개발제한구역내 행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○ 소재 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자인데, 2023. 3. 22. 이 사건 건축물을 같은 시 ○○읍 ○○리 ○○(전, 660㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 지상으로 이축하고자 피청구인에게 건축물의 신축을 위한 개발제한구역에서의 행위(건축)허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2023. 6. 23. 청구인에게 이 사건 신청에 대하여 보완을 요청하고 같은 해 7. 25. 이 사건 건축물이 멸실되어 현존하지 아니한다는 사유로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제9항 및 같은 법 시행령 제22조에 따라 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. ~ 1의2. (생략) 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) ② ~ ⑧ (생략) ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 제15조(취락지구에 대한 특례) ① 시ㆍ도지사는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락(제12조제1항제3호에 따른 이주단지를 포함한다)을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제8호에 따른 취락지구(이하 “취락지구”라 한다)로 지정할 수 있다. ② 취락을 구성하는 주택의 수, 단위면적당 주택의 수, 취락지구의 경계설정 기준 등 취락지구의 지정기준 및 정비에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 취락지구에서의 건축물의 용도ㆍ높이ㆍ연면적 및 건폐율에 관하여는 제12조제9항에도 불구하고 따로 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829967"></img> 제26조(취락지구 건축물의 용도 및 규모 등에 관한 특례) ① 취락지구 건축물의 용도ㆍ높이ㆍ연면적 및 건폐율은 다음 각 호의 경우를 제외하고는 취락지구 밖의 개발제한구역에 적용되는 기준에 따른다. 1. 주택 또는 공장 등 신축이 금지된 건축물을 「건축법 시행령」 별표 1의 제1종 및 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소 및 안마원은 제외한다), 액화가스 판매소, 세차장, 병원, 치과병원 또는 한방병원으로 용도변경하는 경우 2. 별표 1 제5호다목에 따른 주택 또는 같은 표 제5호라목에 따른 근린생활시설을 다음 각 목의 기준에 따라 건축하는 경우 가. 건폐율 100분의 60 이내로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 300제곱미터 이하 나. 건폐율 100분의 40 이내로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 100퍼센트 이하 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 1] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829965"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준) 영 별표 1 제5호다목다) 및 라목다)에 따라 개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설(이하 이 조에서 “주택등”이라 한다)을 신축할 수 있는 토지의 입지기준은 다음 각 호와 같다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역의 토지일 것 가. 기존의 주택등이 있는 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 지역 나. 기존의 주택등이 있는 시ㆍ군ㆍ구와 인접한 시ㆍ군ㆍ구(인접한 읍ㆍ면ㆍ동으로 한정한다)의 지역으로서 해당 인접 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 주택등을 신축하기로 협의한 지역 2. 우량농지(경지정리ㆍ수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지를 말한다)가 아닐 것 3. 「하천법」 제7조에 따른 국가하천의 경계로부터 5백미터 이상 떨어져 있을 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역의 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역으로서 하수종말처리시설을 설치ㆍ운영 중인 지역 나. 「하수도법」 제11조에 따라 공공하수도의 설치인가를 받은 하수처리예정지역 4. 새로운 진입로를 설치할 필요가 없을 것. 다만, 영 별표 2 제3호가목2)에 따른 면적에 포함되어 진입로가 설치되는 경우에는 그러하지 아니하다. 5. 전기ㆍ수도ㆍ가스 등 새로운 간선공급설비를 설치할 필요가 없을 것 【건축법】 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 【건축법 시행령】 제11조(건축신고) ① ~ ② (생략) ③ 법 제14조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 2. 건축물의 높이를 3미터 이하의 범위에서 증축하는 건축물 3. 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서(이하 “표준설계도서”라 한다)에 따라 건축하는 건축물로서 그 용도 및 규모가 주위환경이나 미관에 지장이 없다고 인정하여 건축조례로 정하는 건축물 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호다목에 따른 공업지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(같은 법 시행령 제48조제10호에 따른 산업ㆍ유통형만 해당한다) 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지에서 건축하는 2층 이하인 건축물로서 연면적 합계 500제곱미터 이하인 공장(별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 등 물품의 제조ㆍ가공을 위한 시설을 포함한다) 5. 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수가 지역계획 또는 도시ㆍ군계획에 지장이 있다고 지정ㆍ공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고 및 연면적 400제곱미터 이하의 축사, 작물재배사(作物栽培舍), 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실 【민원 처리에 관한 법률】 제35조(거부처분에 대한 이의신청) ① 법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 인용 여부를 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 인용 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산(起算)하여 10일 이내의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 민원인에게 통지하여야 한다. 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ① 삭제 ② 시장의 권한에 속하는 사무 중 읍·면·동장에게 위임하는 사항은 별표 2와 같다. ③ 제2항에도 불구하고 별표 2 외에 와부읍장, 진접읍장, 화도읍장, 진건읍장, 호평동장, 다산1동장, 별내동장, 금곡동장에게 위임하는 사무 및 사무에 대한 관할구역은 별표 3과 같다. [별표 3] 와부읍장(와부·조안 행정복지센터장)·진접읍장(진접·오남 행정복지센터장)·화도읍장(화도·수동 행정복지센터장)·진건읍장(진건·퇴계원 행정복지센터장)·호평동장(호평·평내 행정복지센터장)·다산1동장(다산 행정복지센터장)·별내동장(별내 행정복지센터장)·금곡동장(금곡·양정 행정복지센터장)에게 위임하는 사무 (제2조제3항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829963"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 신청서, 건축물대장, 등기사항전부증명서, 화재현장 조사서, 출장결과보고서, 이의신청서, 이의신청 기각 통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2022. 11. 22. ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○ 소재 이 사건 건축물에 대하여 같은 해 10. 31.자 매매를 원인으로 소유권이전등기를 마친 자이다. 나) 청구인은 2023. 3. 22. 이 사건 건축물을 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○(전, 660㎡) 지상으로 이축하고자 피청구인에게 건축물의 신축을 위한 개발제한구역에서의 행위(건축)허가 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2023. 6. 23. 청구인에게 이 사건 신청에 대하여 같은 해 7. 6.까지 보완을 요청하였다. 라) 피청구인은 2023. 6. 30. 이 사건 건축물이 멸실된 상태임을 확인하였다. 마) 청구인은 2023. 7. 21. 피청구인에게 보완서류를 제출하였다. 바) 피청구인은 2023. 7. 25. 청구인에게 이 사건 신청에 대하여 이 사건 건축물이 멸실되어 현존하지 아니한다는 사유로 개발제한구역법 제12조제9항 및 같은 법 시행령 제22조에 따라 불허가 처분을 하였다. 사) 청구인은 2023년 8월 피청구인에게 이 사건 처분에 대하여 「민원 처리에 관한 법률」 제35조제1항에 따라 이의신청을 하였다. 아) 피청구인은 2023. 8. 31. 청구인에게 이의신청 기각 결정을 통지하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 청구인은 이축대상 건축물이 인위적인 철거가 아닌 재해로 인하여 멸실된 경우 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호라목 규정에 해당하지 않는다고 주장하므로 살피건대, 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호라목에 규정한 철거등 멸실이란 멸실사유의 한 예로서 철거를 규정한 것일 뿐 멸실의 사유를 ‘인위적 철거’에 제한하는 것으로 해석할 수 없는바 이 사건 처분 당시 이축대상 건축물은 멸실된 사정은 명확하므로 동 규정을 처분사유로 삼은 것이 부적법하다고 볼 수 없다. 나) 나아가, 청구인은 멸실된 건축물이 생활근거지로 사용된 바 없어 이축이 허용되지 않는다는 피청구인의 거부처분 사유에 대하여 97누10567 대법원 판례에 따르면 개발제한구역내 건축물 이축허가시 건축물이 멸실된 경우 그 건축물의 존재와 용도 및 규모 등을 확인할 수 있는 동안은 이축이 허용된다고 판시하였으므로 이 사건 건축물의 허가접수 당시 이축대상 건축물의 존재와 용도, 규모 등 현존 여부를 직접 확인하였으므로 이축이 허용되며, 개발제한구역법 취락지구 이축규정은 개발제한구역 내 모든 건축물을 지정된 취락지구로 이축시켜 개발제한구역을 체계적으로 정비 및 관리하고자 하는 취지로 생활근거지로 사용하지 못하여 적합하지 않다고 피청구인이 주장하는 것은 부적법하다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 근거로 삼은 대법원 판례에 따르면, 개발제한구역 이축규정에 관한 제도적 취지에 대해 살피면서 이축대상 건물을 취득한 이래 수해를 입어 멸실되기 전까지 2년 동안 생활근거로 삼은 바 없어 이축허가 반려처분한 것이 위법이 있다고 할 수 없다고 판단하였는데, 청구인은 이 사건 신청 시점까지 이 사건 건축물에 거주 또는 이를 중심으로 생업에 종사하는 등 생활근거지로 사용한 근거가 확인되지 않는바, 개발제한구역 내 모든 건축물을 지정된 취락지구로 이축시킨다는 취지가 개별적 구체적인 이축요건을 구비하지 않은 경우에도 이축을 허용한다는 취지는 아니라 할 것이므로 이에 관한 청구인의 주장 역시 이유 없다. 다) 한편, 청구인은 피청구인이 민원서류 접수 거부 및 정당한 사유 없는 처리지연으로 인하여 그 사이 건축물이 폭우로 멸실되어 처리지연이 있었던 잘못이 있다고 주장하므로 살피건대, 이 사건 이축허가는 토지주 측 민원인이 개인질의 형식으로 허가신청 이전부터 토지주 동의 없이 해당 건축물 이축이 불가능하다는 민원을 제기하였던 점, 이후 이 사건 이축허가 접수 이후 피청구인은 토지주 동의 및 이축허가 가능여부에 대하여 명확한 법률적 근거를 통한 처리를 위해 2022. 8. 25.부터 2023. 6. 16.까지 총 3차례 국토교통부를 통한 관원질의를 통해 이축허가관련 유권해석을 구하였던 점, 그 과정에서 이축대상 건축물의 멸실에 따라 이축요건 충족여부에 대하여 고문변호사 자문 등을 통하여 종합적인 검토를 거친 후 불허가처분을 하게 된 경위를 보면, 정당한 사유 없는 처리지연으로 볼 수 없는바, 청구인의 이 부분 주장 또한 이유 없어 기각하기로 한다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.