개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 000에 버섯재배사(농업생산시설, A동 165㎡, 이하‘이 사건 건물’라고 한다) 소유자로서, 이 사건 건물을 청구외 박○○에게 2013. 5. 25. 임대하여 창고(생산시설)로 용도 변경한 사실이 2013. 8. 21. 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 청구인 및 청구외 박○○에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한법’이라 한다) 제12조 규정 위반에 따른 시정명령 및 이행강제금 부과예고를 하였음에도 원상복구하지 않아 2014. 1. 23. 같은 법 제30조의2 규정에 의거 청구인에게 이행강제금 4,430,250원을 처분(이하‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 개발제한구역인 이 사건 토지에 2002. 5. 25.부터 버섯재배사를 설치·운영하였으나 사업실패와 남편의 오랜 투병생활 후 사망으로 경제생활이 어려워 불가피하게 청구외 박○○에게 임대하여 발생한 것이니 선처를 바란다. 2) 이행강제금은 4,801,500원의 2분의1에 해당하는 2,400,750원으로 변경하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159540877"></img> ※ 건물시가표준액(㎡)=97,650원(620,000원×0.5×0.7×0.9×0.5) ① 건물시가표준액=건물신축가격기준액×구조지수×용도지수×위치지수×경과년수별잔가율×가감산특례 ② 산출한 ㎡당 금액에서 1,000원 미만은 절사 가. 구조지수 : 주된 구조가 형강(ㄴ,ㄷ,ㅐ,ㅣ,원주형 등 일정한 모양을 이루는 구조용 강철재)이고 기둥은 9㎜의 H형강, 벽체는 조립식 패널로 설치된 구조로써 건축물대장에는 철골조이나 실제 경량철골조 또는 조립식 패널조이므로 「○○시 2013년도 건물 및 구분지상권, 기타물건 시가표준액 결정·고시」(이하 ‘○○시 고시’라 한다)에 따라 0.5가 타당하다. 나. 용도지수 : 「국세청 건물 기준시가 산정 방법 고시(제2003-2호)」(이하‘국세청 고시’라 한다) 제8조에 따라 0.7(상업용및기타특수용건물/창고시설/냉동냉장창고외의 창고)이 타당하다. 다. 경과년수별 잔가율 : 국세청 고시 제10조에 따라 0.5(Ⅳ그룹, 2002년 신축)가 타당하다. 나. 피청구인 주장 1) 이행강제금은 건물시가표준액을 기준으로 산출하므로 국세청 고시가 아닌 ○○시 고시에 따라야 한다. 2) 당초 건축물대장상 주구조가 철골조임에 따라 ○○시 고시의 구조지수 1.0 적용하였으나 동 고시의 구조지수 적용요령에 따라 건물 벽면의 주된 구조가 조립식 패널임이 인정되어 0.6으로 변경 적용하였음에도 불구하고, 실제 경량철골조 및 조립식 패널임을 계속 주장하고 있다. 국립건설연구소의‘경량철골구조설계’에 따르면 경량형강이란 1.6㎜~4㎜정도의 일정한 폭의 박판을 열을 가하지 않고 상온에서 롤라에 넣어 여러 가지 단면 형상으로 만든 형강으로 이 사건 건축물의 지붕골조는 용접 성형한 10㎜의 H형강은 일반철골조이다. 또한, 국토교통전자정보관의 ‘경량철골공사 표준 시방서’에 따르면 판 두께가 6㎜이하의 얇은 부재(구조물의 뼈대를 이루는 중요한 요소가 되는 재료)를 구조부재로 이용한 것을 경량철골구조라고 하므로 청구인이 주장하는 9㎜형강을 기둥으로 사용한 건축물은 철골조이므로 청구인의 주장은 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159540873"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위법행위 조사서, 시정명령서, 부과예고서, 건축물대장, 사용승인허가 설계도면 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 000번지 버섯재배사(A동 165㎡, B동330㎡) 소유자로서, 이 사건 건물을 창고로 용도 변경한 박○○에게 임대한 사실이 2013. 8. 21. 피청구인에게 적발되었다 나) 이에 피청구인은「개발제한법」제12조 규정 위반에 따른 시정명령 및 이행강제금 부과예고를 하였음에도 원상 복구하지 않아 2014. 1. 24. 같은 법 제30조의2 규정에 의거 이행강제금 4,430,250원을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159540875"></img> ※ 건물시가표준액(㎡)=179,452원(620,000원×0.6×0.8×0.9×0.67) ① 건물시가표준액=건물신축가격기준액×구조지수×용도지수×위치지수×경과년수별잔가율×가감산특례 ② 산출한 ㎡당 금액에서 1,000원 미만은 절사 2) 개발제한법 제12조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경 등의 행위 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없으며, 제한적으로 시장 등의 허가를 받아 일정한 행위를 할 수 있다. 이를 위반한 경우 같은 법 제30조에 따라 상당한 기간을 정하여 시정명령하고 이를 이행하지 않으면 같은 법 제30조의2 및 같은 법 시행령 제41조의2 [별표5]에 따라 건물시가표준액 또는 개별공시지가에 위반면적을 곱한 금액의 100분의 50 또는 100분의 30에 해당하는 이행강제금을 50,000,000원의 범위 안에서 부과하며, 영농행위 등 단순생계형 위반행위자의 경우 100분의 50 범위에서 감경할 수 있도록 규정되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 건물을 창고로 용도 변경한 점은 인정하면서도 건물시가표준액의 산출자료인 구조지수는 ○○시 고시의 경량철골조 내지 조립식패널조, 용도지수 및 경과년수 잔가율은 국세청 고시의 적용을 주장한다. 이 사건 건물의 건축물대장에 의하면 주구조는 철골조인 점, 2002년 사용승인 서류는 주구조가 일반철골조 및 조립식패널조인 점, 기둥이 허가시 설계도와 같이 H빔으로 시공된 철고조인 점으로 볼 때 피청구인이 ○○시 고시에 따라 구조지수를 0.6으로 적용한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 또한, 이행강제금의 부과기준이 되는 시가표준액은 소득세법 규정에 의거 국세청장이 산정·고시하는 건물신축가격기준액에 「지방세법」제4조 및 같은 법 시행령 제4조 규정에 의거 지방자치단체의 장이 결정한 건물의 구조별·용도별·위치별 지수, 건물의 잔가율, 건물의 규모·형태·특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율을 곱하여 산정하는 것이므로 청구인이 주장하는 기준시가를 산정하는 국세청 고시를 적용할 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.