가축분뇨법위반 폐쇄명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 7. 10.부터 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 000-1번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소재 ‘○○농장’(이하 ‘이 사건 농장’이라 한다)이라는 상호로 가축사육업(육계)을 운영해오고 있는 자인데, 피청구인은 2023. 5. 17. 이 사건 토지 축사에서 악취가 발생한다는 민원을 접수하고 현장확인 후, 청구인이 미신고 가축분뇨 배출시설을 설치 운영한 사실을 적발하여 같은 해 5. 26. 청구인에게 확인서를 징구하였다. 피청구인은 청문실시 통지 및 청문절차를 거쳐 같은 해 6. 29. 청구인에게 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제18조제1항제4호 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에 따라 폐쇄명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “가축”이란 소ㆍ돼지ㆍ말ㆍ닭, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사육동물을 말한다. 2. “가축분뇨”란 가축이 배설하는 분(糞)ㆍ요(尿) 및 가축사육 과정에서 사용된 물 등이 분ㆍ요에 섞인 것을 말한다. 3. “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역 3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역 4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역 5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역 ② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제7조제1항에 따라 가축분뇨실태조사를 한 지역과 제1항제2호부터 제4호까지의 지역 중 가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해(危害)가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역의 경우 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 지역을 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하 “가축사육제한구역”이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정ㆍ고시를 요청한 환경부장관 또는 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다. 제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획(가축분뇨처리 및 악취저감에 관한 사항을 포함한다)을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다. ③ 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ④ 누구든지 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가ㆍ변경허가 또는 신고ㆍ변경신고 없이 설치되거나 변경된 배출시설을 사용해서는 아니 되며, 그 시설을 사용하여 가축을 사육하는 자에게 가축 또는 사료 등을 제공하여 사육을 위탁(이하 “위탁사육”이라 한다) 할 수 없다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 변경신고, 제3항 전단에 따른 신고 또는 같은 항 후단에 따른 변경신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. 제18조(허가취소 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 배출시설설치ㆍ운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다. 1. ~ 3. (생략) 4. 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우 5. ~ 13. (생략) ② 제1항에 따른 행정처분의 세부기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. 제46조(청문) 농림축산식품부장관, 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 권한의 구분에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 1. 제9조제4항에 따른 환경친화축산농장 지정의 취소 2. 제18조에 따른 배출시설의 설치허가ㆍ변경허가의 취소 또는 폐쇄명령 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령】 제8조(신고대상 배출시설) 법 제11조제3항에 따라 설치신고(변경신고를 포함한다)를 하여야 하는 배출시설은 별표 2와 같다. [별표 2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828441"></img> 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제17조(행정처분기준) 법 제18조제2항, 제27조제6항, 제32조제2항 및 제35조제2항에 따른 행정처분기준은 별표 7과 같다. [별표 7] 행정처분기준(제17조 관련) 1. 일반기준 가. 위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따르고, 둘 이상의 처분기준이 모두 영업정지인 경우에는 각 처분기준을 합산한 기간을 넘지 않는 범위에서 무거운 처분기준에 그 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중한다. 나. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준은 최근 1년(제2호가목의 경우에는 2년)간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기간의 계산은 위반행위에 대하여 행정처분을 받은 날과 그 처분 후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 한다. 다. 처분권자는 위반행위의 동기ㆍ내용ㆍ횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 그 처분을 감경할 수 있다. 이 경우 그 처분이 영업정지인 경우에는 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있고, 허가취소 또는 등록취소인 경우에는 6개월 이상의 영업정지 처분 또는 법 제18조의2에 따른 과징금 처분으로 감경(법 제18조제1항제1호부터 제4호까지ㆍ제12호ㆍ제13호, 제32조제1항제1호ㆍ제3호ㆍ제15호 및 제35조제1항제1호ㆍ제2호ㆍ제8호에 해당하는 경우는 제외한다)할 수 있다. 1) 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우 2) 위반의 내용ㆍ정도가 경미하여 그로 인한 피해가 적다고 인정되는 경우 3) 위반 행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 가축분뇨를 정상적으로 처리하거나, 가축분뇨관련영업, 처리시설 설계ㆍ시공업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우 4) 위반 행위자가 해당 위반행위로 인하여 검사로부터 기소유예 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우 5) 고의 또는 중과실이 없는 위반행위자가 「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인인 경우로서 해당 행정처분으로 위반행위자가 더 이상 영업을 영위하기 어렵다고 객관적으로 인정되는지 여부, 경제위기 등으로 위반행위자가 속한 시장ㆍ산업 여건이 현저하게 변동되거나 지속적으로 악화된 상태인지 여부 등을 종합적으로 고려할 때 행정처분을 감경할 필요가 있다고 인정되는 경우 6) 그 밖에 시설설치자, 가축분뇨관련영업자 또는 처리시설 설계ㆍ시공업자에 대한 정부 정책상 필요하다고 인정되는 경우 2. 개별기준 가. 배출시설설치ㆍ운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자에 대한 행정처분 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828439"></img> 【○○시 가축분뇨의 처리 및 사육제한에 관한 조례】 제1조(목적) 이 조례는 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 및 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제4조(가축사육의 제한) ① 가축사육제한구역에서는 가축사육을 할 수 없으며, 가축사육제한구역은 별표1과 같다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니한다. 1. 학교 및 시험연구기관 등에서 학습 또는 시험연구의 목적으로 사육하는 가축 2. 수의사, 가축인공수정사가 진료 및 인공수정 등의 목적으로 설치한 계류장 3. 법령의 규정에 따라 설치된 농수산물 도매시장ㆍ도축장 및 부화장 내에 부설한 계류장 4. 가축분뇨배출시설 설치허가나 신고대상에서 제외되는 시설 ② 가축사육제한구역에서는 배출시설을 신축, 증축, 개축, 재축을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 허용할 수 있다. 1. 법 제11조에 의한 배출시설 설치허가나 신고가 되어 있는 농가가 별표2의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 기준을 준수하여 배출시설 허가나 신고된 면적의 1배수 이내로 증축, 개축, 재축을 하고자 하는 경우 2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 축사를 전부 또는 일부제한구역에서 일부제한구역으로 이전하는 경우(다만, 제한거리에 상관없이 이전 허용) [별표 1] 가축사육제한구역 (제4조제1항 관련) 가. 전부제한구역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828445"></img> 나. 일부제한구역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828443"></img> 비고 1. ~ 4. (생략) 5.. 가축사육제한은「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조에 해당하는 허가 및 신고시설로 한한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 확인서, 가축사육업 허가증, 청문실시 통지서, 청문 실시결과 통보서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 7. 10.부터 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 000-1번지 소재 ‘○○농장’이라는 상호로 가축사육업(육계, 사육면적 1,900㎡)을 허가받아 운영해오고 있는 자이다. 나) 피청구인은 2023. 5. 17. 이 사건 토지 축사에서 악취가 발생한다는 민원을 접수하고 같은 해 5. 18. 현장확인 후, 청구인이 미신고 가축분뇨 배출시설을 설치 운영한 사실을 적발하여 같은 해 5. 26. 청구인에게 확인서를 징구하였다. 다) 피청구인은 2023. 6. 1. 청구인에게 가축분뇨법 제18조제1항제4호를 사유로 행정처분(폐쇄명령) 전 청문실시 통지 후 같은 해 6. 22. 청문을 실시하였고, 청구인은 닭은 한달만 키우고 처분을 하기 때문에 오염될 게 없으며, 농업기술센터에서 축산업 허가를 해줬으며 가축분뇨 배출시설은 상관이 없고, 현재 토지 수용 보상이 진행중이며 보상이 끝나면 폐쇄할 예정이니 그 전까지는 생계를 위해 유지를 해야한다는 의견을 진술하였다. 라) 이에 피청구인은 2023. 6. 29. 청구인에게 가축분뇨배출시설 설치신고 미이행을 사유로 가축분뇨법 제18조제1항제4호 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 가축분뇨를 임의처리한 사실이 일체 없었으며 단지 행정상의 한계로 처리실적 보고만 할 수 없었던 어려움을 간과한 채 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 남용 및 범위를 일탈한 위법·부당하고 가혹한 처분이라는 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 살피건대, 가축분뇨법 제8조제1항에 의하면 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있고, 같은 법 제18조제1항제4호 및 같은 법 시행규칙 제17조 「별표 7」에 따르면 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우 1차 위반인 때의 행정처분 기준은 폐쇄명령이다. 위 인정사실과 자료에 따르면, 이 사건 토지는 가축분뇨법 제8조제1항 및 「○○시 가축분뇨의 처리 및 사육제한에 관한 조례」 제4조제1항에서 정하는 가축사육제한구역으로서 모든 가축의 사육이 제한되는 장소인 점, 청구인의 이 사건 농장은 육계 사육시설로서 배출시설의 신고 없이 오랜기간 동안 운영되어온 시설인 점, 피청구인이 무허가 축사 적법화 추진계획에 따라 적법화 이행기간을 부여하였음에도 청구인이 기간내에 적법화를 완료하지 못한 점 등을 알 수 있으며, 이를 종합적으로 감안하여 볼 때 청구인이 가축분뇨법 제11조제3항에 따라 가축분뇨 배출시설 설치신고를 하지 않고 배출시설 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치 운영하여 가축분뇨법 제18조제1항제4호에 해당함이 명백이 인정되고, 피청구인이 이러한 사실을 이유로 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에 따라 한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 또한, 가축분뇨의 자원화 및 적정 처리를 통해 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상하려는 공익이 이 사건 처분으로 인한 청구인의 불이익보다 작다고 볼 수 없는 점, 행정처분은 법규위반사실에 과해지는 것이므로 모든 법규위반자에게 동등하게 이루어져야 하는 것이 원칙이며 청구인이 주장하는 사정만으로는 이 사건 처분을 면할 사유가 있다고 보기도 어려운 점 등에 비추어볼 때, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵고, 달리 위법·부당하다고 볼 만한 근거도 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.