개발제한구역내 행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2021. 2. 24. 피청구인에게 개발제한구역 내에 위치한 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항제2호에 따라 기존에 다른 개발제한구역상 위치했던 단독주택을 이축하겠다며 행위허가 신청을 하였다. 나. 피청구인은 2021. 3. 19. 청구인에게 개발제한구역법 제12조제9항에 의거 ① 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호 바목에 따라 임야 및 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외하도록 규정되어 있지만, 무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 그렇지 않고, ② 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호 바목에서 예외적으로 허용되는 행위는 엄격하게 해석해야 하며, ③ 신청부지는 전문연구기관이 개발제한구역내 토지의 환경적 가치를 평가하기 위하여 평가항목을 선정하고 그 항목에 대하여 조사ㆍ분석한 결과를 토대로 일련의 토지를 평가항목별로 1등급에서 5등급으로 분류한 등급체계에서 환경평가등급이 2등급으로서 임상이 양호함과 동시에 수목이 무성한 보존해야 할 가치가 있는 임야이며, 또한 개발제한구역 지정 당시부터 훼손된 임야에 해당하지 않으므로 건축물 및 공작물의 설치를 검토하기 적합한 토지가 아니라는 취지를 이유로 개발제한구역내 행위허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 피청구인은 반려 사유로 ① 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호바목 규정에서 임야 및 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 원칙적으로 금지하면서 시장ㆍ군수의 허가를 받아 할 수 있도록 제한적으로 허용하고 있으므로 해당 규정에 따라 예외적으로 허용되는 행위는 엄격하게 해석해야 하고, ② 신청 부지는 환경적 가치 평가항목 등급체계에서 생태자연도 2등급으로서 임상이 양호함과 동시에 수목이 무성한 개발제한구역 내 보존되어야 할 임야이며, ③ 또한, 개발제한구역 지정 당시부터 훼손된 임야에 해당하지 않으므로 건축물 설치를 검토하기에는 적합한 토지가 아니라는 이유를 들었다. 나) 반려 사유 ①에 대한 반박 (1) 이 사건 토지를 포함한 해당 지역은 2009. 6. 26. 경기도보 제2009-○○○호 ‘○○ 도시관리계획 결정’ 게재로 고시된 곳이다. (2) 법적 근거로 개발제한구역법 제15조제1항 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제37조제1항제8호에 따라 취락지구로 지정되었고, 지정절차에 따라 진행을 완료하였다. (3) 피청구인은 지목이 임야인 경우 원칙적으로 건축물의 설치를 제한한다고 하나, 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호바목에서는 ‘무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장이 인정하는 경우에는 그렇지 않다’라고 규정하고 있다. (4) 경기도 환경국 환경정책과 질의 ‘생태자연도 2등급 지역 내 주택설치 <대지 형질변경 면적-330헤베, 건폐율 60%> 시 소규모 환경영향평가대상 여부’에 대한 회신에 의하면, 개발제한구역법 제3조에 따른 개발제한구역의 경우 사업계획 면적인 5,000㎡ 미만인 것은 소규모 환경영향평가 대상도 아니고, 5,000㎡ 이상인 것만 소규모 환경영향평가 대상도 아니다. (5) 따라서 이 사건 토지를 포함한 해당 지역은 지목이 임야라도 무질서한 개발이 초래되지 않는다는 피청구인의 ‘△△△취락지구’에 대한 기초조사 등 객관성 확보로 2009. 6. 26. 경기도보 제2009-○○○호 ‘○○ 도시관리계획(△△△취락지구) 결정’으로 고시된 것이다. 피청구인 스스로 1년 이상 수년에 걸친 도시관리계획 입안 절차를 이행한 가운데, 많은 시간과 인력을 투입하여 어렵게 탄생시킨 ‘△△△취락지구’에 대하여 단지 지목이 ‘임야’이기 때문에 반려처분을 한 것은 자기모순에 해당한다고 사료된다. 다) 반려 사유 ②에 대한 반박 (1) 「자연환경보전법」에 따라 조사된 생태자연도 2등급 지역은 ‘자연환경의 보전 및 개발ㆍ이용에 따른 훼손의 최소화’를 기준으로 제시하고 있으며, 이는 어디까지 고려(考慮: 어떤 대상에 대하여 생각하고 헤아려 봄) 기준으로 개발을 제한하는 규정은 아님에도 불구하고 피청구인이 과도하게 판단하였다고 사료된다. (2) 해당 민원요청지역(○○동 ○○○-○번지, 도엽명: ○○, 도엽번호: ○○○○○○)의 경우 2007. 4. 11., 2013. 1. 8., 2020. 1. 10. 총 3회에 걸쳐 생태자연도가 고시된바, 등급은 식생평가 2등급으로 평가되었다. (3) △△△취락지구 지정시 게재된 경기도보 고시일은 2009. 6. 26.이고, 해당 지역에 대한 최초 자연생태도 고시일은 2007. 4. 11.이므로, 이 생태고시일로부터 2년여가 지난 시점에 △△△취락지구 지정 사무를 관장하는 경기도 ‘도시주택실 도시정책관 지역정책과’ 및 ‘환경국 환경정책과’ 그리고 피청구인 사이의 충분한 협의과정에서 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호바목에서 규정한 무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장이 인정하는 경우로서, 도시관리계획(△△△취락지구) 결정이 된 것이다. (4) 한편, 행위허가신청서에 의무적으로 첨부된 ‘산림조사서’에 의한 입목축적도를 보더라도 도시지역 한계인 70%보다도 현저히 못미치는 29.34%이고, 입목본수도(대상지 현재 생육본수 ÷ 대상지 정상입목본수) × 100 = 29.06%로 한계 규정인 50%에도 현저히 못 미치므로 피청구인의 반려 사유 중 임상이 양호하고 수풀이 무성하다는 것은 이해하기 힘든 부분이다. 라) 반려 사유 ③에 대한 반박 피청구인이 “개발제한구역 지정 당시부터 훼손된 임야가 아니기 때문에 반려한다.”라며 내세운 근거는 개발제한구역법 또는 「○○시 도시계획조례」 등 어디에서도 찾아볼 수 없는 내용이다. 2) 결론 이 사건 처분은 경기도를 비롯한 피청구인의 선대 공무원 및 선배 공무원들이 유기적인 협조로 탄생시킨 도시관리계획(△△△취락지구)의 부정을 의미하는 행정처분임을 상기해볼 때 재고가 필요하다고 사료된다. 【보충서면】 3) 피청구인의 첫 번째 변경점 주장에 대한 답변 가) 피청구인은 2018. 2. 26. 행위(건축)허가 당시의 현황측량도를 보면, 건축허가 접도 도로인 ○○동 ○○○-▽번지에 형성된 현황도로가 이 사건 토지와 접도하지 않아 이 사건 토지로 보행과 자동차의 통행이 불가하여 이를 근거로 ‘「건축법」 제2조제11호에 의한 도로가 접하고 있지 않아 이를 반려사유로 들어 불허가 처리’를 한 사실이 있는데, 2021. 2. 24. 접수된 행위(건축)허가신청서 중 ○○동 ○○○-▽번지 토지에 대한 현황측량도를 살펴보면, 그 어떠한 행위허가나 신고를 득하지 않고 현황도로를 확장 포장(형질변경)하여 이 사건 토지와 접도하여 있는바, 사진에서 확인이 되며, 아울러 이 사건 행위허가 접수 3개월 전인 2020. 12. 24. 이 사건 토지를 포함한 해당 지역에 위법행위가 발생하고 있다는 민원이 제기되어 피청구인 소속 건축과 개발제한구역 지도팀에서 도로확충을 위한 임야 훼손행위를 현장에서 적발한 출장복명서 및 2021. 1. 12. 시정명령을 사전통지한 행정내역이 있다고 주장한다. 나) 이 사건 토지와 접한 ○○동 ○○○-▽번지(도 856㎡)는 1974. 4. 9. 도로로 지목변경된 토지로서, 소유자가 박영하 외 16인 소유의 도로(이하 ‘이 사건 진입로’라 한다)를 통과하여야만 신미공업단지 내의 건축허가를 득할 수 있고, 신청인의 이 사건 토지도 지적도상 이 사건 진입로와 접해 있으며, 이 사건 진입로를 근간으로 하여 기 건축허가를 득한 근린생활시설, 공장, 창고 등의 일부 건축물 현황을 발췌하여 제출하였다. 다) 이 사건 진입로는 당초 6m 이상의 도로로서 오랜 세월을 견디면서 풍상, 폭우, 강풍 등으로 이 사건 토지로부터 토사(土砂), 진흙이 흘러내렸고 이를 뒤늦게 인지한 신미공업단지 관계자 등 이 사건 진입로에 접한 토지소유자들이 합세하여 포크레인 등의 장비기사를 불러 도로의 원상복구 과정에서 민원신고가 있었던 것이고, 이 사건 토지 면적 중 훼손부분 14㎡(4.235평)는 즉시 원상복구가 되었다. 사람이기 때문에 측량 기기처럼 경계선 식별이 완벽할 수 없었고, 육안식별에 의한 장비업자의 14㎡(4.235평) 훼손이 있었던 것이다. 도로복구과정에서 생긴 이 사건 토지 면적(830㎡) 중 훼손면적 14㎡(4.235평)가 반려사유라면 너무 억울하다고 사료된다. 4) 피청구인의 두 번째 변경점 주장에 대한 답변 가) 피청구인은 2020. 2. 11. 이 사건 토지의 소유권이 기존 장○○에서 청구인으로 변경된 점과 건축설계자가 기존 우○건축사사무소에서 채○건축사사무소로 변경된 점 때문에 2018. 2. 26. 행위허가 신청자 또는 기존 건축설계사무소 발원, 대립, 민원발생의 빌미를 제공하는 등 형평성에 문제가 있다고 주장한다. 나) 청구인이 2018. 8. 26. 행위허가를 신청할 당시에는 「건축법」 제2조제11호에 의한 도로가 접하고 있지 않아 같은 법 제44조(대지와 도로의 관계)에 부합하지 않았기 때문에 반려처분이 내려졌고, 이에 대하여 행위(건축)허가 신청자(장○○)는 반려사유를 납득했던 것이다. 다) 이 사건 행위(건축)허가 신청자인 청구인은 신청 당시를 기준으로 볼 때 「건축법」 제2조제11호 및 같은 법 제44조를 모두 충족하기에 이 사건 처분을 받아들일 이유가 없다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 행위에 대해서는 예외적이고 제한적으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바(제12조), 이러한 예외적인 허용행위는 엄격하고 제한적으로 해석해야 한다. 이 사건 토지는 2018. 2. 26. 동종의 행위허가(집단취락지구 이축)가 신청인 장○○으로 접수된 바 있으며, 그 당시에도 개발제한구역법상 임야는 건축물의 건축을 위한 부지에서 제외, 환경평가등급을 참조한 숲의 상태 고려, 대지와 도로와의 관계의 사유로 2018. 3. 27. 반려처분이 있었다. 행정청이 동종의 사안에 대해서 종전의 행정처분에 반하는 행정행위를 하고자 한다면 합리적인 사유가 필요한바, 2018. 2. 26. 접수된 행위허가와 2021. 2. 24. 접수된 행위허가의 동일한 점과 변경된 점을 살펴본다. 동일한 점은 지목이 임야라는 것이고, 환경평가등급은 2등급이라는 것이며, 2018년도 항측사진과 2020년도 항측사진 비교 시 숲의 상태에 큰 차이가 없다는 것이다. 변경된 점은 두 가지가 있다. 첫 번째는, 2018. 2. 26. 행위(건축)허가 당시의 현황측량도를 보면 건축허가 접면도로인 ○○동 ○○○-▽번지 토지에 형성된 현황 도로가 이 사건 토지와 접도하지 않아 이 사건 토지로 보행과 자동차의 통행이 불가하였으며, 이에 근거하여 당시 반려통보 사유에도 “「건축법」 제2조제11호에 의한 도로가 접하고 있지 않아 동법 제44조(대지와 도로의 관계)에 부합하지 않다.”라고 기재되었는데, 2021. 2. 24. 접수된 현황측량도에는 어떠한 행위허가나 신고를 득하지 않고 현황 도로를 확장 포장(형질변경)하여 이 사건 토지와 접도되어 있음이 나타난다. 행위허가를 목적으로 해당 지역 현황도로의 지속적인 확장 포장이 의심되는 이유는 본 사건 행위허가 접수 3개월 전인 2020. 12. 24. 해당 지역에 위법행위가 발생하고 있다는 민원이 제기되어 피청구인 소속 건축과 개발제한구역지도팀에서 도로 확충을 위한 임야훼손 행위를 현장 적발한 출장복명서가 있으며, 2021. 1. 12. 적발사항에 대해 시정명령 사전통지를 한 행정내역이 있다. 두 번째는, ○○동 ○○○-○번지 토지의 소유주가 기존 장○○에서 목○○, 김○○으로 등기이전(2020. 2. 11.)된 점, 건축허가 신청인이 기존 장○○에서 청구인으로 변경된 점, 건축 설계자가 기존 우○건축사사무소에서 채○건축사사무소로 변경되었다. 위의 동일한 점과 변경된 점을 고려하였을 시, 반려처분의 근거법령인 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제1호바목은 2019. 5. 21. 개정을 통해 기존에 “임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다”라는 내용이 “임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외하여야 한다”라는 내용으로 강화되었고, 이 사건 토지의 배경상황 또한 변동된 바 없이 오히려 현황도로 무단 확장에 대한 현장 적발 내역 등을 고려하면 피청구인이 동종의 사안에 대해서 종전의 반려처분에 반하는 건축허가를 승인해야 하는 합리적인 사유가 있다고 판단하기 어렵다. 또한, 합리적인 사유 없이 단순히 관계자(토지 소유주, 신청자, 설계사무소)가 바뀐 상황에서 건축허가를 하는 경우 2018. 2. 26. 행위허가 신청자인 장○○의 대립 민원이 제기될 수 있으며, 형평성 측면에서도 어긋나는 것으로 사료된다. 청구인은 개발제한구역 내 집단취락지구의 지정절차와 그 취지를 보았을 때 집단취락지구 내에서 이루어지는 개발행위는 지목과 임목의 상태와는 관계없이 무질서한 개발행위가 아니라고 주장하였으나, 개발제한구역법 시행령 제26조에서 취락지구의 특례로 건축물의 용도 및 규모 등만 규정하고 있을 뿐 그 외 개발행위에 대한 취락지구의 특례 규정은 없는바, 개발제한구역법의 입법목적에 따라 자연환경 보전에 영향을 주는 일체의 개발행위에 대해서는 집단취락지구라 할지라도 엄격하고 제한적으로 해석해야 한다고 사료된다. 또한, 이 사건 토지의 임야 일대는 인접 지번과 녹지축의 산지를 형성하고 있어 한 건에 대한 행위허가를 할 시 인접 지번에 연계되는 개발행위로 그 주변지역에 추가 환경오염이나 생태계 파괴 등이 우려되며 이는 도시의 무질서한 확산 및 도시주변의 자연환경 파괴를 초래할 수 있다. 2) 개발제한구역의 환경평가등급은 「자연환경보전법」에 따른 생태등급도가 아닌 국토교통부에서 개발제한구역을 합리적으로 관리하기 위하여 개발제한구역 내 토지의 환경적 가치를 평가하기 위한 것으로 표고 경사도 농업적성도 임업적성도 식물상 수질 등 6개 항목을 평가하여 가장 높은 등급을 기준으로 1~5등급으로 산정한다. 개발제한구역 환경평가등급의 조회는 개발제한구역 담당공무원이 개발제한구역 관리정보시스템에 접속하여 조회가 가능하며 이 사건 토지는 환경평가 2등급지로 보전가치가 높은 지역 축에 속한다. 3) 피청구인의 반려처분 내용 중 “개발제한구역 지정 당시부터 훼손된 임야에 해당하지 않으므로 건축물 및 공작물의 설치를 검토하기 적합한 토지가 아니다”라는 내용에 대한 이의제기에 관하여는 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호바목의 단서조항에는 “무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장 군수 구청장이 인정하는 경우는 그렇지 않다”라고 되어 있어 구체적인 기준이 명시되어 있지 않은 재량행위이며, 개발제한구역 지정 당시부터 훼손되어 자연환경 보전의 가치가 낮은 임야의 경우라면 건축물 및 공작물의 설치에 관한 행위허가를 검토하기 적합한 사례이나 이 사건 토지는 이에 해당하지 않음을 명시한 내용이다. 4) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인에 대한 이 사건 처분은 타당한 처분이므로 청구인의 이 사건 심판청구를 기각한다는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】[시행 2020. 6. 9.][법률 제17543호, 2020. 6. 9. 타법개정] 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 제15조(취락지구에 대한 특례) ① 시ㆍ도지사는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락(제12조제1항제3호에 따른 이주단지를 포함한다)을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제8호에 따른 취락지구(이하 “취락지구”라 한다)로 지정할 수 있다. ② 취락을 구성하는 주택의 수, 단위면적당 주택의 수, 취락지구의 경계설정 기준 등 취락지구의 지정기준 및 정비에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 취락지구에서의 건축물의 용도ㆍ높이ㆍ연면적 및 건폐율에 관하여는 제12조제9항에도 불구하고 따로 대통령령으로 정한다. 구【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[시행 2021. 1. 5.][대통령령 제31365호, 2021. 1. 5. 일부개정] 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024693"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 라. 토지의 현질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외해야 한다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 그렇지 않다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행위허가신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2021. 2. 24. 피청구인에게 개발제한구역 내에 위치한 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지(임 830㎡)상에 개발제한구역법 제12조제1항제2호에 따라 기존에 다른 개발제한구역상 위치했던 단독주택을 이축하겠다며 행위허가 신청을 하였다. 나) 이에 피청구인은 2021. 3. 19. 청구인에게 개발제한구역법 제12조제9항에 의거 ① 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호 바목에 따라 임야 및 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외하도록 규정되어 있지만, 무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 그렇지 않고, ② 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호 바목에서 예외적으로 허용되는 행위는 엄격하게 해석해야 하며, ③ 신청부지는 전문연구기관이 개발제한구역내 토지의 환경적 가치를 평가하기 위하여 평가항목을 선정하고 그 항목에 대하여 조사ㆍ분석한 결과를 토대로 일련의 토지를 평가항목별로 1등급에서 5등급으로 분류한 등급체계에서 환경평가등급이 2등급으로서 임상이 양호함과 동시에 수목이 무성한 보존해야 할 가치가 있는 임야이며, 또한 개발제한구역 지정 당시부터 훼손된 임야에 해당하지 않으므로 건축물 및 공작물의 설치를 검토하기 적합한 토지가 아니라는 취지를 이유로 개발제한구역내 행위허가를 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 다) 한편, 피청구인은 2018. 2. 28. 이 사건 토지상에 동종의 행위허가(이축-단독주택)를 신청했다가 반려된 처분에 대하여 청구인이 제기한 2018. 2. 26.자 민원에 대한 회신에서, ① 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호 바목에 따라 임야 및 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하도록 규정되어 있고, ② 신청부지는 전문연구기관이 개발제한구역내 토지의 환경적 가치를 평가하기 위하여 평가항목을 선정하고 그 항목에 대하여 조사ㆍ분석한 결과를 토대로 일련의 토지를 평가항목별로 1등급에서 5등급으로 분류한 등급체계에서 환경평가등급이 2등급으로서 임상이 양호함과 동시에 수목이 무성한 보존해야 할 가치가 있는 임야이며, ③ 또한 「건축법」 제2조제11호에 의한 도로가 접하고 있지 않아 같은 법 제44조(대지와 도로의 관계)에 부합하지 않는다는 내용으로 답변하였다. 2) 청구인은 ① 이 사건 토지를 포함한 해당 지역은 2009. 6. 26. 경기도보 제2009-○○○호 ‘○○ 도시관리계획(△△△취락지구) 결정’ 게재로 고시된 곳인바, 개발제한구역법 제15조제1항 및 국토계획법 제37조제1항제8호에 따라 취락지구로 지정되었고, 피청구인 스스로 1년 이상 수년에 걸친 도시관리계획 입안 절차를 이행하여 많은 시간과 인력을 투입하여 어렵게 탄생시킨 ‘△△△취락지구’에 대해 단지 지목이 ‘임야’이기 때문에 이 사건 처분을 한 것은 자기모순에 해당하고, ② 「자연환경보전법」에 따라 조사된 생태자연도 2등급 지역은 ‘자연환경의 보전 및 개발ㆍ이용에 따른 훼손의 최소화’를 기준으로 제시하고 있으며, 이는 어디까지 고려한다는 기준을 삼아 개발을 제한하는 규정은 아님에도 불구하고 피청구인이 과도하게 판단하였으며, ③ 피청구인이 “개발제한구역 지정 당시부터 훼손된 임야가 아니기 때문에 반려한다.”라며 내세운 근거는 개발제한구역법 또는 「○○시 도시계획조례」 등 어디에서도 찾아볼 수 없는 내용이라는 취지로 주장한다. 살피건대, 대법원에서는 “개발제한구역 안에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축 등의 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 이와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있음이 그 규정의 체제와 문언상 분명하고, 이러한 예외적인 건축허가는 그 상대방에게 수익적인 것에 틀림이 없으므로 그 법률적 성질은 재량행위 내지 자유재량행위에 속하는 것이다.”라고 판시하면서(대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두11905 판결 등 참조), “행정행위를 기속행위와 재량행위로 구분하는 경우 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석ㆍ적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 해당 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다.”라고 판시한다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두52432 판결 등 참조). 이 사건 토지에서의 건축허가 등 행위허가에 관한 피청구인의 판단이 위법한지 여부에 대한 심사도 재량권 일탈ㆍ남용의 유무를 그 대상으로 하고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 하는바, 피청구인의 판단이 이에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 할 수 없다. 또한, 청구인이 개발제한구역법 제12조제1항제2호에 의하여 신청한 행위(이축)허가 신청에 대하여, 피청구인은 위 인정사실에서와 같은 이유를 들어 그 행위허가를 거부하는 이 사건 처분을 하였는바, ① 피청구인이 개발제한구역법 제12조제9항의 위임에 따라 허가 등의 세부기준을 정한 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호 바목에 따라 임야 및 경지정리된 농지는 무질서한 개발을 초래하지 않는 경우임이 인정되지 않는 이상 건축 부지 등에서 제외되도록 되어 있다고 본 것은 당연한 법리에 따른 판단이라 할 것이고, 한편 개발제한구역법 시행령 제26조에 의하면, 취락지구의 특례로 건축물의 용도 및 규모 등에 관하여만 규정하고 있을 뿐 그 밖의 개발행위의 특례에 관하여는 규정하고 있지 아니하므로, 신청부지인 이 사건 토지가 집단취락지구에 속해 있다고 하더라도, 위와 같은 행위허가 기준에 영향을 미친다고 볼 수 없으며, ② 여기에서 예외적으로 허용되는 행위는 엄격하게 해석하여야 한다는 것도 개발제한구역법 제1조가 정한 입법취지에 부합하고, ③ 이 사건 토지가 환경평가등급 2등급으로 보존해야 할 가치가 있는 임야이고, 개발제한구역 지정 당시부터 훼손된 임야에 해당하지 않았다는 피청구인의 사실인정에 사실오인이 있다고 보기도 어렵다. 그렇다면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 목적 위반 등의 잘못을 저질렀다고 보이지 아니하므로, 이 사건 처분에 재량권의 일탈ㆍ남용으로 인한 위법이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.