개발제한구역 내 행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 1. 10. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-1 대지 670㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 비철금속을 적치하기 위하여 피청구인에게 개발제한구역 내 행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 1. 13. 비철금속 도매업은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제17조 규정에 적합하지 않는다는 이유로 이를 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 신청지는 개발제한구역 내 토지거래허가지역의 대지로 전 소유자인 청구외 임○○이 물건적치행위허가를 득하여 건축자재 적치장으로 사용 중 이었는데, 청구인이 이 사건 신청지를 도매 비철금속업의 물건적치장으로 이용할 목적으로 취득하기 위하여 피청구인에게 이 사건 신청지에 물건적치행위허가가 가능한지 여부를 문의하였고, 피청구인은 가능하다는 답변을 하였다. 이에 청구인은 2005. 9. 30. 물건적치장 목적의 토지거래허가를 받아 2005. 10. 1. 이 사건 신청지를 취득하였다. 2) 청구인은 2006. 4. 27.부터 2009. 4. 1.까지 물건적치허가를 받은 후 2009. 4. 3.부터 2012. 4. 3.까지 연장하여 비철금속 적치장으로 이용하였다가 기간이 만료되어 피청구인을 방문하여 구두상으로 재연장을 수차례 요구하였으나, 고물상업을 한다는 이유로 연장이 불가하다는 답변만을 반복할 뿐이었다. 그러던 중 피청구인으로부터 2013. 12. 11. 이 사건 신청지를 원상복구 하라는 계고장을 받게 되어 원상복구를 이행한 후 이 사건 신청을 하게 되었다. 3) 피청구인은 이 사건 불허가처분의 이유로 비철금속 도매업의 경우 개특법 시행령 제17조 규정에 적합하지 않다고 하고 있으나, 같은 조 제1항에서 허가받아 쌓아 놓을 수 있는 물건에 철재가 해당되고, 동법 시행령 제19조 제5호 나목에서 중량이 50톤 이하의 상기 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위는 신고 후에 이를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 이 사건 신청지는 공부상 및 현황상 대지로서 개특법 시행령 제22조 [별표2] 허가의 세부기준 제3항 아호에서 규정하고 있는 ‘물건의 적치는 대지화 되어 있는 토지에만 할 수 있다’는 기준에도 적합하다. 또한 이 사건 신청지는 도로변에 연접한 대지로서 여기에 적치물건인 알미늄, 스텐레스, 구리 등 재활용 비철금속을 매수하여 어떤 가공행위도 없이 운반을 위한 묶음 작업만 하여 쌓아놓았다가, 일정량이 모이면(평균 적치량 약 30톤, 적치기간은 약 2개월 소요) 주물공장 등에 납품함으로써, 대기·수질·토질·환경의 오염이 예상되지 않아 주변환경을 훼손하지 않고, 오히려 이 사건 신청지에 쓰레기 등의 무단투기를 막아 자연환경을 보전하는 일에 기여할 것이다. 4) 피청구인은 이 사건 신청지에 대한 토지거래허가과정에서 물건적치가 가능하다는 견해표명을 하였고, 청구인은 이를 신뢰하여 이 사건 신청지를 취득하여 허가받은 목적대로 사용하여 왔다. 만약 당초부터 물건 적치행위가 불가하였다면 취득하지 않았을 것이며, 이울러 청구인은 이 사건 신청지를 오로지 도매 비철업의 적치장으로 이용할 목적으로 취득하여 여기서 남편과 함께 생업인 도매 비철금속업을 영위하고 있는바, 이 사건 불허가처분으로 청구인의 생계가 심각하게 위협받고 있으므로 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 불허가가한 사항이 재량의 일탈남용이라고 주장하고 있는바, 개특법에서 정의하고 있는 물건의 적치는 대통령령으로 정하는 기간 동안 대통령령이 정하는 물건을 쌓아놓는 행위하고 일정한 기간이 지나면 원상복구 하여 개발제한구역의 지정취지에 적합한 용도로 사용해야 하는 것으로 영구적으로 물건을 적치할 수 있는 것은 아니지만 청구인은 2006년 이후 상당한 기간 동안 위와 같은 행위를 계속하고 있다. 2) 피청구인이 2006년 허가처리를 할 당시 청구인의 사업계획 등을 검토하였을 때에는 일시적으로 대통령령이 정하는 물건을 쌓아놓는 행위라고 판단하고 허가처리 하였으나, 2014. 1.경 허가신청 당시 현장 확인 결과 청구인은 샷시, 동, 구리, 알루미늄 등의 고물을 매입하여 일정기간 보관하고 판매하는 영업행위를 하고 있음을 확인하였다. 또한 지목이 대지인 ○○○-1번지 외에도 000번지(지목 전), 000-2(지목 하천)부지에도 위와 같은 행위를 하고 고물상을 운영하고 있다. 3) 개특법 시행령 별표1에는 개발제한구역 내에서 설치할 수 있는 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위가 규정되어 있는데 고물상의 경우 개발제한구역내 설치가능한 시설이 아니며, 청구인의 고물상 영업행위에 대하여 개특법 제12조 규정을 위반한 사항에 대하여 동법 제30조 규정에 의거 2013. 12. 11. 원상복구를 하도록 계고한 바 있고, 청구인이 계고한 사항을 이행하지 아니하여 2014. 1. 29. 이행강제금 부과예고통보를 한 바 있으므로 청구인은 조속히 위법행위에 대한 원상복구를 하여야 할 것이다. 4) 아울러 청구인은 비철금속을 적치하더라도 환경오염 및 환경훼손이 예상되지 않아 개특법의 취지를 훼손하지 않는다고 주장하고 있으나, 피청구인시는 고물상 설치, 물건을 쌓아놓는 행위시 주변 환경에 피해를 끼칠 것을 우려하여 개발행위운영지침 제8조에 의하여 고물상 설치시 세부적인 입지제한 사항을 만들어 운영하고 있으며, 고물상 운영으로 인하여 주변 환경오염, 위험 및 피해발생, 경관훼손 등을 유발하는 것은 분명한 사실일 것이다. 따라서 피청구인은 주관적인 판단기준이 아닌 객관적으로 행위허가서류를 검토하여 이 사건 처분을 한 것이므로 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6, 2010.4.15, 2011.4.14, 2011.9.16, 2013.5.28> 1. ~ 6. 생략 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23, 2013.5.28> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14, 2011.9.16, 2013.5.28> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28> ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14, 2011.9.16, 2013.3.23, 2013.5.28> ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23, 2013.5.28> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013.10.30.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. <개정 2009.8.5.> 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009.8.5., 2010.10.14., 2011.1.28., 2012.5.14., 2013.10.30., 2014.1.28.> 1. ~ 4. 생략 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위 가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위 나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위 6. ~ 12. 생략 [제목개정 2012.5.14.] 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541681"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 행위허가신청서, 2006년도 물건적치 행위허가서, 2009년도 물건적치 행위허가서, 위법행위조사서, 출장복명서, 개발제한구역 내 불법행위 원상복구 계고, 위성사진의 형상 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 2006. 4. 27. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-1 670㎡에 샷시 10톤, 알루미늄 10톤, 동·구리 10톤을 적치할 목적으로 2006. 4. 27.부터 2009. 4. 1.까지를 허가기간으로 하는 물건적치행위허가를 득하였다. 나) 이후 청구인은 2009. 4. 3. 피청구인으로부터 위 물건적치 행위허가와 동일한 내용의 물건적치허가를 득하였다. 다) 피청구인은 청구인이 ○○리 ○○○-1, 000, 000-2번지에 사무실 및 작업장을 불법건축하고, 고물상을 설치하여 위법하게 형질변경을 한 사실을 적발하고, 2013. 12. 11. 청구인에게 개발제한구역 내 불법행위 원상복구 계고처분을 하였다. 라) 청구인은 2014. 1. 10. 이 사건 토지에 알루미늄, 스텐레스, 동·구리를 각 10톤씩 적치하고 관리사 컨테이너(20㎡ 규모)를 설치할 목적으로 피청구인에게 개발제한구역 내 행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 1. 13. 비철금속 도매업의 경우 「개발제한구역법 시행령」 제17조 규정에 적합하지 않으므로 불허가처리 하며, 해당필지에 2009년 물건적치의 행위허가를 득한 이후 현재까지 해당 부지를 분뇨 및 쓰레기처리시설(고물상)로 사용하고 있어 위법행위에 대하여 계고하였으므로 조속히 원상복구 할 것을 통보 하였다. 마) 피청구인은 2014. 1. 29. 청구인에게 이 사건 토지 및 같은 리 000, 000-2 토지에 사무실 및 작업장 용도의 조립식판넬 건축물을 불법건축하고, 야적장을 고물상 용도로 사용하여 불법으로 형질을 변경하였다는 이유로 이행강제금 50,000,000원 부과예정 통보를 하였다. 3) 「개발제한구역법」 제12조 제1항 제7호, 같은 법 시행령 제17조, 제19조 규정에 의하면, 개발제한구역 내에서 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재 등 「폐기물관리법」 제2조 제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 1개월 이상 12개월 이하의 기간까지 쌓아놓는 행위를 할 때에는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 다만 위와 같은 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위나 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 15일 이상 쌓아두는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제22조 [별표2] 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치에 관한 기준에 의하면, 물건의 적치는 대지화 되어 있는 토지에만 할 수 있으며, 물건의 적치장에는 물건의 단순관리를 위한 가설건축물을 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 설치할 수 있다고 규정하고 있다. 4) 청구인은 피청구인이 토지거래허가과정에서 물건적치가 가능하다고 회신한 것을 신뢰하여 허가받은 목적대로 이 사건 토지를 사용하여 왔으며, 물건의 적치가 불가능하였다면 이 사건 토지를 취득하지 않았을 것이며, 이 사건 처분으로 생계가 심각하게 위협받고 있으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있는바, 청구인이 주장하는 바와 같이 「개발제한구역법」 제12조 제1항 제7호 및 같은 법 시행령 제17조, 제19조 규정에 의하면 철재(샷시, 알루미늄, 동·구리)를 30톤 정도로 적치하는 경우 허가나 신고를 받아 위 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으나, 그 적치기간은 1개월 이상 12개월 이하로 한정하고 있으며(같은 법 시행령 제19조 제5호 나목에서는 ‘중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조 제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위’로만 규정하고 있어 적치기간의 상한선은 별도의 규정을 두고 있지 않으나, 허가를 득하는 경우에 12개월 이하의 기간으로 적치기간을 한정하고 있는 것으로 보아 그보다 경한 행위로서 신고만으로도 할 수 있는 행위에 대해서도 12개월 이하의 기간을 적용받는 것으로 봄이 상당하다고 할 것이다), 위와 같은 규정의 취지상 개발제한구역 내에서 물건의 적치행위는 단기간 동안 한시적으로 단순히 물건의 적치만을 위하여 행위허가나 신고를 득한 경우에만 허용되는 것이며, 청구인과 같이 장기간 동안 고물상을 운영할 목적으로 행위허가를 득할 수는 없는 것이라고 보아야 할 것이다. 한편 「개발제한구역법」 제12조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표1]에서는 개발제한구역 내에서 설치할 수 있는 건축물 또는 공작물의 종류 및 건축 또는 설치의 범위에 관하여 규정하고 있는바, 위 별표에 의하면 개발제한구역 내에서는 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 되는 시설(공공공지 및 녹지, 하천, 운하, 체력단련시설 등)과 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설(철도, 궤도, 도로 및 광장 등), 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설(공항, 항만, 환승센터 등), 개발제한구역 주민의 주거·생활 편익 및 생업을 위한 시설(축사, 창고, 주택 등)만 예외적으로 설치할 수 있으며, 고물상은 분뇨 및 쓰레기처리시설로서 개발제한구역에 설치할 수 없는 것으로 되어 있다. 5) 아울러 「개발제한구역법」 제12조에 의하면 개발제한구역에서의 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 물건적치 행위 등의 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되는 한편 개발제한구역 내에서의 개발행위의 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례ㆍ 평등의 원칙위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 할 수 없다고 할 것인바( 대법원 2004. 7. 22. 선고2003두7606 판결 등 참조), 청구인은 이 사건 행정심판청구 이유서에서 밝힌 바와 같이 단순히 철재를 적치할 목적으로 이 사건 허가신청을 한 것이 아니라 재활용 비철금속을 매수하여 적치하여 놓았다가 주물공장 등에 납품할 계획이므로 물건의 단순 적치가 아닌 고물상 영업을 할 목적으로 이 사건 허가신청을 한 것인데 이러한 영업행위는 단기간 동안 일시적으로 물건을 적치할 경우에만 제한적으로 허용하고 있는 「개발제한구역법」 규정에 부합하지 않는 점, 청구인은 이 사건 신청 전인 2006. 4. 27.부터 2012. 4.경까지 약 6년이라는 장기간 동안 물건적치 행위허가를 받고 실질적으로는 고물상 영업을 하여온 것으로 보이는 점, 이에 따라 피청구인이 개발제한구역 내 불법 건축 및 형질변경을 원인으로 원상복구 계고처분을 하였으나 청구인이 이를 이행하지 아니하여 이행강제금이 부과될 예정인 점 및 청구인이 이전의 행위허가기간이 종료된 지 1년 이상이 경과된 후에야 이 사건 신청을 하였던 점 등을 감안하면 이 사건 처분이 재량을 일탈·남용한 것으로 보기 어렵고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.