개발제한구역내 행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 OO시 OO동 00번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자들로, 2023. 4. 25. 피청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)상 개발제한구역인 이 사건 토지에 농업경작을 위한 개간을 목적으로 하는 형질변경 행위허가 신청을 하였다. 피청구인은 2023. 5. 16. 이 사건 토지가 과거 임상이 양호한 임야였고 향후 녹지로 복구되어야 하므로 이 사건 토지를 농지로 개간하는 형질변경은 불가하다는 이유로 청구인들의 행위허가 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ⑦ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 제14조(건축물의 건축을 수반하지 않는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 “영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009. 8. 5., 2013. 3. 23., 2014. 11. 24., 2016. 2. 11., 2017. 7. 11., 2020. 2. 18., 2021. 1. 5.> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1] <개정 2023. 8. 1.> 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829251"></img> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 행위허가 신청서, 등기사항전부증명서, 건축물대장 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인들은 OO시 □□동 00번지 토지 및 지상 건축물을 소유하고 있던 자로, 청구인들은 2019. 10. 이 사건 토지 및 그 지상 마을공동구판장 용도 건축물의 소유자가 되었다. 나) 피청구인은 2017. 1. 17. 위 마을공동구판장 용도의 건축물에 대한 건축허가를 취소하였고, 이에 따라 2021. 7. 15. 위 건축물의 멸실신고가 있었다. 다) 청구인들은 2023. 4. 25. 피청구인에게 이 사건 토지에서 농업경작을 위한 개간을 하기 위한 목적으로 행위허가를 신청하였다. 라) 피청구인은 2023. 5. 16. 청구인들에게 ‘이 사건 토지의 지목이 임야로 등록사항이 회복되었고, 향후 보전산지로 지정 예정으로 녹지로 복구되어야 하는 토지이며, 이러한 토지를 농지로 개간하는 형질변경에 대한 행위허가는 불가하다.’는 취지로 청구인들의 행위허가 신청을 거부하는 이 사건 처분을 하였다. 마) 이 사건 토지는 개발제한구역법에 따른 개발제한구역에 속하는 토지로 그 지목은 임야인 상태이다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제14조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없고, 다만 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 등 개발제한구역법 제12조제1항각호에서 정하는 행위를 하려는 자는 관할 행정청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 이때 ‘영농을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경’이란 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성, 경작 중인 논ㆍ밭을 환토하거나 객토하기 위한 토석의 채취, 논ㆍ밭의 환토ㆍ개답ㆍ개간에 수반되는 골재의 채취 등 같은 법 시행령 제14조각호에서 정하는 경우의 토지 형질변경을 말한다. 3) 청구인들은 청구인들의 농지 개간 행위허가 신청이 공익사업을 위한 토지수용 때문에 한 것이므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 살피건대 청구인들의 주장은 공익사업을 위한 토지수용으로 사업장 이전이 필요하였으나 의도하였던 사업장 이전 내지 이축이 기존 건축물 철거로 불가능하여 그 손해를 보전하기 위하여 이 사건 행위허가 신청을 하였다는 것이다. 그러나 개발제한구역법 제12조제1항제3호, 제3호의2에 따르면 행위허가의 대상이 되는 이축이란 개발제한구역에서 시행하는 공익사업의 시행에 따른 이축을 의미하는 것이므로 청구인들이 이축할 수 있는 대상에 해당되지 아니한 것으로 보이는 점은 별론으로 하더라도, 이 사건 처분은 개발제한구역을 농지로 형질변경하는 것에 관한 것으로 청구인의 토지·건물이 공익사업을 위하여 수용되었다는 이유만으로 농지 개간 형질변경을 허가하지 아니한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 수 없다. 4) 청구인들은 1972년 개발제한구역 지정은 폐지된 구 「도시계획법」에 따른 것이고, 개발제한구역법 제정·시행으로 법적인 제한이 완화되었다고 주장하면서 또한 이 사건 토지 취득 당시 공부상 법적 제한이 없었으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다는 취지로 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 행정처분은 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙인바(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 참조), 이 사건 처분일에 시행 중인 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제1호에 따르면 영농을 위한 개간은 같은 법에 따라 행위허가를 받아야 할 수 있는 행위에 해당한다. 한편 개발제한구역에서의 행위허가는 그 기준 내지 요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 허가 여부의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 허가권자인 행정청은 그 재량의 범위 내에서 개발제한구역법령에서 규정하는 허가의 세부기준 등을 검토하여 허가 여부를 결정할 수 있고, 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2014두5330 판결 참조). 나) 살피건대 이 사건 처분서 및 첨부 불가사유서 등에 따르면 이 사건 처분사유는 이 사건 토지가 임야로, 향후 녹지로 복구되어 보전산지가 될 예정이므로 농지 개간을 목적으로 하는 토지 형질변경을 허가할 수 없다는 취지인바, 위에서 살펴본 것과 같은 개발제한구역법상 행위허가에 관하여 행정청에게 인정되는 재량권의 범위에 비추어 보면 위 처분사유가 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당한다고 보기 어려우므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 보기는 어렵다. 나아가 청구인들이 인용하는 이 사건 토지에 건축허가를 받은 건축물이 있었던 사정, 청구인들의 취득 당시 공부상 특별한 제한이 확인되지 않았던 사정 등은 종전의 행위허가에 따른 것으로, ① 종전 행위허가가 취소되기 전까지는 건축물대장 등 부동산 공부는 종전 허가상태에 따라 작성될 수 밖에 없는 것인 점, ② 종전 허가가 취소되어 효력을 상실하였으므로 종전 허가에 따른 형질변경 등은 그 이전의 상태로 복원되어야 할 대상인 점, ③ 종전 허가사항과 청구인들이 신청한 행위허가사항은 그 행위의 성격이 유사한 것으로 보기 어려운 점, ④ 피청구인이 이 사건 토지를 보전산지로 계획하고 있는 점 및 ⑤ 개발제한구역 내 행위허가에 관한 피청구인 재량권의 범위 등을 고려하면, 과거 주민 공동이용시설에 대한 행위허가 및 그에 관한 부동산공부의 기재를 이유로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 보기는 어렵고 달리 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 근거가 없다. 5) 청구인들은 이 사건 토지가 녹지로 환원되어야 할 토지라는 사정은 과거 주민 공동이용시설에 대한 행위허가 당시에는 고려하였어야 하는 사항으로 청구인들에게만 적용하는 것은 부당하며 또한 이 사건 토지 현황상 녹지로 환원되는 것이 사실상 어렵다고도 주장하나, 주민 공동이용시설 설치에 관한 행위허가가 있었다는 이유만으로 그 행위허가가 취소 또는 실효되는 경우 등에 녹지로 환원할 수 없게 되는 것은 아니며, 이 사건 토지가 사실상 녹지가 될 수 없는 상태라는 청구인들의 주장은 이를 인정할 근거가 부족할 뿐 아니라, 설령 그러한 주장이 어느 정도 타당성이 있다고 가정하더라도 임야로 원상복구가 어렵다는 이유만으로 농지 개간을 허가하지 않은 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고 볼 수 없다. 따라서 위와 같은 청구인들의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.