개발제한구역 내 행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○-○○번지(전, 724㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자 및 자경자로, 2013. 12. 2. 피청구인에게 이 사건 토지 중 150㎡부분에 농산물 보관창고를 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 신청일 현재 청구인이 ○○시 거주자이기는 하나, ○○시 내 주택 소유자가 아니라는 사유로, 2014. 1. 22. 청구인이 「○○시 개발제한구역 행위허가 기준지침」(○○시 공고 제755호, 2013. 4. 18. 개정 시행, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 의한 개발제한구역 내 건축할 수 있는 자격(○○시 내 주택 소유)이 있는지 여부를 확인할 수 있는 자료와 농지면적 확인 목적의 현장사진을 첨부하여, 2014. 1. 23.까지 건축허가신청서(이하 ‘이 사건 신청서’라 한다)를 보완할 것을 요구하였고, 청구인이 기한까지 보완하지 않았다는 사유로 2014. 1. 23. 행위허가신청 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 행정기관의 자유재량행위라고 하더라도 일정한 법적 한계가 존재하는데, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제13조에서는 개발제한구역 내 농산물 저장창고 설치 자격요건은 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사 등과는 달리 개발제한구역의 토지 소유 및 영농종사자에 한하는 것으로 규제하고 있을 뿐 개발제한구역에서의 주택소유 또는 해당 자치단체 내에 거주를 허가요건으로 하고 있지 않음에도 피청구인이 농업용 생산물 보관창고를 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사의 신축요건과 동일한 기준으로 적용하여 처리한 것은 재량권을 행사함에 있어 법규정을 잘못 적용한 위법한 것이다. 2) 피청구인이 공익상의 목적을 위해서 법에서 정한 허가요건 외에 별도로 허가요건을 규정한 것은 재량권 남용으로 위법한 행위이며, 더욱이 정당한 목적으로 사용하고자 농산물 보관 창고의 신축허가를 신청한 영농인을 잠재적 불법행위자로 예단하는 듯한 행위이다. 3) 「행정규제기본법」 제4조에는 규제법정주의가 명시되어 있고, 헌법재판소도 포괄위임 금지의 원칙을 판시(헌법재판소 2006. 12. 28. 선고 2005헌바59 결정)하고 있는바, 이 사건과 같이 법령에 명확히 규정된 사항 외에 별도의 규제사항을 법률에 근거하거나 위임받지 않고 자치단체의 고시 등을 통하여 규제하는 것은 위법하다고 추정된다. 4) 개특법에는 개발제한구역 내에 건축된 시설물의 불법적 사용에 대해 원상복구 이행 및 처벌사항이 별도로 규정되어 있으므로, 허가된 농업용 시설물의 대다수가 위법하게 사용되고 있어 행위허가에 특단의 조치가 필요하다고 하더라도, 행정기관의 특단의 조치는 반드시 법률의 근거에 기반하여야지 위법한 조치를 실행해도 된다는 의미는 아닐 것이며, 개발제한구역 내 건축물에 대한 불법사용의 방지 및 원상회복은 허가 자격요건과는 별도로 규정된 사후관리 규정을 엄격하게 적용하여 방지하여야 할 것인바, 이 사건 처분은 법 적용의 오류가 있는 것으로 선의의 영농인에게 피해를 야기할 수 있는 사항이다. 5) 또한, 개특법 상 농산물 보관용 창고의 설치허가는 일반적 금지의 해제에 해당한다 할 수 있으므로, 허가신청이 법에서 정한 요건을 구비한 때에는 허가하여야 하고 관계법령에서 정하는 제한사유 외에 공공복리 등의 사유를 들어 허가신청을 거부할 수는 없다고 봄이 타당하다. 6) 개발제한구역 내 농지를 소유 및 자경하는 자가 농산물 보관창고를 신축하고자 하는 경우, 개발제한구역 또는 농지 소재지에 주택을 소유하고 거주하여야 하는 지에 대한 질의에 대해 2014. 2. 26. 국토교통부는 주택 소유 및 거주는 허가조건에 해당하지 않는다고 회신한 바 있다. 7) 개특법에는 개발제한구역 내 건축물 및 시설물 등의 불법적 사용에 대해 건축허가 취소, 시정명령, 이행강제금 부과 등의 사후관리 및 처벌규정이 있으므로, 피청구인은 이러한 규정을 엄격히 적용하여 개발제한구역의 훼손을 막아야 할 것이다. 8) 위에서 살펴본 바와 같이 개발제한구역 내 농업 생산물 저장을 위한 창고 신축시 ○○시 내 주택소유 및 해당 주택에서 1년 이상의 실거주를 허가 자격요건으로 하는 ○○시 개발제한구역 행위허가 기준지침은 개특법을 위반한 위법한 지침이므로, 이 지침에 따른 이 사건 처분은 위법하고, 청구인의 신청은 허가되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 개특법 제12조에는 개발제한구역에서는 개발행위를 할 수 없고, 단서에서 정하는 행위에 한해 시장·군수·구청장의 허가를 받아 행할 수 있다고 규정되어 있는데, 이러한 허가는 강학상 예외적 승인 또는 예외적 허가라 할 수 있으므로, 행정청은 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부할 수 있는 자유재량행위이고, 허가로부터 누리는 이익은 반사적 이익에 불과하다. 따라서, 개특법 및 같은 법 시행령에서 농림수산업용 시설의 건축 또는 설치 범위를 정하고 있다 해도, 개발제한구역에서의 행위허가 시 허가권자는 개특법에서 정하고 있는 개발제한구역의 지정목적 및 허가의 세부기준 등에 적합한지 여부 등을 종합적으로 고려하여 허가여부를 결정할 수 있다. 2) 개발제한구역 내의 농림수산업 시설물들의 대다수가 허가받은 목적대로 사용되지 않고 공장, 작업장, 물품창고, 단독주택 등으로 불법 용도변경이 되어 피청구인은 개특법상의 지방자치단체의 책무를 다하면서, 허가권자의 재량권을 최소화하고 객관적이고 합리적인 허가기준을 제시하고자 이 사건 지침을 제정한 것으로 청구인의 주장과 같이 행정편의를 위해 주민의 권익을 위법하게 규제하고 있다고 할 수 없고, ○○시에 주택을 소유하지 않은 농업인에 대하여는 관리사를 허가할 수 있도록 보완하여 운영하고 있다. 3) 개발제한구역을 관리하는 일부 타 자치단체에서도 개발제한구역 내 농림수산업 시설물 행위허가에 따른 세부적 기준을 마련하여 운영하고 있다. 4) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28.> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013.10.30.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541005"></img> [별표 2] <개정 2014.1.28.> 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 해당 지역과 그 주변지역에 있는 역사적·문화적·향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 한다. 라. 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 마. 도시계획시설의 설치, 법 제11조제1항제5호 본문에 따른 건축물의 건축 및 토지의 형질변경에 대하여는 관리계획이 수립되지 아니하였거나 수립된 관리계획의 내용에 위반되는 경우에는 그 설치 등을 허가하여서는 아니 된다. 바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 사. 건축물을 건축하기 위한 대지면적이 60제곱미터 미만인 경우에는 건축물의 건축을 허가하지 아니하여야 한다. 다만, 기존의 건축물을 개축하거나 재축하는 경우에는 그러하지 아니하다. 아. 빗물이 땅에 쉽게 스며들 수 있도록 가능하면 투수성 포장을 하여야 한다. 자. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 방재지구, 「자연재해대책법」에 따른 자연재해위험개선지구 및 「급경사지재해예방에 관한 법률」에 따른 붕괴위험지역에는 건축물의 건축을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 안전·침수대책을 수립한 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 가. 건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다. 나. 가목에도 불구하고 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우에는 다음의 어느 하나에 따른다. 1) 건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 200제곱미터(5년 이상 거주자는 232제곱미터, 지정 당시 거주자는 300제곱미터) 이하. 이 경우 5년 이상 거주자 또는 지정 당시 거주자가 연면적 200제곱미터를 초과하여 연면적 232제곱미터 또는 연면적 300제곱미터까지 건축할 수 있는 경우는 1회로 한정한다. 2) 건폐율 100분의 20 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 100퍼센트 이하 다. 둘 이상의 필지에 같은 용도의 건축물이 각각 있는 경우 그 필지를 하나의 필지로 합칠 수 있다. 이 경우 주택 및 근린생활시설은 나목2)(취락지구의 경우에는 제26조제1항제2호나목)의 기준에 적합하여야 하며, 주택을 다세대주택으로 건축하는 경우에는 기존의 주택호수를 초과하지 아니하여야 한다. 라. 건축물 또는 공작물 중 기반시설로서 건축 연면적이 1천500제곱미터 이상이거나 토지의 형질변경 면적이 5천 제곱미터 이상인 시설은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제35조에도 불구하고 도시계획시설로 설치하여야 한다. 다만, 별표 1에서 별도로 규정하고 있는 경우에는 그에 따른다. 마. 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 바. 법 또는 이 영에서 건축이 허용되는 건축물 또는 공작물에 대해서는 「옥외광고물 등 관리법」에 적합하게 간판 등을 설치할 수 있다. 【○○시 개발제한구역 행위허가 기준지침】(○○시 공고 제755호, 2013. 4. 18. 개정 시행) 1. 지침의 적용 범위 ① 이 지침은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 별표 1에서 규정한 동식물관련시설(축사, 콩나물재배사, 버섯재배사 제외), 농수산물보관 및 관리 관련시설 및 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설 중 실외체육시설에 대한 행위허가 기준을 정함 2. 건축 할 수 있는 자격 ① 공통 가. ○○시에서 주택을 소유하면서 신청일 현재까지 1년이상 계속하여 소유주택에 사실상 거주하고 있는 사람 또는 법인 (단 관리용건축물 제외) 나. 건축허가 신청 토지소유자와 허가 신청자가 동일한 사람 또는 법인 ② 동식물관련 시설, 농수산물보관 및 관리 관련시설 가. 농지원부등 공부에 의하여 ○○시 개발제한구역에서 1년이상 사실상 농·축산업에 종사하고, 2천제곱미터 이상 농지를 소유한 사람 또는 법인. (영농확인은 당사자 대면과 현지실사에 의한다) ③ 관리용 건축물 가. 관리용 건축물을 신청하는 자는 우리시에 주민등록 퇴거후 6개월 이상 경과하여야 하며, 신청인의 주소지로부터 직선거리가 10킬로미터 이상 이격하여야 한다. 3. 입 지 ① 공통 가. 우량농지(경지정리. 수리시설 등 농업생산 기반이 정비되어 있는 농지를 말한다.) 및 지목상 임야가 아니어야 한다. (단, 임야라 하더라도 항측 판독에 의거 개발제한구역 지정 이전부터 토지이용상태가 전, 답일 경우 가능한 것으로 본다.) 나. 부지는 보행 및 차량통행이 가능한 지적상 4미터 이상의 도로(현황통로일 경우에는 토지소유자의 사용승락이 첨부된 경우는 가능)와 접하고 기존 도로의 확장이 필요하지 아니하여야 한다. 4. 구조 및 규모 ① 동식물관련 시설, 농수산물보관 및 관리 관련시설의 처마높이는 4미터이하 1층으로 하며(단, 온실의 처마높이는 5M이하), 농수산물 창고의 경우 개발제한구역내 토지 (농지원부상)에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하기 위한 경우로 설치할 수 있는 규모는 아래와 같다. □ 농수산물 창고 설치범위 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541007"></img> ※ 토지면적이 1만제곱미터초과시 초과면적의 1천분의 10에 해당하는 면적만큼 추가설치 가능 나. 판단자료 1) 인정사실 행위(건축)허가신청서, 농지원부, 토지이용계획확인서, 처분서 및 답변서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○-○○번지외 1필지(전, 8,988㎡)의 소유자 및 자경자로, 2013. 11. 28. 피청구인에게 개발제한구역인 청구인 소유의 이 사건 토지 중 150㎡부분에 농산물보관창고를 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였다. 나) 이 사건 지침에는 ○○시에서 주택을 소유하면서 신청일 현재까지 1년 이상 계속하여 소유주택에 사실상 거주하고 있는 자로서 ○○시 개발제한구역에서 1년 이상 사실상 농·축산업에 종사하고, 2천제곱미터 이상 농지를 소유한 사람 또는 법인만이 개발제한구역에서 농수산물보관 및 관리 관련시설을 건축할 수 있다고 명시되어 있다. 다) 피청구인은 이 사건 지침에는 ○○시에서 주택을 소유하면서 신청일 현재까지 1년 이상 계속하여 소유주택에 사실상 거주하고 있는 사람만이 개발제한구역에서 건축을 할 수 있다고 규정되어 있는데 반해, 청구인이 ○○시 거주자이긴 하나, ○○시에 청구인 소유의 주택이 없고, 농지면적을 확인할 수 있는 현장사진이 없음을 들어, 청구인에게 2014. 1. 23.까지 이에 대해 확인하여 건축허가신청서를 보완할 것을 요구하였고, 청구인이 기한까지 상기 보완요구를 미이행하였다는 사유로 2014. 1. 23. 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 라) 개발제한구역 내 농지를 소유 및 자경하는 자가 농산물 보관창고를 신축하고자 하는 경우, 개발제한구역 또는 농지 소재지에 주택을 소유하고 거주하여야 하는 지에 대한 질의에 대해 2014. 2. 26. 국토교통부는 “개발제한구역에서의 농수산물 보관 및 관리 관련 시설로서 창고는 개특법 시행령 별표1 제5호나목1)에 따라 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하기 위한 경우에는 기존 면적을 포함하여 150제곱미터 이하로 설치가 가능한바, 개발제한구역 또는 농지 소재지의 주택 소유 여부는 허가조건에 해당하지 않는다 할 것이고, 시행령 별표1 제5호나목1)에서는 영농에 종사하는 자의 거주지역에 대하여는 별도 제한규정이 없다”고 회신하였다. 2) 개특법 제12조제1항 및 같은 항 제1호마목에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설의 건축 또는 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 또한, 개특법 시행령 별표1 제5호 및 같은 호 나목1)에 따르면, 개발제한구역에서의 축사, 사육장, 콩나물 재배사, 버섯 재배사는 그 개발제한구역에서 주택을 소유하면서 거주하고, 농림업 또는 수산업에 종사하는 자가 건축할 수 있음에 반해, 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하기 위한 창고는 개발제한구역에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자가 건축할 수 있다. 3) 청구인은 법령에 명확히 규정된 사항 외에 별도의 규제사항을 법률에 근거하거나 위임받지 않고 자치단체의 고시 등을 통하여 규제하는 것은 위법하다고 주장하나 개특법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조제1항의 각 규정을 종합하면, 개발제한구역 내에서는 구역지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 구역지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있다. 여기서 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적인 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로써 재량행위에 속한다. 그럴 경우 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없으며(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결; 2012. 12. 13. 선고 2011두29205; 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조), 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 허가신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있다(대법원 2007.5.10. 선고, 2005두13315 판결; 대법원 2003.3.28. 선고, 2002두12113 판결 등 참조). 따라서, 개특법상 개발제한구역에서의 농산물 보관창고 설치허가는 일반적 금지의 해제에 해당하므로, 허가신청이 법에서 정한 요건을 구비한 때에는 허가하여야 하고 관계법령에서 정하는 제한사유 외에 공공복리 등의 사유를 들어 허가신청을 거부할 수는 없다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4) 또한, 관계 법령이 정하는 행위제한사유 이외의 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속한다 할 것이어서, 이 사건 지침은 위임명령과 같은 법규명령이 아닌 개특법 제12조제1항 단서에 따른 개발제한구역에서의 예외적인 허가에 관한 행정청의 내부적인 업무처리 기준에 불과하므로, 그 기준이 객관적으로 합리적이 아니거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 위법·부당하지 아니한 것으로 인정된다(대법원 1998.9.8. 선고 97두8759 판결 참조). 사안에 돌아와 살펴보면, 이 사건 지침의 제정목적은 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 할 지방자치단체의 책무를 다하고자 하는 것인 점, 인원·예산 등의 한계로 인해 개특법상의 사후관리 및 처벌규정만으로는 개발제한구역 안 불법행위의 예방이 어려운 실정인 점, ○○시 내 주택 소유 및 거주자가 그렇지 않은 자보다 당초 행위허가신청 당시의 용도대로 해당 건축물을 이용할 개연성이 높다는 점, 청구인이 ○○시 내 주택소유자가 아님이 분명한 점 등을 종합적으로 고려하면, 개특법 시행령 별표1 소정의 농산물 보관창고 건축허가요건 외에 ○○시 내 주택 소유 및 거주를 개발제한구역 내 건축허가 요건으로 추가로 규정한 이 사건 지침상의 허가기준 및 그 기준에 따른 이 사건 처분이 부당하다거나, 나아가 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없고, 이 사건 처분으로 청구인이 입는 불이익이 개발제한구역 지정목적인 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 공익보다 크다고 볼 수 없어 비례원칙에 위반된다고 하기도 어려우므로, 피청구인이 법에서 정한 허가요건 외에 별도로 허가요건을 규정한 것은 법령의 오적용 또는 재량권 남용으로 위법한 행위라는 청구인의 주장 또한 이유 없다 할 것이다. 5) 아울러, 국토교통부의 상기 2014. 2. 26.자 회신은 그 내용이 구체적인 행정권의 행사와 무관한 단순한 법령 해석에 불과할 뿐이므로, 이러한 일반론적인 견해표명에 허가권자인 피청구인이 구속된다거나, 신뢰보호의 원칙이 적용된다고 볼 수는 없다(대법원 2001.4.24. 선고, 2000두5203 판결 참조). 6) 위에서 살펴본 바와 같이, 재량행위인 이 사건 처분에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하여 위법하다거나, 달리 객관적으로 합리적이 아니거나 타당하지 않다고 할 수는 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.