개발제한구역 행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 3. 6. 피청구인에게 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○-3번지(답, 1,131㎡) (이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 자동차 전기 공급시설 부지조성을 위한 개발행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2019. 4. 12. 이 사건 신청지는 지목이 답인 농지로 이미 훼손되었다고 보기 어려우며, 개발제한구역 외 지역에 시설 설치를 고려할 수 있으므로 개발제한구역에 입지하여야 하는 사업계획성에 타당성이 없다는 사유로 개발행위허가 신청 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 환경친화적 자동차의 개발 및 보급이 날이 갈수록 증가하고 있으나, 이에 대한 주변 시설이 너무도 부족하여 전기자동차를 이용하는 대다수 국민이 불편을 호소하고 있는 등, 국가 중요 시책 중 하나인 친환경 선에너지 정책에 큰 장애 요소가 되고 있다. 이에, 국가는 친환경 신에너지 정책의 실현화와 국민 불편 해소의 일환으로 개발제한구역 내에서도 이미 훼손된 지역, 즉, 건축물 또는 공작물 등 각종 시설이 밀집되어 있거나 산재되어 있어 녹지로서 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 지역으로 판단될 때는 전기자동차 충전 시설을 입주할 수 있도록 개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표1] 제 3호, 환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률을 제정하여 고시 공고를 하기에 이르렀다. 청구인은 위와 같은 법률을 근거로 개발제한지역인 ○○도 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○-3번지에 전기충전소 시설 건축을 위한 행위허가신청서를 제출하였으나 피청구인은 이를 불허가 하였다. 2) 피청구인은 “이 사건 신청부지는 지목이 답인 농지이므로, 이미 훼손되었다고 보기 어렵다.”라고 하였지만, 이 사건 신청지는 이미 10년 전부터 훼손되어 녹지의 기능을 다하지 못하고 있다. 그 사유는 아래와 같다. 가) 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제2조(정의) 제5호“녹지”에 따르면, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6호 나목에 따른 녹지로서 “도시지역에서 자연환경을 보전하거나 개선하고, 공해나 재해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 같은 법 제30조에 따른 도시·군 관리계획으로 결정된 것을 말한다.”라고 정의하고 있다. 나) 이 사건 신청지는 오래전부터 이미 훼손되어 위 관련 근거에서 명시한 자연환경을 보전하거나 개선하고 공해나 재해를 방지하여 도시경관의 향상을 도모하는 기능을 발휘하지 못하고 있는 지역이므로, 피청구인의 판단은 부당하다고 할 것이다. 다) 이 사건 신청지는 지목이 답이며, 청구인이 소유권자로서, 대로변과 인접되어 있고, 대로변에서 이 사건 신청지를 바라볼 때, 왼편으로는 주택, 오른편으로는 주유소와 인접하고 있다. 이 사건 신청지 인근은 녹지를 보존하기 위하여 개발제한구역으로 선정되었지만, 이 사건 해당 신청지는 이미 2010년 이전부터 녹지 기능을 상실하여 현재는 풀조차 제대로 살 수 없는 공터로 전환되었으며, 동네의 주민들과 인접한 주유소의 고객을 위한 주차장으로 활용되고 있는바, 이 사건 신청지는 미래에도 녹지가 형성되는 것을 기대하기 어렵다. 또한, 2010년부터 현재까지 보존된 이 사건 신청지의 항공사진들을 보더라도 이 사건 신청지는 오래전부터 녹지의 기능을 발휘 하지 못하고 있었을 뿐만 아니라, 현재는 황무지로 방치되어 흉물스럽게 자리하고 있는 사실을 입증하고 있다. 피청구인이 판단한 ‘녹지보존을 위한 이 사건 행위신청의 불허가’는 아무 근거가 없다고 할 것인바, 피청구인의 처분은 피청구인의 녹지보존의 판단 기준이 불투명한 주관적인 처분으로서, 부당하다고 할 것이다. 3) 피청구인의 또 다른 불허가 사유로서, “이 사건 신청은 개발제한구역 밖에서 도 시설 설치를 충분히 고려할 수 있는 점.”이라고 하였으나, 가) 개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표1] 제3호, 환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률에 따라 이러한 불허가 사유는 이 사건 행위신청의 불허가 사유에 해당하지 않는다고 할 것이고, 또한, 다른 개발제한구역에 청구인과 같은 전기자동차 충전 시설을 위하여 형질 변경을 허가한 사실이 있으므로 피청구인의 판단은 형평성에 맞지 않는다고 할 것이다. 나) “개발제한구역 밖에서도 시설 설치를 충분히 고려할 수 있는 점.”이라는 문구를 또 다르게 해석해 보면, 청구인이 이 사건 신청지 외의 다른 지역에 이 사건 전기자동차 충전 시설 설치가 가능한 부동산을 이미 소유하고 있으면 불허가 할 수 있다고 해석할 수 있으나, 청구인은 이 사건 신청지 외에는 전기자동차 충전 시설을 설치 할 수 있는 청구인 개인 소유의 부동산을 소유하고 있지 않으므로 불허가 사유로서 역시 해당하지 않는다. 4) 청구인의 이 사건 신청을 허가할 경우, 아래와 같은 효과를 기대할 수 있다. 국가 중요 정책의 하나인 친환경 신에너지 공급 정책에 따라 나날이 증가하는 전기자동차에 대한 편리를 제공할 수 있으며, 이 사건 신청지는 현재 황폐한 황무지로 방치되어 있으나, 청구인은 이 사건 신청지에 충전 시설을 설치하고, 충전소 주변에 다수의 나무를 식목하는 등으로 녹지를 조성하여 인근 주민들과 차량으로 통행하는 많은 운전자에게 아늑한 휴식공간을 제공할 수 있다. 또한, 청구인으로서는 충전 시설을 설치하기 위한 용지 매입 대금의 부담에서 벗어날 수 있으므로, 청구인에게 지역 경제 발전에 이바지할 기회를 부여하게 된다. 5) 이 사건 신청지는 비록 녹지를 보존하기 위한 개발제한구역으로 지정되어 있으나, 이미 황폐하여 방치되어 있고, 앞으로도 녹지 조성을 기대할 수 없으므로, 개발제한 구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표1] 제3호, 환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률에 따라 피청구인의 불허가 사유는 아무 이유 없다고 할 것이다. 그렇다면, 이 사건 신청지를 현행 그대로 흉물스럽게 황무지로 내버려 두기보다는 청구인에게 국가시책에 따라 이 사건 전기 자동차 전기 공급시설을 설치, 운영할 수 있도록 이 사건 신청에 대하여 허가하는 것이 국가적, 사회적, 개인적으로 실익이 더 많다고 할 수 있으므로, 이 사건 불허가 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1] 3호 저목에 자동차전기공급시설 요건으로 환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률에 따른 자동차전기공급시설을 설치하도록 규정하고 있으나, 자동차전기공급시설 입지 요건으로 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지 할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역(건축물 또는 공작물 등 각종 시설물이 밀집되어 있거나 다수 산재되어 녹지로서의 가능을 충분히 발취하기 곤란한 곳 등)에 우선 설치하도록 규정하고 있으며, 이 규정은 가능한 개발제한구역 밖의 토지를 활용하도록 한 취지로서 해당 신청지는 지목이 답인 농지이고 주변이 이미 훼손되었다고 보기 어려우므로 개발제한구역 지정 목적 및 취지에 맞지 않으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 2) 지목이 답인 농지라는 사유로 녹지보전이 필요하다는 건 부당하다는 주장에 대하여 신청지는 지목이 답인 농지로서 청구인의 주장처럼 전에는 불법으로 인근 주민과 주유소의 주차장 등으로 사용되었을지는 모르나 허가신청 당시 농지담당자는 현재 농지인지 여부를 판단하여 농지의 기능이 다소 떨어졌을 수는 있으나 농지전용허가 협의를 해주었으며, 농지보전부담금을 납부하고 인근농지 피해방지 시설을 설치하는 등의 조건으로 협의 한 사항으로 행위허가신청 당시에는 농지로서의 기능을 하고 있었음을 알 수 있다. 3) 이미 개발제한구역 내에 자동차공급시설을 허가한 사항이 있는데 신청 건에 대하여 개발제한구역 밖의 토지를 활용하라는 것은 부당하다는 주장에 대하여 우리시 개발제한구역 내 □□동 ○○○ -○ 외 4필지 및 △△동 ○○○ -○ 외 10필지상 자동차공급시설이 허가된 사실이 있으며, 허가된 이 지역들 중 □□동은 ○○ 지하철역 앞으로 이미 주변에 많은 건축물들이 허가되어 훼손된 상태이며, 나머지 한 곳인 △△동은 주변이 아파트단지로 조성되어 있으며 인근 ○○시를 연결하고 고속도로를 진입하는 곳에 위치되어 있어 이 또한 주변이 훼손되었다고 볼 수 있어 사건 신청지와는 훼손의 차이가 있는 사항이다. 하지만 사건 신청지는 3기 신도시 인근 부지로 이제 막 개발단계에 있으며, 인근 부지가 주유소일 뿐 주변이 임야로 둘러싸여 있고 주변에 건축된 건물이 다소 드물며 약 300m~900m 인근에는 극히 제한적이긴 하지만 일반지역으로 개발제한구역 밖에 토지를 활용하여 충분히 설치할 수 있는 사항이다. 4) 신청지에 전기자동차공급시설 설치 시 기대 효과에 대하여 국가 중요 정책의 하나인 친환경 신에너지 공급 정책에 따라 나날이 증가하는 전기자동차에 대한 편리를 제공하고 전기자동차 공급시설의 부족으로 시민들이 불편을 호소하고 있어 언제든지 편리하게 사용할 수 있는 상황이 되어야 한다는 사실은 인정하나, 꼭 개발제한구역 내 전기자동차공급시설 설치를 하여야 친환경 신에너지 공급 정책에 이바지 하는지는 개발제한구역 지정 목적과 지정 목적이 달성되도록 관리하여야 하는 국가의 책무를 생각했을 때는 비교우위에 있다고 할 것이다. 5) “개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없으므로(대법원 2004.07.22. 선고 2003두7606 판결)”위와 같은 사유로 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 6) 개발제한구역법 제1조(목적)는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것이며, 같은 법 제2조(국가 등의 책무)에 의하면 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하며, 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하고, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제12조 제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 행위허가 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 것으로 이 점에 비추어 볼 때 개발제한구역에서 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석하여야 한다. 따라서, 위 내용을 종합적으로 비추어 볼 때, 피청구인이 이러한 사실을 이유로 법령에 근거하여 한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이며, 개발제한구역법 목적 및 입법취지에 따라 처분한 행위의 제한은 타당하다고 판단되고, 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이므로 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위[전문개정 2009. 2. 6.][시행일:2012. 7. 1.] 제56조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제61조(관련 인·허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 5. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 ② 제1항에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 자는 개발행위허가 또는 변경허가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ④ 제3항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. ⑤ 국토교통부장관은 제1항에 따라 의제되는 인ㆍ허가등의 처리기준을 관계 중앙행정기관으로부터 제출받아 통합하여 고시하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. [별표1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027315"></img> 【환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률】 제11조의2(환경친화적 자동차의 충전시설 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 관계 법령 및 대통령령으로 정하는 시설의 소유자 또는 관리자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 대상시설에 환경친화적 자동차 충전시설을 설치하여야 한다. 1. 공공건물 및 공중이용시설 2. 공동주택 3. 특별시장ㆍ광역시장, 도지사 또는 특별자치도지사, 특별자치시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 주차장 4. 그 밖에 환경친화적 자동차의 보급을 위하여 설치할 필요가 있는 건물ㆍ시설 및 그 부대시설 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 전기 공급시설 부지조성을 하기 위해 개발제한구역인 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○-3번지(답, 1,131㎡)에 대하여 2019. 3. 6. 피청구인에게 토지형질변경을 내용으로 하는 이 사건 개발행위허가 신청을 한 자이다. 나) ○○○시 ○○읍 ○○○○과 ○○팀은 2019. 3. 6. 이 사건 개발행위허가 신청에 대한 관련법 저촉여부를 검토한 결과 청구외 ㈜◆◆에너지의 주유소 진출입로를 공동 사용하는 것에 대한 협의서, 동의서를 첨부하여 도로점용허가를 득하기 바란다는 내용으로 의견을 회신하였다. 다) 피청구인은 ○○○시 농지전용 관계부서에 청구인의 개발행위허가 신청에 따른 농지전용협의를 요청하였다. □ 농지전용허가(협의) 신청사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027317"></img> 라) ○○○시 농지전용 관계부서에서는 피청구인의 농지전용협의 요청에 대해‘신청지는 ○○읍 ○○리 자연녹지지역 내에 위치한 농지로 자동차 전기공급시설 부지를 조성하고자 하는 사항으로 농지보전부담금 56,550,000원을 부과하고, 인근농지 피해방지 시설을 설치하는 등의 조건으로 협의함이 가할 것이다’라는 의견으로 회신하였다. 마) 피청구인은 2019. 4. 12. 청구인에게 이 사건 신청지는 지목이 답인 농지로 이미 훼손되었다고 보기 어려우며, 신청지는 개발제한구역으로 개발제한구역 외 지역에 전기 공급시설 설치를 충분히 고려할 수 있는 점 등을 볼 때, 개발제한구역에 입지하여야 하는 사업계획성에 타당성이 없다는 사유로 개발행위허가 신청 불허가 통보를 하였다. 2) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항, 제1호에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없고, 다만 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설물을 설치하고자 하는 경우에는 대통령령으로 정한 세부 기준에 따라 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 한편 같은 법 시행령 제13조에 따른 [별표1] 3호에 의하면 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설의 경우 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 호 저목에 의하면 자동차 전기 공급시설의 경우 환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률에 따라 전기자동차에 전기를 공급하는 시설로서 그 부지면적은 3,300제곱미터 이하로 하며, 부대시설로 세차시설을 설치할 수 있다고 정하고 있다. 3) 청구인은 이 토지가 오랜 기간 주차장 용도로 사용되고 있어 이미 훼손되었다고 보아야 하며, 개발제한구역 밖에 토지를 소유하고 있지 않아 개발제한구역 밖에 해당 시설을 설치할 수 없음에도 피청구인이 이를 간과하고 위법하게 불허가 처분을 하였다고 주장한다. 개발제한구역 내의 행위허가 요건으로서 이미 훼손된 경우에 해당하려면 일시적 훼손이어서는 아니되는바, 훼손된 후 다시 회복하기 어려운 상태여야 하고, 회복할 수 있으나 토지의 소유자, 기타 이해관계인이 훼손상태를 조장하거나 방치하여 훼손상태가 회복되지 않고 있는 경우나 현재는 훼손되어 있으나 언제든지 쉽게 회복될 수 있는 경우까지 포함할 수는 없다고 보아야 한다. 청구인 토지는 현재 주차장으로 이용되고 있으나 지목이 답이고 언제든지 답으로 회복할 수 있으며 회복되지 않는 이유가 청구인 등이 주차장으로 사용하는 것이 원인이기도 하여 이미 훼손되었다고 볼 수 없다. 나아가 개발제한구역 밖에서 해당 시설을 설치할 수 있느냐의 여부는 신청자의 토지 소유와 같은 주관적, 인적 사유에 의해 판단할 것이 아니라 개발제한구역 밖의 토지의 객관적, 물적 형상에 의해 소유자가 누군지와 무관하게 판단하는 것이므로 신청자인 청구인이 개발제한구역 밖 토지를 소유하지 않고 있다는 사정이 개발제한구역 안에 입지할 수밖에 없는 객관적 타당성을 획득한다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.