개발제한구역내 행위허가 및 건축허가(수소충전소)불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 9. 12. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 2 ○○-○번지 외 4필지(이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 수소연료공급시설을 설치하기 위하여 개발제한구역 내 행위허가 및 건축허가(수소충전소) 신청하였다. 피청구인은 2018. 9. 19. 청구인에게 이 사건 신청지는 지목이 전, 임야이며, 임상이 양호한 상태의 녹지로 조성되어 있어 훼손된 지역으로 볼 수 없으며, 부지 조성 시 인접 도로와 신청부지와의 고저차가 심하여 상당한 절토가 예상되어 개발제한구역의 지정 목적인 도시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보전 목적에 부합한다고 볼 수 없다는 사유로 개발제한구역 내 행위허가 및 건축허가(수소충전소) 불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 건축허가 불가처리 사유 청구인은 2018. 9. 12.에 2층 이하 1,000㎡ 미만 건축물로 수소충전소의 건축허가신청서를 피청구인에게 제출하였던바 피청구인은 2018. 9. 19.에 불가처분을 하였다. 불가처분의 이유는 ① 귀하께서 제출하신 ○○동 2○○-○번지 외 4필지상 개발제한구역내 행위허가 및 건축허가와 관련하여 제출된 민원서류를 검토한 결과, 수소연료공급시설은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 [별표 1] 제3호 규정에 따라 개발제한구역밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역(녹지기능 발휘가 곤란한 지역)에 우선 설치하도록 하고 있으며, [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준 제1호바목 규정에 따라 임야 또는 경지정리 된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 함에 따라 ② 관련서류 검토 및 현장확인 결과 신청대지는 지목인 전·임야이며 임상이 양호한 상태의 녹지로 조성되어 있어 훼손된 지역으로 볼 수 없으며, 부지 조성시 상당한 절토가 예상되어 개발제한구역의 지정 목적인 도시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보존 목적에 부합한다고 볼 수 없어 본 신청건에 대하여 불가함을 알려 드립니다. 피청구인의 불가사유를 요약하면,‘수소연료공급시설은 개발제한구역 밖에 입지 할 수 있는 토지가 없는 경우로서, 지목이 전·임야이며, 임야에 대하여 임상이 양호한 상태의 녹지로 조성되어있어 훼손된 지역으로 볼 수 없고, 부지조성시 상당한 절토가 예상되어 개발제한구역의 지정 목적인 도시의 무질서한 확산방지 및 자연환경 보존목적에 부합한다고 볼 수 없다’로 요약할 수 있다. 2) 위 신청지가 수소충전소 설치에 합당한 이유 가) 입지조건 ① ○○구는 신도시를 제외한 전 지역이 당초 그린벨트지역으로서 취락지구로 해제된 주거지역이 있으나, 취락지구 해제시 중규모 및 소규모 취락지구로 1종 주거지역으로 지정되었으며, 기존 건축물이 들어선 지역만 요철형태로 해제되어 주거지역내에는 수소충전소가 입지할 공지가 전혀 없으며, ② 더구나 위 신청지가 위치한 주변동인 ○○동, ○○동은 중규모 취락지구로서 기존 주택외의 수소충전소가 입지할 수 있는 면적의 토지가 전혀 없는 지역이다. 나) 지목이 전 및 임야로서 훼손된 지역으로 볼 수 없다. ① 신청토지는 3필지가 지목이 전이고, 1필지만이 지목이 임야이다. 문제를 제기한 지목이 임야인 토지도 군사시설인 작전용 지하벙커 2기가 개발제한구역 지정전부터 설치되어 있어서 국토부장관도 훼손지로 규정하고 있다. ② 녹지로 조성되어 있어 훼손된 지역으로 볼 수 없다는 주장도 벙커 주변 전체에 5년 미만 잡목과 유해목들이 5년동안 숲가꾸기를 하지 않은 관계로 자연발생적으로 자라나 있어서 벌채허가(유해목 및 고사목 등의 솎아베기)를 2차례나 신청하였으나, 사실상 거부처분을 하였다. 1차로 벌채허가신청을 하였으나 피청구인이 반려의사를 밝혀 취하서를 제출하였고, 산림청장의 숲가꾸기 회신을 받아서 서류를 다시 신청하였으나 고사목 3주만 허용한다는 보완서류를 보내서 사실상 5년 미만 유해목의 벌채가 불가하게 되었다. 피청구인은 수소충전소 불허가사유의 하나로 숲이 무성하다는 이유를 달아서 불가처분을 한 것으로, 수소충전소허가와 솎아베기 벌채허가는 같은 팀 소관으로써 피청구인의 수소충전소 불허가처분의 명분을 합리화시키기 위하여 숲가꾸기 허가신청을 계속하여 불허가처분을 하고 있다. ③ 부지조성시 상당한 절토가 예상되어 자연환경 보존목적에 부합하지 않다는 주장은 신청토지 4필지중 1필지인 임야가 접한 절토부분은 지목이 전인 부분의 등고선이 가장 높고, 신청지는 3면이 도로로 둘러싸여 있고 신청토지 외 부분은 향후 신청토지와 접한토지의 경사면이 공영주차장 부지로 절토되어 없어지고 평지가 될 것을 예상하여 미리 계산한 것이다. 그 이유는 ○○동(○○동, ○○동)에는 소규모 취락지구로 해제된 지역으로서 지역주민의 가장 절실한 복지시설은 대중목욕탕이다. 그러나 주거지역 토지지가의 급등으로 대중목욕탕을 신축할 부지가 전혀 마련되어 있지 않고, ○○시 자체에서도 수년간 지역민의 숙원인 대중목욕탕 부지나 목욕탕 건축비용을 마련하지 못하고 있다. 한국철도공사에서는 ○○동에 위치한 철도부지 유휴지 224,234㎡의 토지에 ○○역 ○○선로 및 물류시설을 국토교통부로부터 201○년 인가를 받아서 위 시설공사 시(보금자리주택도 포함) ○○동 주민의 지원차원에서 ○○○철도 ○○역사(기반시설비 75억원은 ○○시 부담으로 완공) 건립과 주민지원시설로 100억원의 지급공문서를 ○○동자치위원회에 교부하였다. ○○동 주민들은 위 금액으로 ○○역사 건립비 약 70억을 사용하고 원고의 신청토지와 접한 임야인 토지 약 3,300㎡를 ○○시 도시계획시설결정을 받아서 꼭 필요한 ○○역사 앞 공영주차장과 공영주차장부지에 대중목욕탕을 건축할 계획으로 국토부장관의 질의회신까지 받았다. 따라서 신청토지의 법면부분은 위 공영주차장과 대중목욕탕 설치 시 토지여건상 반드시 함께 절토되어 평지가 될 것이다. 이를 예상하여 법면을 설계한 것이다. 이것이 불가사유가 될 수 없는 것이다. 건축법상 일부면에 절토가 있다하여 허가 할 수 없다는 규정은 없다. 3) 소결 가) 피청구인이 불허가 사유로 제시한 사항은 ① 입지조건은 주변 지적도와 같이 주거지역은 설치할 장소가 없어서 그린벨트지역 시설이 타당하고, ② 신청지 4필지 중 1필지 임야는 훼손지로서 군사용벙커 2기와 교통로로서 국토부장관의 질의회신으로 훼손지가 입증되었고, ③ 절토부분은 건축법에 제한 규정이 없다. 따라서 청구인이 제시한 증빙서류와 같이 피청구인의 불허가사유는 전부 해소되었다. 나) 수소충전소는 미래의 혁신에너지공급시설이다 수소충전소는 국가에서도 이를 적극 후원하여 그린벨트지역에 수소연료공급시설을 설치하도록 개특법을 개정하였다. 또한 위 수소충전소의 설치를 장려하기위하여 산업자원부에서는 수소충전소 시설비의 50% 범위내에서 지원하여주고, 운영시의 손실부분은 지방자치단체에서도 일부를 지원 받을 수 있도록 법으로 규정하고 있다. 다) 위와 같은 국가적인 혁신에너지 정책을 피청구인은 앞서 설명한바와 같이 수소충전소 건축허가(전국적으로도 8개소 허가됨)를 처음 접한 것이므로 사소하고 지엽적인 담당 공무원의 사견을 이유로 불허가처분을 하는 것은 현재 국가가 지향하고 권장하는 혁신에너지 정책과 국가지원 사업에 피청구인이 역행하는 것이라 할 것이다. 라) 따라서 청구인은 아직 보편화되지 않은 수소충전소의 길을 먼저 개척하는 것이고, 현재는 재정적으로 손실을 감수하고서라도 다가올 미래를 준비하는 개척자 정신으로 본 수소충전소를 시설하고자하는 것이므로, 피청구인의 수소충전소 불가처분은 청구인이 미래의 혁신에너지 사업을 사전에 준비하는 차원이므로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 【보충서면 1】 4) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 피청구인 답변서의 주장은 ㉮ 임상이 양호한 임야이고, ㉯ 현재 지하벙커와 어우러져 임상이 양호한 지역이며, ㉰ 또한 경사면을 제외한 4.8m의 옹벽이 약 68m 길이로 축조할 정도로 상당한 절토가 예상되어 자연환경보존목적에 맞지 않다로 요약된다. 나) 피청구인은 가장 기초적인 현장조사조차도 하지 않았다. ㉮ 위 임야상의 군사시설 벙커는 2011. 5. 군부대의 승인을 얻어 2012. 5. 벙커 2기와 병사들의 교통로 등이 절토되어 철거된 훼손지이다. ㉯ 벙커 철거 작업시 포크레인 2대와 덤프트럭 5대가 5일간에 걸쳐서 벙커철거 및 중장비 진입로를 만들어 임야의 정상부분이 3m 이상, 경사부분은 8m 이상 절토되어 토량은 외부로 반출되고 콘크리트 잔재는 폐기물처리 되었다. ㉰ 평지 일부에는 매실 등 나무를 식재하였고, 위 토지 대부분의 경사지에는 나무를 심을 수가 없어서 야생화를 심었다. ㉱ 또한 국토교통부장관도 질의회신에서 군사시설 벙커는 훼손지로 답변하고 있다. 다) 위 훼손지에는 자연생인 아카시아 등은 2012년 이후 자생한 유해목일 뿐이다. ㉮ 위 훼손지의 야생화를 심은 경사지에는 6년간 자생한 직경 6cm 이하의 유해목이 있을 뿐이다. 청구인이 건축허가신청을 하자 피청구인이 불허가처분 이유로 양호한 임상이라는 명분을 내세웠다. ㉯ 청구인은 피청구인으로부터 임상이 양호하다는 이유로 불허가처분을 받은 후 자생한 유해목을 벌채하고자 허가를 신청하였으나, 이 또한 반려하였다. ㉰ 피청구인은 수소충전소 건축허가와 입목벌채허가가 같은 피청구인의 소속인 ○○구청 건축과 건축지도팀으로 피청구인은 건축허가 불허가처분을 합리화시키기 위하여 벌채허가신청 마저 반려처분을 한 것이다. ㉱ 그리고 이미 5년 전에 벙커가 철거되고 형상이 3m~8m가 절토되어 이후 자생한 유해목을 임상이 양호한 토지라고 주장하고 있다. ㉲ 일부 평지부분에 식재된 잣나무는 건축공사 시 조경수로 활용할 계획이다. 라) 옹벽의 높이가 4.8m이고 길이가 약 68m로서 자연환경보존목적에 맞지 않다고 주장하나 청구인이 신청한 것은 건축법에 의한 건축허가다. 즉, 건축법에 의하여 설계 도서를 작성하여 신청한 것이다. 건축법상 절토가 수반된다고 하여 수소충전소 불허가처분이 될 수는 없다고 생각한다. 5) 결어 : 위에서 설명한바와 같이 피청구인은 신청지의 현황이 당초 그린벨트지역의 임상이 있는 토지가 벙커철거 및 절토로 인하여 원형이 완전히 변경된 훼손지인데 현장답사조차 하지 않고 군사시설 벙커가 존재하고 임상이 존재하는 것처럼 답변서에서 주장하고 있다. 야생화가 심어진 공간에 자연적으로 자생한 아카시아 숲과 잡목을 보고 이를 터 잡아 추상적으로 양호한 임야로 간주하여 불허가처분의 명분으로 주장하고 있다. 따라서 피청구인의 주장은 벙커철거전과 벙커철거후 사진에서 보는바와 같이 토지현황조차 조사하지 않은 채 불허가처분의 명분만을 주장한 것으로써 수소충전소 불허가처분은 당연히 취소되어야 할 것이다. 【보충서면 2】 6) 피청구인의 보충서면 답변에 대한 반론 가) 피청구인은 ○○동 2○○-4, 7번지가 수소충전소 신청부지(○○동 2○○-7, ○3, ○6, ○7, ○8번지)와 일치하지 않아 신청부지에 군사시설이 있었는지 확인이 불가능하다는 주장에 대하여 2010. 3.과 현재의 토지이용계획도를 비교하면 현재 ○○동 2○○-7, ○6, ○7번지는 ○○동 2○○-○에서 분할되어 지목이 전으로 변경된 토지이며, ○○동 2○○-1○, 1○번지는 ○○동 2○○-7에서 분할되어 2○○-○3은 지목이 전으로 변경되었다. 따라서 군사시설인 대형 지하벙커는 수소연료공급시설 신청부지 상에 있었던 것이고 피청구인은 이런 기본적인 사실관계조차 확인하지 않고 답변서에서 주장하고 있다. 나) 지하벙커는 개발제한구역 고시 이전부터 허가를 받지 않고 불법으로 설치한 사항이며, 해당시설의 용도가 폐지된 경우에는 지체 없이 철거하고 원상복구 해야 한다는 주장에 대하여 피청구인은 개발제한구역 고시 이전에 설치한 군사시설을 개발제한구역법을 위반한 불법시설이라고 주장하고 있다. 개발제한구역법의 적용을 받지 않던 시기에 설치된 시설을, 구역지정 후에 개발제한구역법에 따라 허가를 받지 않은 시설이므로 불법시설이라고 하는 것은 모순된 주장이다. 군사시설의 적법성 여부를 논외로 하고 시설설치는 국방부의 책임인 것이고, 피청구인은 국방부의 위임을 받아 피청구인에게 철거허가를 득하여 군사시설을 철거하였으며, 철거 완료 후 잣나무와 매설나무 등을 식재하고 경사면에 야생화를 심어 원상복구를 완료하였으므로 청구인의 신청부지에는 불법사항이 없다. 다) 신청부지는 시행령 [별표 1] 3호 입지 요건에 해당하는 이미 훼손된 토지로 볼 수 없다는 주장에 대하여 ① 시행령 [별표 1] 3호는 수소연료공급시설을 훼손지에 우선 설치하도록 하고 있는 것이지 훼손지가 아니면 설치 할 수 없다는 규정이 아니다. ② 국토교통부장관 회신에서 지하벙커시설은 훼손지로 답신하고 있다. 라) 피청구인은 수소충전소부지가 계속하여 임상이 양호한 토지라고 주장하고 있으나, 현황사진에서 보는바와 같이 5년 전 완전히 양생화 단지가 5년 후 자연적으로 자생한 잡목이 어떻게 임상이 양호한 임야라고 주장하는지 청구인의 제출한 증거 사진이 명백하게 증명하여 주고 있다. 7) 결론 가) 청구인이 신청한 수소연료공급시설은 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 3호에 따른‘개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설’로서, 동 규정은 대통령령 제 25650호(2014. 10. 8.)로 수소자동차의 상용화를 촉진하기 위하여 수소연료공급시설을 개발제한구역의 훼손을 최소화(3,300㎡)되도록 하여 개발제한구역에 설치할 수 있도록 신설된 것이다. 나) 수소연료공급시설은 수소경제 활성화라는 국정과제 달성의 가장 기본이 되는 핵심 요소로 도로·철도 등의 공공시설보다 더 국가경쟁력, 환경 등의‘공익에 기여하는 바가 큰 시설’이며, 시행령 [별표 1] 3호에 따른 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설로서 도로·철도 등 다른 공익시설보다 개발제한구역 훼손이 적으며 (3,300㎡ 이하), 국가적으로 인프라 구축이 시급한 시설이다. 피청구인은 이미 개발제한구역을 최소화 되도록 3,300㎡ 이하로 설치하도록 제한하였음에도 이러한 사실을 간과한 채 개발제한구역의 훼손이 크다고 하여 불허가처분을 한 것이다. 다) 수소연료공급시설이 주유소처럼 사익이나 사용자 편익을 위한 시설이라면 피청구인의 불허가처분사유는 타당하다고 할 수 있겠으나, 수소연료공급시설은 국가경쟁력, 환경 등의 공익에 기여하는 바가 큰 공익적인 시설이므로 피청구인의 합리성이 결여된 불허가처분은 국가정책에 반하는 결정이라 할 수 있다. 라) 신청부지는 주간선도로인 ○○○○○의 ○○ IC와 연결되었고, ○○에서 3km에 위치하여 ○○과 ○○지방의 수소자동차가 이용하기에 접근성이 좋고, 지역적으로도 다른 대체 부지를 마련할 수 없으므로 수소연료공급시설 부지로 적합하다 할 수 있다. 그러나 피청구인은 신청부지의 입지여건에 대한 고려를 전혀 하지 않은 채 불허가 처분을 하였다. 따라서 청구인이 신청한 수소연료공급시설은 도로 등의 시설과 같이 공익에 기여하는 바가 크고, 수소경제 활성화라는 국정과제의 실현을 위해 필수적인 기초시설로서 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 3호 버목으로 허용하는 시설이며 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있는 면적기준(3,300㎡) 이하이고, 입지도 적합하므로 피청구인의 불가처분은 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 행정처분의 적법성 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 [별표 1] 3호바목에 수소연료공급시설 설치 요건으로 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」에 따른 수소연료공급시설을 설치하도록 규정되어 있으나, 수소연료공급시설 설치 입지 요건으로 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지 할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하도록 규정되어 있으며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준의 제1호바목 규정에도 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하도록 규정되어 있는바, 신청된 토지를 보면 지목이 전 및 임야로 되어 있으나 대부분이 임야 상태의 부지이며 이 또한 임상이 양호한 임야에 해당되어 개발제한구역 지정목적 및 취지에 맞지 않아 동 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 2) 청구인 주장에 대하여 가) 입지조건 상 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없다는 주장에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」상에서 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없다 하더라도 개발제한구역 내 이미 훼손된 지역에 설치하도록 규정되어 있으나, 동 신청부지는 임상이 양호한 임야 부지에 신청하였기에 입지요건이 맞지 않다. 나) 지목이 전 및 임야로서 훼손된 지역으로 볼 수 없다는 주장에 대하여 (1) 신청부지 중 3필지가 지목이 전이고 1필지만 지목이 임야라는 주장 행위허가 및 건축허가 부지를 보면 지목이 전 3필지(총면적: 1,129㎡) 임야 2필지(총면적: 2,171㎡)로 총면적 3,300㎡로 대지면적을 산정한 구적도를 보면 약 3분의2이상이 임야 부지에 해당된 것을 확인할 수 있다. 아울러, 신청부지에 지하벙커가 설치되어 있어 훼손된 토지라고 주장을 하고 있으나, 지하벙커는 군부대에서 개발제한구역 고시 이전부터 설치하여 존재(청구인 주장)하고 있던 것으로 현재 지하벙커와 임야가 어우러져 임상이 양호한 임야다. (2) 녹지로 조성되어 있어 훼손된 지역으로 볼 수 없다는 주장에 대하여 동 허가신청 부지 중 ○○동 2○○-○7번지(임야)는 2018. 10. 29.자로 조림지 사후관리사업을 위한 목적으로 개발제한구역 내 행위허가(죽목의 벌채)가 신청되었고 개발제한구역 내에서는 임야의 훼손을 최소화 하고자 고사목 또는 위험수목 등에 한하여 죽목 벌채 허가가 가능하므로 산림조사서 검토 결과 71주 중 벌채 수목을 최소화(고사목 3주)하여 벌채 계획을 재검토하도록 보완 요청 중에 있다. 또한 신청 시 제출된 사업계획서의 조성목적에 따르면 숲의 기능을 회복하고 잣나무 숲을 조성하기 위함으로 신청 부지를 개발하려는 청구인의 주장과 상반되는 목적으로 신청되었음을 확인할 수 있다. (3) 부지 조성 시 상당한 절토가 예상되어 자연환경 보전목적에 부합하지 않다는 주장에 대하여 현재 인근 도로와 허가 신청부지와의 고저차는 대략 3~5미터(등고선이 가장 높은 곳을 기준으로 10미터)로 수소연료공급시설 부지조성 시 차량이 진, 출입하고자 도로 레벨에 맞춰 부지를 조성할 경우 최대 10미터 높이의 지형 변경이 예상되며 법면을 제외하고 4.8m 높이의 옹벽이 약 68m 길이로 축조할 정도로 상당한 절토가 이루어지게 계획되어 있어 개발제한구역의 지정 목적인 도시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보전 목적에 맞지 않을 것이다. 또한, 청구인은 허가신청부지와 접한 토지에 도시계획시설 결정을 받아 공영주차장 및 공영주차장 부지 안에 대중목욕탕을 건축 할 계획이라고 주장하나, 이는 현재 토지이용계획확인서를 보면 도시계획시설로 결정된 공영주차장이 없는 것을 확인할 수 있다. 3) 결어 : 청구인의 수소연료공급시설을 설치하기 위한 개발제한구역 내 행위허가 및 건축허가 신청에 대하여 입지요건 부적정 및 개발제한구역 지정 목적에 맞지 않아 불가한 이 사건 처분은 적법 타당하며, 이 처분의 취소를 구하는 이 사건은 기각되어야 할 것으로 사료되오니 답변취지와 같이‘청구인의 심판청구를 기각한다’라는 재결을 구한다. 【보충서면】 4) 청구인 보충서면 답변에 대한 반론 가) 청구인은 신청부지에 군사시설 벙커가 존재하였고 2012년 군부대 승인을 얻어 철거 시 이미 부지의 절토 및 훼손이 발생하였으며 일부 식재를 하였음에도 임야로서 임상이 양호하다고 볼 수 없다고 주장하고 있다. 청구인은 군사시설 벙커가 존재하였기 때문에 훼손지라고 주장하고 있으나, 청구인이 제출한 군사시설 철거 위임장상 해당 군사시설의 설치 위치(○○동 2○○-4,-7번지)는 청구인이 수소연료공급시설 부지로 신청한 부지(○○동 2○○-7, -○3, -○6, -○7, -○8번지)와 일치하지 않아 신청부지에 군사시설이 위치하였는지 확인이 불가능하며, 청구인이 주장하는 위치에 벙커가 설치되었더라도 신청부지(3,300㎡)중 벙커가 설치(청구인 주장)되었던 부지는 일부에 해당한다. 또한 지하벙커는 군부대에서 개발제한구역 고시 이전부터 허가를 받지 않고 불법으로 설치한 사항으로 개발제한구역 내에서 군사시설(벙커 등)을 설치할 경우 행위허가를 받도록 규정되어 있으며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 [별표 1] 제4호에 따라 군사시설은 해당 시설의 용도가 폐지된 경우에는 지체 없이 이를 철거하고 원상복구 하여야 한다고 규정되어 있어, 동 규정에 의거 군부대에서 설치한 벙커를 철거 할 경우 원래 지목인 임야의 형태로 원상복구 되어야 마땅하다. 그러므로 신청부지는 같은 법 시행령 [별표 1] 3호 입지 요건에 해당하는 이미 훼손된 토지로 볼 수가 없으며, 또한 동 허가부지는 현재 임상이 양호한 임야 상태임을 확인할 수 있다. 나) 청구인은 자생한 유해목을 벌채하고자 허가 신청을 하였으나 건축허가 불허가 처분을 합리화시키기 위하여 벌채허가신청을 반려하였다고 주장하고 있다. 허가신청 부지 중 ○○동 2○○-○7번지(임야)는 2018. 10. 29.자로 조림지 사후관리 사업을 위한 목적으로 개발제한구역 내 행위허가(죽목의 벌채)가 신청되었고 개발제한구역 내에서는 임야의 훼손을 최소화 하고자 고사목 또는 위험수목 등에 한하여 죽목 벌채 허가가 가능하므로 산림조사서 검토 결과 71주 중 벌채 수목을 최소화(고사목 3주)하여 벌채 계획을 재검토하도록 보완 하였으나, 기간 내 보완사항을 제출하지 않아 「민원처리에 관한 법률」에 따라 반려처리 하였다. 또한 신청 시 제출된 사업계획서의 조성목적에 따르면 숲의 기능을 회복하고 잣나무 숲을 조성하여 임야의 형상을 유지하기 위함으로 청구인이 주장하는 바와 같이 유해목을 벌채하고자 신청하였다는 주장과는 상반되는 목적으로 신청되었음을 확인할 수 있다. 다) 청구인은 높이 4.8미터, 길이 약68미터의 옹벽설치 건축법 상 건축허가를 신청한 것으로 절토가 수반된다고 하여 수소충전소 처분의 사유가 될 수 없다고 주장하고 있다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 [별표 2]의 허가 또는 신고의 세부기준에도 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다고 규정되어 있으며, 청구인이 제출한 행위허가 및 건축허가 신청 도서 상 신청부지와 인근 도로의 고저차로 인해 부지 조성 시 높이 4.8미터, 길이 약 68미터의 옹벽이 설치될 정도로 상당한 절토가 이루어지게 계획되어 있음을 확인 할 수 있으며, 최대 10미터 높이의 인위적인 지형의 변경은 자연의 훼손을 최소화하고 도시 주변의 자연환경을 보전하고자하는 개발제한구역의 지정 목적에 맞지 않을 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하“도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하“시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026255"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026257"></img> 【환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률】 제8조(연료 생산자 등에 대한 지원) ① 국가나 지방자치단체는 연료전지자동차의 연료인 수소를 생산ㆍ공급 또는 판매하거나 수소연료공급시설을 설치ㆍ운영하려는 자(이하 이 조에서“수소연료생산자등”이라 한다)에게 다음 각 호의 지원을 할 수 있다. <개정 2018. 3. 20.> 1. 수소연료의 생산ㆍ공급ㆍ판매 또는 수소연료공급시설의 설치ㆍ운영에 필요한 자금의 지원 2. 수소연료공급시설 운영 성과 제고를 위한 연구ㆍ조사 3. 민간의 수소연료공급시설 설치 촉진 지원 4. 그 밖에 수소연료생산자등에 대한 지원과 관련하여 대통령령으로 정하는 사항 ② 제1항에 따른 자금 등의 지원 기준 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률 시행령】 제17조(수소연료생산자등에 대한 지원내용 등) ①관계중앙행정기관의 장 또는 시ㆍ도지사는 법 제8조제1항에 따라 연료전지자동차의 연료인 수소(이하“수소연료”라 한다)를 생산ㆍ공급 또는 판매하거나 수소연료공급시설을 설치하고자 하는 자(이하“수소연료생산자등”이라 한다)에 대하여 다음 각 호의 지원을 할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2018. 9. 18.> 1. 수소연료 판매가격의 조정을 위한 자금 지원 2. 수소연료공급시설의 설치비에 대한 융자 또는 융자의 알선 3. 수소연료공급시설 설치부지의 제공 및 알선 4. 수소연료 제조공정개선 등 수소연료 생산기술의 개발을 위한 자금 지원 5. 그 밖에 수소연료생산자등을 지원하기 위하여 필요한 것으로 산업통상자원부장관 및 환경부장관이 공동으로 정하여 고시한 사항 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행위허가 신청서, 건축허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 9. 12. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 2○○-7번지 외 4필지에 수소연료공급시설을 설치하기 위하여 개발제한구역 내 행위허가 및 건축허가(수소충전소) 신청하였고, 이 사건 신청지 및 건축허가 신청내역은 다음과 같다. 【행위허가 신청지 현황】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026247"></img> 【건축허가 신청 현황】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026249"></img> 나) 피청구인은 2018. 9. 19. 청구인에게 개발제한구역 내 행위허가 및 건축허가(수소충전소) 불가처분 하였고, 불가사유를 다음과 같이 기재하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026253"></img> 다) 청구 외 김○○은 국토교통부에 개발제한구역내 단일필지인 임야에 군사용 지하벙커(콘크리트) 2기와 이 벙커를 연결하는 교통로가 설치되어 있는 경우 해당 토지가 훼손지에 해당하는지 질의하였고, 국토교통부는 2018. 11. 22. 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026251"></img> 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없지만, 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위를 하려는 자는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 제3호버목에서는, 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호바목에 따르면, 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 3) 청구인은 입지조건으로 주변 지적도와 같이 주거지역은 설치할 장소가 없어서 그린벨트지역 시설이 타당하고, 신청토지 중 1필지만이 임야인데 군시설인 작전용 지하벙커 2기가 설치되어 있다가 철거되어 이미 훼손된 지역이며, 부지조성시 예상되는 절토부분은 건축법에 제한규정이 없음에도 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호다목, 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 제3호, 제22조 [별표 2] 제1호라목, 바목에 의하면, 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설의 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 그 시설의 하나인 수소연료공급시설은 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 하며, 허가의 일반적 기준으로 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 하고, 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다고 규정되어 있다. 이 사건으로 돌아와 보건대, ① 청구인이 신청한 행위허가 및 건축허가 부지를 보면 지목이 전 3필지(총면적 : 1,129㎡)와 임야 2필지(총면적 : 2,171㎡)인데, 군시설인 작전용 지하벙커 2기는 철거된 후 임야와 어우러져 임상이 양호한 임야에 해당하는 것으로 보여지고, ② 청구인이 제출한 행위허가 및 건축허가 신청 도서 상 신청부지와 인근 도로의 고저차로 인해 부지 조성시 높이 4.8미터, 길이 약 68미터의 옹벽이 설치될 정도로 상당한 절토가 이루어지게 계획되어 있고, 최대 10미터 높이의 지형변경이 예상되며, ③ 이럴 경우 자연의 훼손을 최소화하고 도시 주변의 자연환경을 보전하고자 하는 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 않게 되는 점 등을 종합하여 보면, 청구인의 수소연료공급시설을 설치하기 위한 개발제한구역 내 행위허가 및 건축허가 신청에 대하여 입지요건 부적정 및 개발제한구역 지정 목적에 부합하지 아니한다는 사유로 불가 처리한 이 사건 처분에 위법이 있다고 단정하기 어렵다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.