개발제한구역 내 건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 10. 11. ○○시 ○○동 ○○번지 외 1필지(이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 농산물보관창고(건축면적 150㎡)를 신축하기 위하여 개발제한구역 내 건축허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2019. 12. 16. ① 개발제한구역의 훼손을 최소화 할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하고, ② 생산물의 출하량이 일시적이고 즉시 판매·소비가 가능한 규모이며, ③ 이 사건 신청지를 제외하고 청구인이 경작하고 있는 토지는‘○○○○ 주택지구 지정 고시’로 청구인의 주장대로 대토 및 추가농지 조성을 확인할 수 없음을 이유로 청구인에게 이 사건 신청에 대한 불가 통지(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건경위 가) 청구인은 2019. 11. 21.경 청구인이 소유하고 있는 ○○시 ○○동 ○○번지 외 1필지에 건축면적 150㎡의 농산물 보관창고를 신축하여 농가소득에 보탬이 되고자 피청구인에게 건축허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 제출된 출하증명서의 농작물 재배 및 출하량이 즉시 판매·소비가 가능한 규모이며, 허가필지를 제외한 농지가 ○○○○ 공공주택지구에 편입되어 더 이상 경작할 수 없고, 허가 시 농지의 규모가 작아져 농작물 보관을 위한 창고의 허가는 불가함을 처분하였으며, 사업계획서상 신도시 사업으로 인하여 수용되는 부분은 수용토지를 보상받은 후에 지역 내 토지를 장만하겠다고 명시하였으나, 이는 계획일 뿐 추후 개발제한구역 내 농지 확보 후 신청 시 다시 검토해야할 사항이라 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표] 제5호 나목 1에 의한 생산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 창고는 기존면적을 포함하여 150㎡ 이하로 허가신청 하였으나, 불허가 처리한 사항은 부당하다고 판단된다. 나) 제출한 사업계획서, 농지원부, 농업경영체등록확인서, 출하납품확인서 등은 공공기관에서 실사 등을 하여 사실상의 서류를 발급받아 허가신청도서의 구비서류에 첨부한 것이며, 상황에 따라 경작물은 달라질 수 있고 또는 시설재배(비닐하우스 등) 하여, 일시적으로 한번에 출하할 수 없을 때 천재지변 등으로 저온보관할 상황이 발생하거나, 출하하지 못했을 때 보관할 수 있는 시설이 절대적으로 필요하다. 다) 제○기 신도시 사업으로 인하여 경작 땅이 수용되는 부분은 수용토지를 대토 및 보상받은 후 양도소득세 등을 절세할 수 있으므로 계획이 아니라 사실적으로 행해야 할 사항이다. 라) 적정한 규모의 구체적인 계획이 없다함은 허가권자의 일방적인 답변이라 사료된다. 이는 개인의 재산권을 보장하는 법 취지에 반하는 것이며, 무분별한 훼손이 아닌 최소 목적의 생활을 할 수 있는 시설을 허용·허가하는 부분이다. 마) 대안사항으로 제○기 신도시 공공주택사업지구에 편입된 농지는 토지수용협의 진행 중이며, 허가 후 추진할 사항으로 청구인 입장에서 검토하여 주기 바란다. 바) 기타 참작사유로는 청구인의 재산권을 부당하게 침해하는 행위임을 감안할 때 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3) 위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 국민권익보호와 재산권 보호차원에서 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 4) 청구인은 이 사건 신청 시 제출한 사업계획서 내용에서도 언급하였듯이 공직에서 물러나 귀농생활과 생계유지 등을 위해 농업인의 조건과 허가조건을 충족하고, 이 사건 건축허가를 신청한 사항 이므로 귀 위원회에서 정상 참작하여 주길 바란다. 청구인은 이 지역에서 태어나고 생활터전의 바탕이었으나, 20여년 공조직에 몸담아 왔기에, 국가공익사업 성공 및 국토균형발전의 시책에 적극 협조할 현안으로 인식하고, 법적으로 가능한 건축물 허가신청이므로 이 사건 건축허가 재결을 청원한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 2019. 10. 11. 이 사건 신청지에 개발제한구역 내 농산물보관창고 허가신청을 한바 있다. 나) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 나목 1)에 의하면‘농산물보관창고는 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 창고는 기존면적을 포함하여 150㎡ 이하로 설치하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호 가목에 따르면 개발제한구역의 훼손을 최소화 할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다고 규정하고 있다. 다) 청구인이 제출한 사업계획서, 농지원부, 농업경영체등록확인서 등 농림업에 종사여부를 확인할 수 있는 서류 및 출하량을 확인하기 위한 출하증명서를 제출하였으나 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물의 출하량이 2019년도에 한하여 일시적이고 즉시 판매·소비 가능한 규모로 파악되었다. 라) 또한 농산물보관창고인 이 사건 신청지를 제외하고 신청인이 경작하고 있는 토지는 공공주택 특별법 제12조 규정에 따라 ○○○○ 주택지구로 지정 고시(2019. 10. 15.) 되어 사업이 추진되고 있는 지역이며, 청구인의 주장대로 대토 및 추가농지 조성은 확인할 수 없어 검토가 불가하다. 마) 적정한 규모의 구체적인 계획이 없는 농산물보관창고의 건축허가는 일반물류창고를 허용하지 않는 개발제한구역을 감안할 때, 무분별한 훼손이 우려되는 사항이며 개발제한구역의 효율적인 관리와 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보코자 하는 개발제한구역의 지정목적의 범위를 벗어나며 개발제한구역의 무분별한 훼손을 방지코자 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인은 이 사건 허가신청도서에 첨부된 농지원부, 농업경영체등록확인서, 출하납품확인서 등 공공기관에서 실사 등을 하여 사실상의 서류를 발급받아 첨부한 것이며, 상황에 따라 경작물은 달라질 수 있고, 시설재배(비닐하우스 등)하여, 일시적으로 한 번에 출하할 수 없을 때 천재지변 등으로 저온 보관할 사항이 발생하거나 출하하지 못했을 때 보관하는 시설이 필요하다고 주장한다. (1) 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 나목 1)에 의하면‘농산물보관창고는 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 창고’로 규정하고 있다. 이에 따라 농지원부, 출하증명원 등 관련서류를 첨부하였고, 영농에 종사하며 개발제한구역에서 출하되는 농산물을 보관하기 위한 창고의 필요여부를 검토하였으나, 출하량이 2019년도에 한하여 일시적이며 출하량 또한 즉시 판매·소비가 가능한 규모로 파악되었다. (2) 또한 개발제한구역법 제12조 제1항에 의하면 개발제한구역 내에서는 원칙적으로 건축허가가 불가능하고, 단서에 의하여 예외적으로 허가를 할 수 있을 뿐이므로, 청구인의 주장대로 상황에 따라 경작물의 종류가 달라지거나 천재지변으로 인한 필요성과 같은 부분은 일반적으로 예상되는 부분이라 할 수 없고, 예상된다 하더라도 입증이 불가능하므로 확인이 불가능한 부분을 영구적으로 존치하는 건축물인 농산물보관창고의 허가조건으로 검토할 수 있는 사항이 아니다. 나) 청구인은 ○기 신도시 사업으로 인하여 경작하는 토지가 수용되었으나, 수용토지를 대토 및 보상받은 후 양도소득세 등을 절세할 수 있으므로 계획이 아니라 사실적으로 행해야 할 사항으로 봐야 하며 토지수용협의 진행 중으로 허가 후 추진할 사항이라고 주장한다. (1) 청구인이 경작하는 토지 중 농산물보관창고 허가부지를 제외하고 공공주택특별법 제12조 규정에 따라 ○○○○ 주택지구 지정 고시(2019. 10. 15.)되어 사업이 추진되고 있는 지역으로 수용되어 추후 대토 및 보상을 받은 후 농지를 추가 확보한다는 계획이지만, 이는 계획으로 확인 불가하며, 이는‘개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장’하기 위한 목적에 부적합하므로 청구인의 주장에 따라 기 허가후 추진해야 할 사항으로 볼 수 없다. 3) 농산물보관창고의 허가의 적정성을 판단할 수 있는 서류가 미비하고 입증이 불가능하며, 경작부지가 공공주택특별법 제12조 규정에 따라 ○○○○ 주택지구로 지정 고시(2019. 10. 15.)되어 사업이 추진되고 있는 지역으로 수용되어 추후 대토 및 보상에 따른 계획을 반영하여 개발제한구역 내 건축물의 건축허가를 허용할 경우, 개발제한구역의 무분별한 훼손이 우려되어 개발제한구역의 효율적인 관리와 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보코자 하는 개발제한구역의 지정 목적 등에 위배된 건축허가에 대한 불허가 처분은 적법하므로 청구인의 주장은 이유가 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법】[시행 2019. 10. 24.] [법률 제16379호, 2019. 4. 23., 일부개정] 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> [법률 제12372호(2014. 1. 28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] [법률 제13670호(2015. 12. 29.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제1호의2는 2020년 12월 31일까지 유효함] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행령】[시행 2019. 10. 1.] [대통령령 제30103호, 2019. 10. 1., 일부개정] 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025329"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012. 5. 14., 2013. 10. 30., 2019. 5. 21.> [제목개정 2012. 5. 14.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025331"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역 내인 ○○시 ○○동 ○○번지(전, ○㎡), 같은 동 ○○번지(전, ○㎡), ○○동 ○○번지(답, ○㎡)의 토지 소유자이다. 나) 청구인은 2019. 10. 11. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○번지와 ○○번지에 창고시설(농산물보관창고, 대지면적 300㎡, 건축면적 150㎡, 연면적 148.68㎡)을 신축하고자 개발제한구역 내 건축허가 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2019. 12. 16. 청구인에게 다음과 같은 사유로 불가 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025333"></img> 라) 한편, 공공주택 특별법에 따라 공공주택지구로 ○○○○ 주택지구가 2019. 10. 15. 지정고시 되었는데, 청구인의 토지인 ○○동 ○○번지(답, ○㎡)와 청구인이 임차해서 경작했던 ○○동 ○번지(전, ○㎡)가 포함되어 있다. 2) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제1조 및 제2조 제1항에 의하면 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고, 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. 또한 같은 법 제12조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 5. 나목에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하‘도시·군 계획사업’이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 건축물이나 공작물로서 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등을 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하‘시장·군수·구청장’이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 이 중 농수산물 보관 및 관리 관련 시설인 창고는 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 창고(소금산업 진흥법 제2조 제3호에 따른 해주를 포함한다)는 기존면적을 포함하여 150제곱미터 이하로 설치하여야 한다. 이 경우 해당 토지면적이 1만제곱미터를 초과하는 경우에는 그 초과하는 면적의 1천분의 10에 해당하는 면적만큼 창고를 추가로 설치할 수 있다. 그리고 같은 법 시행령 제22조 [별표 2] 1. 가목에 의하면 법 제12조 제9항에 따른 허가 또는 신고의 일반적 기준은 개발제한구역의 훼손을 최소화 할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 3) 청구인은 개발제한구역 내 농업인이며 출하량이 즉시 판매 가능한 부분이더라도 상황에 따라 경작물은 달라질 수 있고, 출하량 또한 변동 가능하기에 농산물 보관창고가 필요하며, 경작지가 제3기 신도시 사업으로 인하여 수용되었어도 대토 및 보상으로 추가 농지를 확보할 것이므로 이 사건 거부처분은 위법·부당하다고 주장하고 있다. 대법원은 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조)고 판시하고 있다. 살피건대, 처분청인 피청구인은 도시의 무질서한 확산방지와 자연환경 보전, 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법 입법목적에 따라 예외적 허가의 필요성을 검토한 것으로 보이고, 개발제한구역 지정의 목적상 지정된 구역내 행위에 대한 예외적 허가의 필요성에 대하여는 처분청에 광범위한 판단재량이 부여되어 있다고 보아야 할 것인데, 그 재량행사에 있어 어떠한 위법이 있다고 보이지 않는다. 특히 청구인의 경작 농지면적은 총 ○○㎡로 ○○농협에서 발행한 2019년도 출하증명서에 따르면 평균 출하금액이 170만 원으로 총 3번 출하하였는바, 청구인이 소유한 ○○동 ○○번지(답, ○㎡)와 임차하여 경작했던 같은 동 ○번지(전, ○㎡)는 2019. 10. 15. ○○○○ 공공주택지구에 편입되어 더이상 경작행위가 불가능한 점, 이 사건 신청지인 ○○동 ○○번지(전, ○㎡)와 같은 동 ○○번지(전, ○㎡)는 이 사건 건축허가를 위한 대지면적 ○㎡와 ○㎡를 제외하면 잔여면적이 420㎡로 농지면적이 줄어드는 점 등을 종합하여 고려할 때, 청구인의 농작물 재배 및 출하량의 감소로 인해 평균 출하금액은 더욱 감소될 것으로 예측되는바, 피청구인이 이 사건 처분서에 기재한 대로 즉시 판매·소비가 가능한 규모로 봄이 타당하다 할 것이어서 추가적인 농작물 보관으로 농산물보관창고가 필요하다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.