개발행위 변경허가처분 등 취소청구

1. 사건개요 △△(주)는 2009. 9. 25. 피청구인에게 계획관리지역인 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(전)에 대한 개발행위허가신청을 하였고, 이에 피청구인은 2009. 12. 30. △△(주)에 개발행위(토지형질변경 및 공작물설치)허가를 한 후, △△(주)가 2012. 6. 7.과 2013. 9. 25. 및 2014. 6. 16. 3차례에 걸쳐 개발행위 △△ 필지 및 면적 등을 변경하는 내용의 개발행위 변경허가신청을 함에 따라, ○○시 도시계획위원회의 심의를 거쳐, 피청구인은 2012. 10. 18.과 2013. 10. 16. 개발행위 변경허가를 한데 이어, 2014. 7. 1. ‘건축 착공 전 진출입도로 개설을 완료할 것’ 등을 조건으로 개발행위 변경허가를 하였다. 한편, △△코(주)는 2013. 10. 18. 피청구인에게 계획관리지역인 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 산○○번지(전)외 5필지에 대한 개발행위허가신청을 하였고, 이에 피청구인은 2014. 3. 14. △△코(주)에 개발행위(토지형질변경)허가를 한 후, △△코(주)가 2014. 4. 28. 공작물의 용도 및 설치면적을 변경하는 내용의 개발행위 변경허가신청을 함에 따라, 2014. 5. 8. △△코㈜에 변경신청에 대한 개발행위 변경허가를 하였다. 이에, ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○-○번지에 소재한 농업회사법인○○(주)의 대표인 청구인은 2014. 9. 23. 본행정심판위원회에 이 사건 각 처분의 수허가자들이 허가조건을 이행하지 않았다는 이유로 위 2014. 7. 1.자 변경허가 및 2014. 5. 8.자 변경허가(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 개발행위허가처분의 조건에 따라 진출입도로로 사용될 ○○ ○○○호(○○로 ○○번길)에 대하여는 건축허가 전 토지사용에 관한 권리를 확보하여 건축 착공전까지 관련법령에서 정한 절차에 따라 도로 개설을 완료하여야, 수허가자들은 ○○ ○○○호를 확·포장하면서 ○○5교까지 약 35m 정도(폭 6m 미만)를 미복구하였다. 2) 이에 대해 2014. 8. 20. 피청구인에게 민원을 제기하자 피청구인은 도시계획위원회의 심의조건인 ○○ ○○○호선 ○○5교~사업부지 약 390m 구간을 폭 6m로 확장은 완료되었으며 진출입도로 폭(해당 부지의 경우 6m) 규정은 개발행위허가 운영지침 개정된 2014. 1. 1. 이후 적용사항이며, 이 사건 최종 허가신청은 2013. 10. 17. 접수되어 적용대상이 아니라고 답변하였는데, 이는 ○○ ○○○호선 ○○5교~사업부지 약 390m 구간을 폭 6m로 확장할 것을 심의조건으로 하면서, 정작 ○○ ○○5교부터 사업부지 방향이 아닌 35m의 미복구된 현황도로는 4~5m가 되어도 무방하다는 궤변이라고 할 수밖에 없다. 3) 이 사건 허가부지까지의 진입도로를 확장하는 공사를 하면서 인접 주민들과 협의 없이 진행하고, 인접한 ○○○-5, ○○○-7, ○○-1, ○○, ○○-1, ○○○-6, ○○○-8, ○○○, ○○○, ○○○번지를 매입하지 않은 상태에서 포장공사를 완료하게 한 것은 특정 사기업에 특혜를 준 것이다. 4) △△(주)는 현재 2건의 신축창고에 공식 주차대수는 약 200대이며, 실제 대형운송화물차량이 3회 이상 출입할 것으로 판단되는데, 최소한 매일 600대가 왕복 2회 즉 1,200회 ○○면 ○○로 ○○번길, ○○대로 ○○○○번길, ○○로 ○○○번길(폭 6m로 확장된 390m 구간)을 통행할 것으로 예측된다. 따라서 물류창고 신축이 완료된다면 대형화물운송트럭이 주로 저녁과 새벽 4시경부터 출입하면서 주민들의 농업활동과 겹쳐, 교통사고, 도로혼잡, 환경오염, 소음, 도로파손, 농작물 피해 등등의 피해가 예상되므로, 피청구인은 인근 주민들의 의견을 수렴하고, ○○리 주민들을 위한 별도의 인도를 개설해 주는 내용의 조건부 개발허가를 하였어야 했다. 5) 결국, 이 사건 수허가자는 변경허가서에 기재된 일반조건 1), 6), 7), 8) 등을 미이행한 것이고, 이 사건 처분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조(개발행위허가의 기준) 및 「○○시 도시계획조례」 제21조(도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축), 제27조(개발행위에 대한 위원회의 심의) 등에 위반된 도시계획위원회의 심의결과에 따라 이루어진 것이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 변경허가서의 허가조건에 명시된 진입도로 개설 구간은 ○○○○○호 중 청구인이 주장하는 ○○마을 앞 2차로 도로(○○로 ○○번길)이 아닌 ‘○○(○○)5교에서 허가(사업)부지까지인 390m 구간’이고, 해당 구간은 현재 폭 6m로 확장이 완료된 상태이다. 2) 이 사건 ○○ ○○○호선 확장 공사는 인접 토지주들과 별다른 문제없이 완료되었으며, 본 구간을 확장하기 위해 목적외사용승인, 국유재산수익허가를 득한 후 공사 완료하였으므로, 적법한 행정절차에 의한 도로공사였고, 결코 사기업에 대한 특혜가 아니었다. 3) 청구인은 ○○로○○번길(○○마을 앞 2차로 도로)은 ○○리 주민들을 위한 도로이므로 이 사건 수허가자들은 창고 진출입을 위한 별도의 도로를 개설하여야 한다고 주장하나, 도로는 불특정 다수를 위한 것이지 특정인이나 집단만을 위해 사용되는 것이 아니고, 창고 운영으로 예상되는 대규모 물류차량의 증가문제를 해결하기 위해 수허가자와 여러 가지 방안을 협의 중이며, 수허가자도 적극적인 해결 의지를 가지고 있는 상황이다. 4) 이 사건 처분은 국토계획법 및 「○○시 도시계획조례」 등 관련 법령에 저촉되는 바가 없으며, 개발행위 허가조건 및 도시계획위원회 심의조건을 모두 준수하였고 기타 적법한 행정절차에 의거 진행된 사항이므로, 청구인의 주장대로 개발행위허가를 취소하는 것은 이유 없다 할 것이고, 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.4.14., 2012.12.18.> 1. "광역도시계획"이란 제10조에 따라 지정된 광역계획권의 장기발전방향을 제시하는 계획을 말한다. 2. "도시·군계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군(광역시의 관할 구역에 있는 군은 제외한다. 이하 같다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시·군기본계획과 도시·군관리계획으로 구분한다. 3. "도시·군기본계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시·군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다. 4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 5. "지구단위계획"이란 도시·군계획 수립 △△지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말한다. 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설 나. 광장·공원·녹지 등 공간시설 다. 유통업무설비, 수도·전기·가스공급설비, 방송·통신시설, 공동구 등 유통·공급시설 라. 학교·운동장·공공청사·문화시설 및 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 공공·문화체육시설 마. 하천·유수지(遊水池)·방화설비 등 방재시설 바. 화장시설·공동묘지·봉안시설 등 보건위생시설 사. 하수도·폐기물처리시설 등 환경기초시설 7. "도시·군계획시설"이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 8. "광역시설"이란 기반시설 중 광역적인 정비체계가 필요한 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 둘 이상의 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역에 걸쳐 있는 시설 나. 둘 이상의 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군이 공동으로 이용하는 시설 9. "공동구"란 전기·가스·수도 등의 공급설비, 통신시설, 하수도시설 등 지하매설물을 공동 수용함으로써 미관의 개선, 도로구조의 보전 및 교통의 원활한 소통을 위하여 지하에 설치하는 시설물을 말한다. 10. "도시·군계획시설사업"이란 도시·군계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업을 말한다. 11. "도시·군계획사업"이란 도시·군관리계획을 시행하기 위한 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 도시·군계획시설사업 나. 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 다. 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업 12. "도시·군계획사업시행자"란 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 하는 자를 말한다. 13. "공공시설"이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다. 14. "국가계획"이란 중앙행정기관이 법률에 따라 수립하거나 국가의 정책적인 목적을 이루기 위하여 수립하는 계획 중 제19조제1항제1호부터 제9호까지에 규정된 사항이나 도시·군관리계획으로 결정하여야 할 사항이 포함된 계획을 말한다. 15. "용도지역"이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율(「건축법」 제55조의 건폐율을 말한다. 이하 같다), 용적률(「건축법」 제56조의 용적률을 말한다. 이하 같다), 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 16. "용도지구"란 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 미관·경관·안전 등을 도모하기 위하여 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 17. "용도구역"이란 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 따로 정함으로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정·관리 등을 위하여 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 18. "개발밀도관리구역"이란 개발로 인하여 기반시설이 부족할 것으로 예상되나 기반시설을 설치하기 곤란한 지역을 △△으로 건폐율이나 용적률을 강화하여 적용하기 위하여 제66조에 따라 지정하는 구역을 말한다. 19. "기반시설부담구역"이란 개발밀도관리구역 외의 지역으로서 개발로 인하여 도로, 공원, 녹지 등 대통령령으로 정하는 기반시설의 설치가 필요한 지역을 △△으로 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하게 하기 위하여 제67조에 따라 지정·고시하는 구역을 말한다. 20. "기반시설설치비용"이란 단독주택 및 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 신·증축 행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 제69조에 따라 부과·징수하는 금액을 말한다. 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 나. 생산관리지역: 농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역 3. 농림지역 4. 자연환경보전지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시·군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> [전문개정 2009.2.6.] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011.4.14> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011.4.14> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011.4.14> 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 △△지역으로 하여 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013.7.16> ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <신설 2013.7.16> ⑥ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013.7.16> 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리방안을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역·상업지역·공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 규모·위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4. 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5. 「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향분석·개선대책에 대한 검토를 받은 개발행위 6. 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및 「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시·군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541331"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541333"></img> 【○○시 도시계획조례】 제18조(조건부의 허가) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 제54조제2항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙일 수 있다. 1. 공익상 또는 이해관계인의 보호를 위하여 필요하다고 인정될 때 2. 해당 행위로 인하여 주변의 환경, 경관, 미관 등이 손상될 우려가 있을 때 3. 역사적·문화적·향토적 가치가 있거나, 원형보전의 필요가 있을 때 4. 조경, 재해예방 등 조치가 필요한 때 5. 관계 법령에 따라 공공시설 등이 행정청에 귀속될 때 6. 그 밖에 도시의 정비 및 관리에 필요하다고 인정되는 때 제19조(개발행위허가의 규모) 법 제58조제1항 및 영 제55조제1항에 따라 용도지역에서의 토지의 형질변경으로서 개발행위를 허가할 수 있는 규모는 다음 각 호와 같다. 1. 주거지역, 상업지역, 자연녹지지역, 생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 2. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 3. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 4. 보전관리지역 : 5천제곱미터 미만 5. 생산관리지역 : 1만제곱미터 미만 6. 계획관리지역 : 3만제곱미터 미만 7. 농림지역 : 1만제곱미터 미만 제20조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 대하여 개발행위를 허가할 수 있다. 1. 입목 축적의 적용은「산지관리법」을 따른다. 2. 평균경사도가 17.5도 이하인 토지(단, ○○구 지역은 평균 경사도가 20도 이하인 토지) 다만, 평균 경사도가 17.5도를 초과(단, ○○구 지역은 평균 경사도가 20도를 초과)하면서 공공·공익목적으로 시장이 필요하다고 판단한 시설·건축물은 위원회의 자문을 거쳐 허가할 수 있다. 이 경우 경사도 측정 및 산정방식은 시행규칙으로 정한다. ② 제1항은 주거지역, 상업지역, 공업지역과 제24조 및 제25조에 따라 개발행위를 허가하는 경우에는 적용하지 아니한다. 제21조(도로 등이 미 설치된 지역에서의 건축물의 건축) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1의2 제2호에 따라 도로, 상·하수도가 설치되지 아니한 지역에서는 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 1. 신청지와 연결하여 도시관리계획이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존 시설과 연계되는 도로, 상·하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우 2. 창고 등 상·하수도의 설치를 필요로 하지 아니하는 건축물을 건축하고자 하는 경우로서 도로가 설치되어 있거나 도로의 설치를 조건으로 하는 경우 3. 생산녹지지역, 자연녹지지역, 생산관리지역, 계획관리지역 또는 농림지역에서 농업, 임업, 어업 또는 광업에 종사하는 사람이 해당 지역에서 거주하는 주거용 건축물 및 그 부대시설의 건축을 목적으로 1천제곱미터 미만의 토지의 형질을 변경하고자 하는 경우 4. 신청지에 상수도 공급이 불가할 경우에는 상수도에 갈음하여「먹는 물관리법」에 따른 먹는물 수질기준에 적합한 지하수 개발 이용시설(기숙사 또는「관광진흥법」에 따른 숙박업에 대해서 사전에 지하수량 및 수질이 적합하다는 전문 조사기관의 지하수 영향 조사서를 붙여야 한다)을 설치하여야 한다. 다만, 분양 및 임대목적의 주택사업은 불허한다. 제27조(개발행위에 대한 위원회의 심의) ① 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지형질변경으로서 그 면적이 제19조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 이상인 경우에는 위원회의 심의를 거쳐야 한다. ② 영 제57조제1항제1의2호에 따라 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제19조제1항에 따른 개발행위허가 규모 미만인 경우에는 위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 가.「건축법 시행령」별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외) 나.「건축법 시행령」별표 1 제2호의 공동주택(「주택법」제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외) 다.「건축법 시행령」별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 라.「건축법 시행령」별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 차목, 타목 및 파목의 시설은 제외) 마.「건축법 시행령」별표 1 제18호가목의 창고(농업, 임업, 어업을 목적으로 하는 건축물)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(다목 및 라목은 제외한다)로 660제곱미터 이내의 토지의 형질 변경으로 한정하고, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다. 바. 기존 부지면적의 100분의 5 이하의 범위에서 증축하려는 건축물 2. 자연녹지지역과 계획관리지역에서「건축법 시행령」별표 1 제17호의 공장과 제18호의 창고시설을 건축하는 경우로 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 경우 가. 해당 용도(집단화 유도를 위하여 본문에서 정한 건축물 용도를 말하며, 이하 이 호에서 같다)에 해당하는 건축물의 건축을 목적으로 한 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 따라 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지로부터 50미터 이내(도로의 너비 제외)에 건축하는 경우 나. 해당 용도에 해당하는 건축물의 건축을 목적으로 한 기존 개발행위의 전체 면적(개발행위허가 등에 따라 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지면적을 포함)이 5만제곱미터 이상일 경우 다. 개발행위허가 △△인 토지의 진입도로가 너비 6미터 이상일 경우 ③ 제2항에 따라 위원회의 심의를 거치지 아니하고 개발행위를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(영 제57조제1항제1의2호마목 또는 제2항의 건축물간의 변경은 제외한다)하지 않도록 조건을 붙여야 한다. 【농어촌 도로정비법】 제4조(도로의 종류 및 시설기준 등) ① 이 법에서 도로는 면도(面道), 이도(里道) 및 농도(農道)로 구분한다. ② 제1항에 따른 도로의 종류별 기능은 다음 각 호와 같다. <개정 2014.1.14.> 1. 면도: 「도로법」 제10조제6호에 따른 군도(郡道) 및 그 상위 등급의 도로(이하 "군도 이상의 도로"라 한다)와 연결되는 읍·면 지역의 기간(基幹)도로 2. 이도: 군도 이상의 도로 및 면도와 갈라져 마을 간이나 주요 산업단지 등과 연결되는 도로 3. 농도: 경작지 등과 연결되어 농어민의 생산활동에 직접 공용되는 도로 ③ 도로의 구조 및 시설기준에 관하여 필요한 사항은 안전행정부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> [전문개정 2009.4.1.] 【개발행위허가 운영지침】(국토부 훈령 제2013-315호) 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2 계획기준 3-3-2-1 도로 (1) 진입도로는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. 단, 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하는 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택의 건축인 경우는 그러하지 아니하다. (2) 별도의 진입도로를 개설하고자 하는 경우 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. (3) 별도의 진입도로를 개설하는 경우로서 개발규모가 3만㎡ 이상인 경우에는 진입도로의 폭은 8m 이상으로서 교통성검토 등 교통영향분석결과에 따라 적정 폭을 확보한다. (4) (1)~(3)까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. (5) (2)와 (3)을 적용함에 있어 산지에 대해서는 산지관리법령의 규정에도 적합하여야 한다. <부 칙>(훈령 제315호, 2013.12.23) 1. (시행일) 이 지침은 발령한 날부터 시행한다. 다만, 1-4-1(2)②, 3-3-1~3-3-4, 3-4-1~3-4-4, 3-5-1~3-5-4, 3-7-1~3-7-3, 5-1-1~5-3-1은 2014년 1월 1일부터 시행하고, 2-2-1의 괄호 규정은 2014년 1월 17일부터 시행한다. 2. (적용례) 1-4-1(2)②, 3-3-1~3-3-4, 3-4-1~3-4-4, 3-5-1~3-5-4, 3-7-1~3-7-3, 5-1-1~5-3-1, 2-2-1은 이 훈령 시행 이후 최초 신청하는 개발행위허가부터 적용한다. 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 각 개발행위(변경)허가신청서 및 (변경)허가서, ○○시 도시계획위원회 개최결과 알림 공문, 허가부지 위치도 및 현장사진, 각 토지이용계획도면, 현장검증 결과 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) △△(주)는 2009. 9. 25. 피청구인에게 계획관리지역인 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(전)에 대한 개발행위허가신청을 하였고, 이에 피청구인은 2009. 12. 30. △△(주)에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조제1항에 의한 개발행위(토지형질변경 및 공작물설치)허가를 하였는데, 허가사항의 주요내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541335"></img> 나) 이후, △△(주)가 2012. 6. 7. 개발행위 △△ 필지 및 면적 등을 변경하는 내용의 개발행위 변경허가신청을 함에 따라, 2012. 10. 11. 개최된 ○○시 도시계획위원회는 해당 변경허가신청에 대한 심의결과 ‘건축허가 전까지 진입도로 소유권을 확보하고 건축 착공 전까지 진입도로를 개설할 것’을 조건으로 가결하였는데, ○○시 도시계획위원회의 심의자료 중 부분별 계획에 명시된 진입도로 공사개요의 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541341"></img> 다) 이에 피청구인은 2012. 10. 18. △△(주)에 ‘○○시 도시계획위원회의 심의조건을 이행할 것’ 등을 조건으로 변경허가를 하였는데, 주요 변경 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541343"></img> 라) 이후, △△(주)가 2013. 9. 25. 재차 개발행위 △△ 필지 및 면적 등을 변경하는 내용의 개발행위 변경허가신청을 함에 따라, 피청구인은 2013. 10. 16. ‘○○시 도시계획위원회의 심의조건을 이행할 것’ 등을 조건으로 개발행위 변경허가를 하였는데, 주요 변경 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541339"></img> 마) 또한, △△(주)가 2014. 6. 16. 건축면적을 변경하는 내용의 개발행위 변경허가신청을 함에 따라, 피청구인은 2014. 7. 1. 개발행위 변경허가를 하였는데, 주요 변경 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541337"></img> 바) 한편, △△코(주)는 2013. 10. 18. 피청구인에게 계획관리지역인 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 산○○번지(전)외 5필지에 대한 개발행위허가신청을 하였고, 이에 피청구인은 2014. 3. 14. △△코(주)에 개발행위(토지형질변경)허가를 하였는데, 허가사항의 주요내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541327"></img> 사) 이후, △△코(주)가 2014. 4. 28. 공작물의 용도 및 설치면적을 변경하는 내용의 개발행위 변경허가신청을 함에 따라, 2014. 5. 8. △△코㈜에 변경신청에 대한 개발행위 변경허가를 하였는데, 주요 변경 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541329"></img> 아) ○○ ○○○호(○○로 ○○○번길 및 ○○로 ○○번길) 중 청구인이 대표로 있는 농업회사법인○○(주)의 소재지인 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○-○번지(공장용지, 293㎡)에서 이 사건 허가(사업)부지까지의 ○○로 ○○○번길 390m 구간은 폭 6m로 확장되었고, 해당 진입도로는 위 ○○리 ○○-○번지에 접해 있는 ○○5교(○○5교)를 통해 ○○로 ○○번길로 이어진다. 2) 국토계획법 제56조, 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에는, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경을 하기 위해서는 개발행위허가를 받아야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·시장 또는 군수는 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 주변 교통소통에 지장을 초래하지 아니하는 등의 경우에만 개발행위 허가를 하여야 하고, 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에도 이와 같다고 규정되어 있다. 「○○시 도시계획조례」 제19조제1항제6호에는 국토계획법에 따라 용도지역에서의 토지의 형질변경으로서 개발행위를 허가할 수 있는 규모가 명시되어 있는데(계획관리지역의 경우에는 3만제곱미터 미만), 같은 조례 제2항 및 같은 항 제2호다목에 따르면 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지형질변경으로서 그 면적이 3만제곱미터 미만인 경우에는 ○○시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하나, 계획관리지역에서「건축법 시행령」별표 1 제17호의 공장과 제18호의 창고시설을 건축하는 경우로 개발행위허가 △△인 토지의 진입도로가 너비 6미터 이상일 경우에는 그러하지 아니하다. 한편, 「개발행위허가 운영지침」(2013. 12. 23. 시행)에 의하면, 별도의 진입도로를 개설하고자 하는 경우 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 하되, 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판이 적법하게 청구되었는지에 대하여 살펴본다. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소심판을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이나, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거법규(근거법규가 다른 법규를 인용함으로 인하여 근거법규가 된 경우까지를 아울러 포함한다)의 명문규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련처분들의 근거법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거법규 또는 관련법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거법규 및 관련법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 참조). 이 사건 각 변경허가처분에 관하여는 국토계획법 및 「○○시 도시계획조례」가 근거법규에 해당한다 할 것인데, 이 근거법규에서 정한 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등 일련의 절차들이 이 사건 각 처분의 △△이 된 사업부지에서 약 390m 떨어진 공장용지의 소유자에 불과한 청구인에게까지 절차에 대한 직접적인 이익을 보장하고 있다고 보이지 아니하고, 달리 청구인의 재산상 이익 등에 대하여 위 근거법규에 개별적ㆍ구체적ㆍ직접적 이익으로 보호하려는 내용 및 취지를 가지는 규정들을 두고 있지 아니하며, 나아가 이 사건 각 처분 후에도 청구인 소유의 ○○리 ○○-○번지상 토지는 변함없이 공장용지로 유지되고 있어 이 사건 각 처분으로 말미암아 해당 토지의 이용에 관하여 새로운 공법상의 제한이 가하여지지 않았음이 분명하다. 더구나, 이 사건 허가부지로부터 청구인 소유의 ○○면 ○○리 ○○-○번지까지의 진입도로 390m가 폭 6m로 확장된 점, 이 사건 개발행위의 목적이 혐오시설 또는 위험시설이라고 보기 어려운 창고시설의 건축인 점 등을 고려하면 이 사건 각 처분으로 인하여 청구인의 주장과 같은 손실이 청구인에게 발생한다고 보기 어렵고, 설사 그러한 손실이 발생한다 하더라도, 이와 같은 경제적 이익 내지 교통 편익은 사실적ㆍ경제적 이익에 불과할 뿐 국토계획법 및 「○○시 도시계획조례」가 보호하는 개별적ㆍ구체적ㆍ직접적 이익이라고는 할 수 없으므로 청구인에게는 이 사건 각 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 없다고 봄이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.