든 대한민국 국민은 정부나 지자체로부터 생존권을 보호받아야 함에도 불구하고, 대기업 ○○은 개인에 대해 수년간의 위압과 횡포로 청구인을 괴롭혔고, 이에 더한 피청구인의 위법·부당한 처분으로 청구인은 생존권을 위협받게 됐다. 수십 년 동안 고통받아 온 청구인의 입장을 고려하여 피청구인의 부당한 처분을 취소하는 재결을 해 줄 것을 요청한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 지역제한을 지정한「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(2013. 2. 25.) 적용 전인 2012. 3. 6. ○○시 환경보호과에게 가축분뇨배출시설 설치신고를 접수하였으나 타법(산지전용허가)에 저촉으로 피청구인은 청구인에게 2차례 서류 보완요청 후 2012. 5. 22. 반려통지를 하였다. 청구인은 무허가 축사 적법화 추진기간(2015. 11. 11. ~ 2018. 3. 24.)인 2018. 3. 23. 가축분뇨 배출시설 설치신고서를 ○○시 환경보호과에 접수하였고, 당시 ○○시 환경보호과에서 가축분뇨배출시설 설치신고서 신청에 대해 건축 및 가설건축물축조 신고필증을 보완 요청하였으나 타법에 저촉(○○시 도시과- 산지전용허가 신청에 대한 보완사항인 차량진출입이 가능한 증빙자료 미제출)되어 2018. 7. 23. 건축신고 신청서를 ○○면사무소에서 반려 통보하였고, ○○시 환경보호과에서 2018. 7. 25. 가축분뇨배출시설 설치신고서가 반려 처리됨을 청구인에게 알렸다. 청구인이 제기한 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제4항에 따라 축사 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하고, 같은 법 시행령 제5조에 따라 축사의 이전명령에 따라 재정적 지원 등을 하여 보상하여야 한다는 내용의 규정은 원칙적으로 적법한 절차에 기하여 설치된 축사를 그 대상으로 하여 피청구인이 이전을 명할 경우에 한하는 것이지, 피청구인이 이와 다른 조치를 취하는 경우에까지 적용될 수 있는 것이라고 보기는 어려운 것이라 판단되었고(설령 적용이 된다 할지라도 다음과 같은 사유에서 이전명령이 아닌 사용중지·폐쇄명령이 적합하다), 청구인의 개 사육시설은 불법건축물이고 20여 년 동안 수차례 민원이 제기된 시설인 점 및 이러한 개 사육시설을 가축사육제한지역에 그대로 방치하는 것은 타당하지 않고 신속하게 철거할 필요성이 있는 점 등으로 설치가 금지된 장소(전부제한지역)에서 개 사육시설을 설치·운영하여 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조제1항 위반에 따라 같은 법 제18조제1항제4호 규정에 의거 2018. 8. 6. 사용중지명령 처분(1차)하였고 2019. 1. 21. 폐쇄명령(2차)으로 적법하게 처리한 것이다(한편, 위 법률 부칙[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]제8조, 제9조 및 제10조의2를 체계적으로 해석하면 이미 설치된 시설의 경우에도 법 제18조제1항이 적용된다고 판단된다.) 2) 청구인은 지역제한 조례 전에도 청구인이 신청한 가축분뇨배출시설 설치신고서의 반려사항(산지전용허가)을 2012. 5. 22. 적법하게 알렸지만 신고하지 않고 불법으로 개 사육을 계속하였다. 무허가 축사 적법화 추진기간인 2018. 3. 26. 가축분뇨배출시설 설치신고서를 ○○시 환경보호과에 접수하였지만 가축분뇨배출시설 설치신고서 신청에 대해 건축 및 가설건축물축조 신고필증을 보완 요청하였으나 타법에 저촉(○○시청 도시과-산지전용허가 신청에 대한 보완사항인 차량진출입이 가능한 증빙자료 미제출)되어 가축분뇨배출시설 설치신고서의 반려 처리를 적법하게 알렸다. 청구인의 개 사육시설은 불법건축물이고 20여 년 동안 수차례 민원이 제기된 시설인 점 및 무허가 축사 적법화 기간이 있었음에도 신고하고 않고 운영하고 있는 이러한 개 사육시설을 가축사육제한지역에 그대로 방치하는 것은 타당하지 않고 신속하게 철거할 필요성이 있는 점 등으로 설치가 금지된 장소(전부제한지역)에서 개 사육시설을 설치·운영하여 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 및 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 개별기준에 따라 적법하게 처리한 것으로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하 "가축사육제한구역"이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다. 제18조(허가취소 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 배출시설설치ㆍ운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다. 4. 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우 ② 제1항에 따른 행정처분의 세부기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제17조(행정처분기준) 법 제18조제2항, 제27조제5항, 제32조제2항 및 제35조제2항에 따른 행정처분기준은 별표 7과 같다. [별표 7] 행정처분기준(제17조 관련) 1. 일반기준 나. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준은 해당 위반행위를 한 날부터 소급하여 최근 1년(제2호가목의 경우에는 최근 2년)간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 위반행위에 대하여 행정처분을 한 날과 그 처분 후에 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 각각 기준으로 하여 위반횟수를 계산한다. 2. 개별기준 가. 배출시설설치ㆍ운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자에 대한 행정처분 【○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례】 제3조(가축사육 제한구역) ① 법 제8조에 따라 가축사육을 제한하는 지역은 전부제한지역과 일부제한지역으로 구분하며, 별표 1과 같다. [별표 1] 가축의 사육제한 지역(제3조와 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027987"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 토지이용계획확인서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2｛임야, 589㎡, 가축사육제한구역(전부제한지역), 준보전산지｝에서 개를 사육하는 자인데, 이 사건 토지에 대해 피청구인에게 ① 2018. 3. 16. 건축신고·가설건축물축조신고, ② 같은 해 3. 23. 가축분뇨배출시설 설치신고를 하였다. 나) 피청구인은 청구인의 건축신고·가설건축물축조신고에 대하여 이행강제금 납부서류와 차량진출입이 가능한 증빙자료 제출 보완요구(2018. 5. 4.까지, 2018. 6. 5.까지) 및 연기원수리(2018. 6. 25.까지, 2018. 7. 16.까지)를 하였으나, 청구인이 이를 제출하지 아니하자 2018. 7. 23. 반려 처리하고, 가축분뇨배출시설 설치신고에 대하여 타법(건축신고)에 저촉된다는 사유로 2018. 7. 25. 반려 처리하였다. 다) 피청구인은 청구인이 배출시설 설치가 금지된 장소 내 배출시설을 설치하였다는 사유로 청구인에게 2018. 8. 6. 의견제출 절차를 거쳐 같은 해 8. 30. 사용중지명령 처분을 하고, 2018. 12. 21. 청문 통지 후 2019. 1. 21. 폐쇄명령 처분을 하였다. 라) 피청구인이 2018. 8. 28. 작성한 사용중지명령 처분전 의견제출에 대한 검토결과에는 아래 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027989"></img>[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]2) 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제1항에 따르면 시장 등은 지역주민의 생활환경보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있고, 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」 제3조제1항 별표 1에 의하면 가축사육을 제한하는 지역은 전부제한지역과 일부제한지역으로 구분하고 인근 주택 부지경계로부터 300m 이내에서는 모든 가축이 사육 제한대상이다. 같은 법 제18조제1항제4호, 같은 법 시행규칙 제17조 별표 7에 따르면 시장 등은 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우에는 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있고, 그 행정처분의 기준은 1차 사용중지명령, 2차 폐쇄명령이다. 3) 청구인은 이 사건 토지가 가축제한지역으로 고시되기 이전부터 개를 사육해 왔고, 수차례 가축분뇨배출시설 설치신고를 하였으나 반려되었으며, 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간과 재정적 지원 등을 보상하여야 하나 이런 고려도 없이 폐쇄명령을 한 것은 과도한 행정처분으로 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 청구인은 무허가 축사 적법화 추진기간(2015. 11. 11. ∼ 2018. 3. 24.)인 2018. 3. 16. 축사(견사)를 목적으로 하는 건축신고를 하고, 같은 해 3. 23. 가축분뇨배출시설 설치신고를 하였으나, 건축신고는 이 사건 토지까지 차량진출입이 가능한 증빙자료를 제출하지 아니하여 반려되었으며, 가축분뇨배출시설 설치신고는 타법(건축신고)에 저촉된다는 사유로 반려된 점에 비추어 청구인의 개 사육시설은 건축법과 가축분뇨법을 위반한 불법건축물임이 인정된다. 또한, 가축분뇨법이 가축분뇨를 배출하는 자에게 처리시설의 설치기준을 정하여 배출시설의 설치의무 등을 부과하고 배출시설의 설치허가 또는 신고 없이 배출시설을 설치한 경우에는 배출시설의 설치허가를 취소하거나 폐쇄 또는 사용중지를 명하도록 규정한 점을 고려할 때, 가축사육제한구역에서 축사 이전을 명할 경우에 1년 이상의 유예기간을 주고 재정적 지원 등을 보상하여야 한다는 규정은 적법한 기준과 절차에 따라 설치된 축사에 대하여 적용되는 것으로 보아야 하므로 불법건축물인 청구인의 개 사육시설이 이에 해당된다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 제출된 증거와 인정사실에 의하면, ① 이 사건 토지는 모든 가축사육이 제한되는 전부제한지역인 점, ② 청구인의 개 사육시설은 가축분뇨 배출시설 신고를 받지 않고 설치된 불법건축물인 점, ③ 개 사육시설의 경우 무허가 축사 적법화 이행기간 운영지침(2018. 3. 12.)의 적용 대상에서 제외된다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 의견제출 절차를 거쳐 사용중지명령을 하고, 청문 후에 폐쇄명령을 한 이 사건 처분이 위법·부당하거나 재량권을 일탈·남용한 하자가 있다고 보기 어렵다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 부칙 <법률 제12516호, 2014. 3. 24.> 2) 「무허가 축사 적법화 이행기간 운영지침」 일부수정 알림(경기도 수질관리과-5375, 2018. 3. 12.)에는 ‘개 사육시설의 경우 동 지침의 적용 대상에서 제외’라는 내용이 기재되어 있음.