개발제한구역 행위허가(토지형질변경-건축) 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 가. 2015. 10. 13. 청구인 소유의 서울시 ○○구 ○○동 ○○-○○번지(○○○로○○○길 ○○○-○)에 위치한 무허가 건물(42.12㎡, 주택, ○층)에 화재가 발생하여 일부 소실됨에 따라, 청구인은 2015. 11. 4. ○○구 ○○동 ○○○-○번지(전, 330㎡)의 토지를 취득하여 2016. 1. 4. 피청구인에게 건축허가(이축) 신청을 하였고 2016. 2. 5. 건축허가를 받았으나, 피청구인은 2016. 6. 13. 감사원 감사 결과 ‘○○구 ○○동 ○○○-○번지 토지는 이축이 불가한 토지이며 근린생활시설로 이축이 불가하다’는 지적을 받고 2016. 7. 1. 청구인에게 건축허가 직권취소 처분사전통지를 하였고 2016. 7. 6. 청구인이 건축허가 취하원을 제출하여 같은 날 피청구인이 건축허가 취소처리 하였다. 나. 2016. 7. 13. 청구인은 서울시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(전, 330㎡)의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 취득하였고 2016. 12. 2. 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경-이축) 신청을 하였으나, 2016. 12. 23. 피청구인은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제13조 제1항 [별표1] 제5호 다목 다)②의 ‘재해를 입은 날부터 6개월 이내에 소유권을 확보한 토지를 말한다.’는 규정에 위반됨을 이유로 청구인에게 불허가 처리(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 서울시 ○○구 ○○동 ○○-○○번지(○○○로○○○길 ○○○-○)에 위치한 건축물 42.12㎡를 소유하고 있었는데 2015. 10. 13. 05:17에 화재가 발생하여 일부 소실되었고, 화재 발생일로부터 6개월 이내인 2015. 11. 4.에 예정부지 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(전, 330㎡)를 매수하여 2016. 1. 4. 건축허가를 신청하였고, ○○구 도시계획심의위원회 심의를 거쳐 2016. 2. 5. 건축허가를 받았다. 그런데 감사원에서 감사 결과 건축허가에 하자가 있음을 지적하고 관계공무원 등의 징계를 요구하였고 피청구인은 관계 직원들의 징계를 면할 목적으로 청구인이 이미 받은 건축허가를 취소하겠다고 2016. 7. 1. 처분사전통지 하였는데, 청구인이 의견제출 시 부당함을 제시하자 피청구인은 건축허가를 취소하기 전에 취소원을 제출하여주면 대신 다른 곳의 토지를 매수하여 다시 허가신청을 하면 허가를 속히 해주겠다고 약속하였던 것이다. 이에 청구인은 청구인의 귀책사유 없이 담당 공무원들의 징계를 면하게 할 목적으로 건축허가 취소원을 제출하게 되었던 것이다. 나. 건축허가 취소처분을 받은 후 청구인은 다시 다른 곳의 토지를 매입하여 건축신청을 하라는 피청구인 ○○과 담당 직원의 말을 듣고, 2016. 7. 13. ○○구 ○○동 ○○○-○번지(전, 330㎡)를 취득하였는데, 이 사건 토지를 매입할 때 ○○구 ○○○○과 담당 직원에게 건축 가능 여부를 물어본바 법적으로 문제점이 없어 가능하다는 답변을 들었다. 이후 청구인은 개발제한구역 행위허가 신청을 하였는데, 피청구인은 개발제한구역법 시행령 규정에 따라 ‘재해를 입은 날로부터 6개월 이내에 소유권을 확보한 토지’여야 한다는 이유로 불허가 처분을 하였다. 다. 청구인은 재해를 입은 날로부터 6개월 이내인 2015. 11. 4.에 취득한 토지로 건축허가를 신청한 사실이 명백하고, 피청구인은 청구인이 건축허가 취소원을 제출하고 이후에 다른 토지를 매입하여 신청하면 건축허가를 해주겠다고 하였으며, 이 사건 토지를 물색하여 도시계획확인서 등을 가지고 건축허가가 가능한지를 피청구인 ○○○○과 담당 직원들에게 문의한바 직원 모두 검토하고 형질 변경이 가능하다는 답변을 해주었고, 이에 청구인은 이 사건 토지를 매입하여 개발제한구역 행위허가 신청을 한 것인데, 재해를 입은 날로부터 6개월을 넘어 토지를 매입하였다는 사유로 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 약속과 신뢰를 저버린 위법·부당한 처분이다. 당초 청구인의 과실 없이 허가취소된 것으로 이 사건 토지는 허가 취소일로부터 기산하는 것이 적법하다. 라. 청구인은 토지 매입비, 건축 설계비 등 이 사건 처분으로 인한 재산상 손실이 막대하고 청구인이 입게 될 불이익이 크며, 또한, 피청구인은 행정절차법에 따라 행정처분을 하기 전에 청구인의 의견을 물어야하나 의견제시 절차 없이 이 사건 처분을 한 것으로 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 당초 행정청의 잘못된 검토로 허가처리 되었으나 실제로 건축행위가 일어나지 않은 상태였고 감사원 감사결과 부적정한 허가로 지적되어 직권취소 사전 통보 하였으며 행정청의 요청에 따라 취하원을 제출하여 건축허가 취소된 상황이었다. 비록 행정청의 잘못된 검토로 인하여 6개월이라는 기간이 경과되어 현재 법령에 위배되는 사항에 대해 개발행위허가를 승인하는 것은 불가하며, 행정청의 귀책사유로 인한 건축허가 취소처분이므로 화재발생일이 아닌 건축허가 취소일로부터 6개월을 계산해야 한다는 주장에 대해서는 행정청에서 임의로 관련 법령 사항을 판단하여 처분하는 것은 불가한 사항이다. 나. 청구인은 피청구인이 토지를 재매입하면 조속히 처리해주겠다고 하였고 토지를 매입하여 건축하고자 하는데 법률상 문제가 없다고 답변하여 이 사건 토지를 매입하였다고 하며 이러한 사실은 신뢰보호법을 위반하였다고 주장하고 있으나, 이는 토지를 매입하여 건축하는데 문제가 없는지에 대해 구두상으로 이루어진 답변으로서 토지의 적정성에 관한 내용이었으며 토지취득시점이 6개월을 초과하는지 여부에 대한 법령 검토 내용은 아니었다. 구두상으로 이루어진 문의에 대해서 법령에 관한 깊은 검토가 이루어지지 못한 것은 사실이고 청구인의 재산상의 손실에 대해서는 깊이 통감하나 법령에 위배되는 처분은 불가하다. 4. 관계법령 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조 제1항 별표1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인 소유의 서울시 ○○구 ○○동 ○○-○○번지(○○○로○○○길 ○○○-○)에 위치한 무허가 건물(42.12㎡, 주택, ○층)에 2015. 10. 13. 05:17 화재가 발생하여 29㎡정도 소실되었다. 나. 청구인은 2015. 11. 4. ○○구 ○○동 ○○○-○번지(전, 330㎡)의 토지를 취득하여 2016. 1. 4. 피청구인에게 건축허가(이축) 신청을 하였고 2016. 2. 5. 건축허가를 받았다. 다. 피청구인은 2016. 6. 13. 감사원 감사 결과 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 토지의 이축 허가 사항이 부적정하다는 지적을 받았다. 라. 피청구인은 2016. 7. 1. 청구인에게 건축허가 직권취소 처분사전통지를 하였고 2016. 7. 6. 청구인이 건축허가 취하원을 제출하여 2016. 7. 6. 건축허가 취소처리 되었다. 마. 2016. 7. 13. 청구인은 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(전, 330㎡)의 토지를 취득하였고 2016. 12. 2. 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경-이축) 신청을 하였으나, 2016. 12. 23. 피청구인은 청구인에게 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 제5호 다목 다)②의 ‘재해를 입은 날부터 6개월 이내에 소유권을 확보한 토지를 말한다.’는 규정에 위반됨을 이유로 불허가 처리 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 제1호 마목에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으나, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 제5호 다목 다)②에는 ‘기존 주택이 재해로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자가 자기 소유의 토지(재해를 입은 날부터 6개월 이내에 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 신축하는 경우’ 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 행정절차법 관련 주장에 대한 판단 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전에 의견제출 절차를 거치지 않았기 때문에 이 사건 처분에 절차적 하자가 존재한다고 주장하나, 살피건대, 행정절차법 제21조 제1항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거. 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 규정하고 있고, 같은 법 제22조 제3항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 규정하고 있으나, 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부여되지 아니하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없으므로, 사전 통지 대상이 된다거나 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두26954 판결). 이 사건의 경우 이 사건 신청에 대한 처분이 이루어지지 않아 청구인에게 어떠한 권익이 부여된 바 없으므로, 청구인에게 의견제출 기회가 주어지지 않았다고 하더라도 이것만으로 절차상 하자가 존재한다고 볼 수 없다. 2) 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 제5호 다목 다)②의 ‘재해를 입은 날부터 6개월’의 해석에 대한 판단 청구인은 이 사건 토지는 건축허가 취소일로부터 기산하여야 한다고 주장하나, 개발제한구역법 시행령의 문언상 예외적으로 개발제한구역 내에 건물을 신축할 수 있는 기간의 기산점은 ‘재해를 입은 날’이라는 객관적 시점으로 새길 수 있을 뿐, 위 규정을 청구인이 주장하는 것과 같이 주관적인 사유를 고려하여 해석할 수 있는 아무런 근거가 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 신뢰보호원칙 위반에 대한 판단 청구인은 이 사건 토지를 물색하여 건축허가가 가능한지를 피청구인 ○○○○과 담당 직원들에게 문의하였더니 형질 변경이 가능하다는 답변을 하여 이 사건 토지를 매입하여 개발제한구역 행위허가 신청을 한 것으로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반한 위법한 처분이라고 주장한다. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이고, 또한 위 요건의 하나인 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는 데 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다고 할 것이다.(대법원 1996. 2. 23. 선고 95누3787 판결 , 1996. 1. 23. 선고 95누13746 판결 , 1995. 6. 16. 선고 94누12159 판결 등 참조) 살피건대, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 경제적 손실이 적지 않을 것으로 보이나, 제출된 자료들과 관계 법령의 내용을 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 2016. 2. 5.자 건축허가는 당초부터 개발제한구역법령의 요건에 부합하지 않아 적법하지 않은 것이었던 점, ② 위와 같은 사정이 감사원 감사결과 발견되었고 피청구인은 2016. 7. 1. 감사결과 지적된 사항을 기재하여 청구인에게 건축허가에 대한 직권취소 처분사전통지를 하였는데, 이에 대하여 청구인은 스스로 2016. 7. 6. 피청구인에게 건축허가 취하원을 제출하였던바, 청구인으로서도 2016. 2. 5.자 건축허가 당시 이 건축허가가 관련법령에 부합하지 않는다는 사실을 알았을 가능성이 있는 점(청구인은 ○○구청 담당 직원의 징계를 면하게 하기 위하여 취소원을 제출하였다고 주장하나 이를 인정할만한 자료가 없다), ③ 제출된 자료만으로는 청구인이 이 사건 토지(○○구 ○○동 ○○○-○번지)에 관한 문의과정 및 내용, 이에 대한 담당공무원의 답변과정 및 그 내용 등 구체적인 사정을 알 수 있는 자료가 없어 행정청의 공적인 견해표명이 있었다고 인정할 수 있는 사정이 있는지 여부를 확인할 수 없는 점, ④ 청구인이 이 사건 토지를 취득한 2016. 7. 13.은 물론 청구인이 당초 건축허가신청에 대한 취하원을 제출한 2016. 7. 6.은 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 제5호 다목 다)②의 ‘재해를 입은 날’인 2015. 10. 13.부터 6개월이 이미 경과한 때임이 명백하여 담당공무원의 공적 견해표명이 있었다고 해도 청구인에게 귀책사유가 없다고 보기 어려운 점, ⑤ 개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 입법목적으로 하고 있는 데, 개발제한구역법 제12조는 위와 같은 입법목적에 따라 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등 개발행위를 원칙적으로 금지하고, 다만 아주 예외적인 경우에 있어서만 제한적으로 건축 등을 허가사항으로 하고 있을 뿐인바, 이 사건 처분을 통하여 얻게 되는 개발제한구역에 대한 무분별한 개발의 방지라는 공익이 중대한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반한 것이라고 보기 어렵고 달리 이를 인정할만한 자료가 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.