개발제한구역법 위반 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-14번지 토지(전, 개발제한구역, 이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인데, 피청구인이 2019. 5. 13. 현장을 확인한 결과 청구인이 이 사건 토지에 신고를 하지 아니하고 공작물(보강토옹벽, 높이 1.5m×길이 100m)을 설치한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 2019. 7. 16. 처분 사전통지를 거쳐 같은 해 8. 1. 청구인에게 개발제한구역 내 불법공작물을 설치하였다는 사유로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조에 의거 시정명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-14번지(전)의 토지 소유자로서, 2019년 3~4월 사이에 이 사건 토지의 남측 경계에 약 100m 길이의 옹벽을 설치하였다. 이후 2019. 8. 1. 피청구인으로부터 개발제한구역 내 위법행위 원상복구 시정명령 처분을 받았다. 2) 처분의 위법·부당성 가) 2019. 5. 8. 이 사건 토지를 포함한 인근 지역이 3기 신도시‘○○△△공공주택사업지구’에 포함되어 수용될 것이라는 계획이 발표되었다. 청구인의 무지와 안일한 생각으로 신고를 하지 않고 옹벽을 설치하게 되었지만 3기 신도시로 지정되어 어차피 수용될 토지를 현 상황에서 다시 수천만 원을 들여 원상복구하는 것은 부당하다. 또한 청구인은 연소득이 거의 없으며 토지만 가지고 청구인 가족의 먹을거리를 농사짓는 농민이다. 원상복구 비용만 수천만 원이 들기 때문에 청구인에게 원상복구명령은 너무 가혹하다. 청구인의 상황을 고려하여 이 사건 처분을 취소해 주기 바란다. 나) 옹벽을 설치하게 된 경위는 이 사건 토지 남측에 인접한 1.2m 가량 저지인 ○○○-2번지(이하‘아랫밭’이라 한다) 소유자 및 인근 농민들에게 피해를 주지 않기 위해서였다. 청구인은 남측 아랫밭과의 경계를 판넬로 구분해 놓았으나 비가 온 후 또는 해토(解土) 후 판넬이 터지며 토사가 유출되어 폐비닐, 쓰레기 농산물 잔재들이 흘러내려가 아랫밭을 덮는 등 아랫밭 입장에서는 비가 올 때마다 매번 심각한 재해를 입었다. 이에 청구인은 이웃에게 피해를 주는 것이 미안하여 5천만 원 정도 큰 금액을 들여 옹벽을 설치하였다. 옹벽 설치 당시 3개 업체에서 견적을 받을 때 설치 후 구청에 신고만 하면 된다고 설명을 들어 전문업자들의 말을 듣고 사전에 별도의 신고를 하지 않았다. 청구인은 1976년부터 이 사건 토지를 소유하고 농사만 지은 선량한 농민으로 현재 68세이다. 당연히 청구인보다 젊고 전문적인 그들의 말만 믿고 옹벽을 설치하였다. 인근에 농사짓는 이웃들 또한 쾌적하고 안전한 환경에서 농산물을 생산할 수 있도록 옹벽의 철거명령을 유보해 주기를 바란다. 다) 처분의 근거가 된 위반면적이 부당하다. 피청구인은 위반면적을 옹벽의 측면에서 보았을 때‘길이×높이’를 기준으로 위반면적을‘100m×1.5m = 150㎡’로 산정하였다. 그러나 토지면적은 상공에서 토지를 내려다보았을 때 면적을 토지대장 등의 기준으로 삼고 있다. 이러한 관점에서 위반면적을 산정하면 토지를 상공에서 보았을 때 축대가 설치된 면적(수평투영면적)은‘길이×너비’이다. 이러한 기준으로 위반면적을 계산하면‘100m×0.7m = 70㎡’이다. 위반면적은 이후 이행강제금 산정 시 기준이 된다. 피청구인에게 확인 결과 이행강제금은“토지의 개별공시지가×위반면적×25%”가 매년 부과된다고 한다. 청구인은 원상복구를 할 경제적 여력이 없다. 수용보상금이 나올 때까지 이행강제금을 연 1~2회 계속하여 부과 받을 수밖에 없다. 면적이 과다하게 산정되어 이행강제금이 과다하게 부과되게 되므로 이 사건 시정명령처분은 위법하다. 3) 결론 청구인은 이웃에 피해를 주지 않으려고 서둘러 옹벽을 설치하였다가 개발제한구역법을 위반하였다고 시정명령처분을 받았다. 게다가 2~3년 내 정부의 3기 신도시 ○○△△지구 개발사업구역에 편입되어 수용을 당하게 되었다. 이러한 상황에서 큰돈을 들여 원상복구하라는 것은 부당하다. 인근 농민들도 옹벽이 생겨서 좋아하는 상황인데 다시 허물라고 하는 것을 이해할 수 없다. 부디 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 가) 최근 국토교통부는“「공공주택 특별법」 제22조에 따라 주택지구에 대한 지구계획을 고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시·군 관리계획의 결정이 있는 것으로 보고 있으므로, 지구계획의 고시가 예정된 지역을 해제대상지역으로 보아 이행강제금을 부과 유예할 수 있을 것”이라는 유권해석(국토교통부 녹색도시과-5915, 2019. 10. 2.)에 따라 현재 사업절차가 진행 중인 공공주택지구의 경우 이행강제금 부과를 유예할 수 있도록 협조 바란다는 공문을 □□시장 및 ■■시장에게 보냈다. 이에 □□시장 및 ■■시장은 신도시 편입지역 내 주민의견 및 국토교통부의 협조공문에 의거하여 이행강제금 부과를 유예하였다. 따라서 개발제한구역법에 의한 시정명령과 신도시개발과는 관련이 없다는 피청구인의 의견은 부당하다. 나) 피청구인은 공작물신고서에서 면적을‘높이×길이’로 산정한다고 단정하고 있으나 관련법 어디에도 그러한 언급은 없다. 오히려 면적 다음에 나오는 건폐율을 구하기 위해서는 전체 토지면적에서 공작물이 차지하는 수평투영면적을 기재하는 것이 합당하다고 판단된다. 따라서 청구인이 설치한 옹벽의 위반면적을 산정할 때‘높이×길이’가 아닌 토지를 상공에서 보았을 때 축대가 설치된 면적(수평투영면적)인‘길이×너비’로 위반면적을 계산해야 한다. 피청구인의 주장과 같이‘높이×길이’로 위반면적을 계산할 경우 신고사항으로서 건축행위와 같은 허가사항보다 더 경미한(신고사항) 위반인 옹벽 설치가 이행강제금을 더 많이 부과 받는 결과로 나타나 평등의 원칙에 위배된다고 생각된다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 위반현황(시정명령) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023499"></img> 나) 이 사건 일자별 처분 경위 - 2019. 7. 16. : 시정명령 처분사전통지 - 2019. 8. 1. : 1차 시정명령 - 2019. 9. 3. : 2차 시정명령 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) ○○동 ○○○-14번지 옹벽 설치는 개발제한구역법 제12조제3항에 의거 관련 구비서류를 첨부하여 행위신고를 신청하지 않고 시공된 위법사항으로 같은 법 제30조제1항에 의거 시정명령이 2회에 걸쳐 진행된 사항이다. 이 시정명령은 3기 신도시 지정과는 관련이 없는 별개의 행정처분으로 3기 신도시로 지정되어 수용될 토지를 돈을 들여 원상복구하는 것이 부당하다는 주장은 이유가 없다 할 것이다. 나) 이행강제금의 산정기준은 개발제한구역법 시행령 별표5에 의거 산정을 하는바, 상기 위반사항의 산정식은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023497"></img> 위 산정식의‘위반면적’의 정의는 관련법에서 명시되어 있지 않은바, 공작물 축조 시 신고면적을 기준으로 삼아야 할 것이다. 공작물의 축조를 위해서는 개발제한구역법 시행규칙 제4조제1항에 의거 공작물의 설치를 위한 신고서를 제출하여야 하며, 그 서식은 「건축법 시행규칙」에 따른 신고서이다. 「건축법 시행규칙」 별지 제30호 서식에 의한 공작물 축조신고서상에는 다음과 같이 공작물의 현황을 기재토록 하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023505"></img> 위의 서식을 보면 공작물의 높이, 길이, 그에 따른 면적을 기재토록 하고 있는바 면적의 산정은 높이×길이로 산정하는 것이 적법하다 할 것이다. 따라서 청구인이 주장한 위반면적이 부당하다는 것은 이유가 없다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023503"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령 처분사전통지서, 이 사건 처분서, ○○ △△ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취 공람공고 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-14번지 토지(전, 개발제한구역)의 소유자인데, 피청구인이 2019. 5. 13. 현장을 확인한 결과 청구인이 이 사건 토지의 남측 경계에 신고를 하지 아니하고 공작물(보강토옹벽)을 설치한 사실이 적발되었다. 나) 이에 피청구인은 2019. 7. 16. 처분 사전통지를 거쳐 같은 해 8. 1. 청구인에게 개발제한구역 내 불법공작물을 설치하였다는 사유로 개발제한구역법 제30조에 의거 원상복구를 명하는 이 사건 처분을 하였는데, 이 때 위반면적을 150㎡(=보강토옹벽의 높이 1.5m×길이 100m)로 산정하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023501"></img> 다) 이 사건 처분 이후 피청구인은 청구인에게 2019. 9. 3. 시정 촉구 후, 같은 해 11. 8. 이행강제금 부과계고를 하였다. 라) 한편 피청구인은 2019. 5. 7. 이 사건 토지를 포함한 일대 지역에 대하여‘○○ △△ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제 사업에 관한 주민의견 청취 공고’를 한 바 있다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으나, 같은 법 같은 조 제3항 및 같은 법 시행령 제19조제8호에 의하면, 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대·옹벽·사방시설 등의 설치 행위는 신고하고 할 수 있다. 그리고 개발제한구역법 제30조제1항에 따르면, 시장 등은“제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우”(제1호) 그 허가를 취소할 수 있고, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 한편 같은 법 제30조의2제1항에서 시장 등은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령을 이행하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있는데, 건축물의 건축 또는 용도변경 외의 위반행위인 경우 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액의 범위에서 부과하도록 하고 있다. 3) 먼저 이 사건 토지를 포함한 인근 지역이 3기 신도시‘○○ △△ 공공주택지구’에 포함되어 수용될 것이라는 계획이 발표되었다고 하더라도 그와 같은 계획만으로 청구인의 개발제한구역법 위반행위가 정당화될 수 없고, 위 계획에 따라 이 사건 토지가 수용될지 여부도 현재로서 불투명하므로 위 계획에 의하여 향후 수용될 토지에 대하여 시정명령을 하는 것은 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 한편, 피청구인은 개발제한구역법 시행령 제41조의2제1항 [별표 5]의 산정식 중‘위반면적’의 정의가 관련법에 명시되어 있지 않으므로 공작물의 경우 그 위반면적을‘높이×길이’로 산정하여야 한다고 주장하나, 개발제한구역법 시행령 제41조의2제1항의 위임근거규정인 개발제한구역법 제30조의2제1항에서는 공작물의 경우 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액을 이행강제금으로 산정하도록 명시하고 있는바, 이 사건 위반면적을‘옹벽의 높이×길이’가 아닌‘이 사건 위반행위에 이용된 토지의 면적’으로 산정함이 타당하다 할 것이다. 그러므로 피청구인의 위반면적 산정에 있어서의 오류는 인정되나, 이 사건 처분은 피청구인이 청구인에게 불법으로 설치한 보강토옹벽의 철거를 명하는 것이므로 위반면적 산정에 오류가 있다는 사유만으로 그 시정명령처분을 취소하여야 할 것은 아니라고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.