개발행위제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 경기도 ○○○ ○○○ 000-00번지 염전 0000㎡, 000-00번지 구거 000㎡, 000-000번지 제방 000㎡(이하 각‘이 사건 제1토지’, ‘이 사건 제2토지’, ‘이 사건 제3토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2019. 11. 27. 청구인 소유의 이 사건 토지들 중 0000㎡에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)」제12조 제1항의 허가 없이 야구장(이하 ‘이 사건 야구장’이라 한다) 용도로 형질변경이, 284㎡에 공작물(담장) 설치가 된 사실을 적발하여 2019. 11. 28. 개발제한구역 내 불법행위 시정명령 사전통지, 2020. 1. 13. 시정명령(이하 ‘이 사건 시정명령처분’이라 한다) 통지, 2020. 3. 12. 이행강제금 부과예고, 2021. 6. 9. 이행강제금 208,147,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 이행강제금처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 시정명령처분의 이유제시의 하자 등 염전 폐업 후 25년이 경과하여 지형이 변화된 부지에 무허가 야구장을 운영했다고 하여 중도 매입자인 청구인에게 염전으로의 원상복구 시정명령은 위법하며, 시정명령의 적법을 전제로 한 이행강제금 부과도 위법하다. 행정처분은 「행정절차법」 제5조에 따라 처분 상대방인 국민이 내용을 알고 대응할 수 있도록 내용이 구체적이고 명확해야 하나, 피청구인은 이 사건 시정명령처분과 2020. 3. 12. 이행강제금 부과예고 통지에서 이 사건 제1토지 등 3개 필지의 불법행위내용(형질변경), 용도유형(야구장), 구조/지목(염전, 구거 등)을 부기하고 원상복구하라는 내용만 적고 있을 뿐 청구인이 이행할 원상복구 상태가 무엇인지 명확히 표시되어 있지 않아 무효 또는 위법한 처분이다. 특히 이 사건 시정명령처분은 불이행시 행정대집행 내용도 포함되어 있는바, 대법원 판례에 따르면 개발제한구역내 불법건축물 용도변경에 따른 원상복구 명령 및 대집행 계고와 관련하여 철거요구 및 대집행 대상을 공장, 계사 등 일정 범위라 특정하지 않은 원상복구를 명령한 것은 시정명령을 받은 당사자가 이행해야 할 의무를 명확히 알 수 없으며 위법 여부를 다툴 수도 없고 행정기관 입장에서도 대집행대상이 명확하지 않아 위법하다고 판단한다(대법원 84누128). 2) 이 사건 시정명령처분의 평등 원칙 위반 등 청구인은 2021. 5.경 피청구인측을 만나 원상복구 의미를 문의하여 야구장 개설 이전 상태로 시간 내에 복구하겠다는 확약 의사를 전달하고 이행강제금을 부과하지 말아달라고 요청하면서 이행강제금을 부과하는 경우에도 임차인과 시설 이용자들의 상황을 고려하여 연말까지 유예해줄 것을 요청하였으나 피청구인은 이 사건 시정명령처분 및 이행강제금 부과예고 통지상의 원상복구는 염전으로의 복구를 의미한다며, 1개월이 채 지나지 않은 시점에 이행강제금을 부과하였다. 장기간 토사 축적과 지형 변화로 사실상 일반 평탄 대지로 변모되어 청구인 부지만 염전으로의 복구는 현실적으로 불가능한 상황임에도 청구인의 야구장 운영 전 상태로의 복구 제안을 거부하며 이 사건 시정명령 및 이행강제금처분을 한 바 이는 행정의 투명성 원칙에 위배되는 불투명하고 위법 부당한 처분이다. 오히려 활발하게 이용되고 있는 경쟁 관계에 있는 동일한 위법 혐의 대상자는 내년 12월까지 원상복구하겠다는 계획을 제출했다는 이유로 원상복구 의지가 있다고 인정하여 아무런 처분을 하지 않고 내버려 두고 사실상 유휴화된 상태인 이 사건 야구장과 원상복구 의사가 있는 청구인에게만 실질적으로 불가능한 염전으로의 복구를 요구하며 막대한 이행강제금을 부과하는 것은 부당한 차별적 월권행위이므로 「행정기본법」 제9조 평등의 원칙에도 어긋나고, 이 사건 시정명령처분이 당연 무효가 아니더라도 위법한 것으로 인정되는 한 시정명령 위반죄가 성립되지 않는다고 보고 있는 대법원 판례에 비추어 보아도 이 사건 처분은 위법하다. 3) 이 사건 처분의 절차적 하자 또한 침익적 처분은 처분 근거와 기준이 명확해야 하나, 이행강제금 부과액이 예고 금액보다 크게 높아졌음에도 별도 계고 절차와 산정 근거 없이 부과되었고 공작물 설치, 형질변경 위반도 위반 지역 및 면적과 공작물 폭 등 산정기준 미제시로 불복이 어려워 위법하다. 침익 처분은 엄격해석 원칙에 따르고 분명하지 않을 경우에는 대상 국민의 권익에 유리한 방향으로 해석되어야 하는 점을 감안하고 이행강제금 부과를 위해서는 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 부과징수의 뜻을 문서로 계고해야 하고 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금 금액, 부과사유 등을 적은 문서로 해야 한다고 되어 있는 개발제한구역법 제30조의2 규정을 준수해야 하며 이러한 법 규정과 대법원 판례상 이행강제금은 이행강제금 부과의 뜻을 전달하여 이행을 압박하려는 제도(대법원 2017두67322 판례 참조)로서 이행강제금을 부과하려면 사전에 일정 시한까지 이행하지 않으면 이행강제금을 부과한다는 취지의 계고를 하여야 함에도 불구하고 피청구인은 1억 8,053만 7,000원의 이행강제금 부과예고통지를 한 후 실제로는 증액된 2억 814만 7,000원을 부과하면서 동 금액 부과를 위한 계고절차는 부과 예고시와 같은 구체적인 이행강제금 산출 내역 제시가 없었는 바 이는 법에 위배된 위법한 행위로 취소되어야 한다. 형질변경 위반 지역에 대해서도 필지별 면적만 기재되어 있을 뿐 어느 부분, 어느 면적을 어떤 방법으로 산정한 것인지 전혀 알 수 없고 만약 현황도로 부분을 의미한다면 이는 청구인측이 형질 변경한 것이 아니므로 사실을 오인한 것이다. 또한 대법원 판례(2012누379)에서도 개발제한구역법상 이행강제금 부과와 관련 위법행위에 대한 시정명령은 1회만 하여도 이후 이행강제금 부과가 가능하나 이행강제금 부과예고는 해당 이행강제금 부과시마다 해야 하는 것으로 판단하고 있다. 담장 등 공작물 설치 부분도 길이를 일방적으로 194m, 90m로 제시할 뿐 어느 부분을 지적했는지 불분명하고 펜스 폭도 수평 투영면적 기준 0.1m 이내의 임시시설임에도 2m, 5m 폭의 담장으로 과대계산하였는바 그 기준과 근거를 알 수 없어 처분 상대방이 처분근거와 이유를 알 수 있게 제시하도록 되어 있는 「행정절차법」제23조와 개발제한구역법 제30조 제3항과 관련 판례에 어긋나는 위법한 처분으로 취소되어야 한다. 4) 이 사건 처분의 실체적 하자 대법원 판례에 따르면 개발제한구역법 위반 관련 이행강제금의 법적 성질은 시정명령 불이행이라는 과거 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반행위자 등에 대하여 상당한 이행기간을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않은 경우 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다(대법원 2017두67322 판례 참조). 청구인이 원상복구 일환으로 피청구인 면담을 통한 원상복구 의사 표명, 임차인에 대한 야구장 운영중단 및 원상복구 요청, 부동산임대 사업자등록 폐업신고, 임대료 수취중단 등 구체적인 원상 복구 노력을 이행하였음에도 불구하고 이 사건 이행강제금처분을 한 것은 제도 취지에 맞지 않는 위법한 처분이며, 피청구인 측 공무원으로부터 최근 LH공사 직원의 ○○○ 토지투기 불법행위 논란에 따른 보여주기식 대응 일환이었다는 언급을 들었는 바 이러한 부당한 목적의 법집행이라면 매우 불합리하고 가혹하다. 피청구인이 제출한 출장보고 자료에 의하면 청구인의 원상복구 의지가 없다고 적혀 있으나 청구인 측에 이를 확인한 사실이 전혀 없다. 5) 그 외에도 피청구인은 출장보고서에서 청구인의 야구장만이 나온 항공사진을 첨부하고 2017년 신축된 연접 야구장은 누락된 항공사진을 첨부한 바 국토교통부 개발제한구역 단속규정에 의하면 매년 항공사진을 촬영해야 함에도 불구하고 이전 항공사진을 사용함으로써 문서조작 의도가 있다는 합리적 의심이 든다. 나아가 청구인이 염전부지로 원상복구 시정명령을 한 사실, 청구인의 원상복구 의사표명 등에 대해 반박을 하지 않은 바 「민사소송법」상 자백간주 규정에 따라 이를 사실로 인정하여 공정한 심리를 해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2010. 11.경 민원에 의해 청구인의 제1, 2, 3토지에 불법 실외체육시설이 조성된 것을 최초 식별하였고, 그 후 토지 소유자이자 임대인인 청구인에게 행정처분 및 고발조치가 진행되었다. 개발제한구역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」상 용도구역으로, 국토계획법 제38조에 의하여 개발제한구역법이 우선 적용되며, 그 입법 목적은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 주변 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위함에 있다. 그러한 취지에 따라 개발제한구역 내에서는 모든 개발행위를 제한하고 허가와 신고를 통해서만 개발 목적을 달성할 수 있으며, 개발제한구역법상 허가를 득하지 않은 토지의 형질변경이나 실외체육시설의 설치는 위법한 행위이다. 2) 개발제한구역법 제30조 제1항 규정에 따라 시정명령 처분의 상대방인 해당 행위자의 범위에는 위반행위에 이용된 건축물, 공작물, 토지의 소유자, 관리자 또는 점유자가 모두 포함되므로, 당해 토지주인 청구인에게도 원상회복의 의무가 존재한다. 의정부지방법원과 경기도행정심판위원회의 기존 판례 및 재결례에 따르면, 직접 위반 행위를 한 자뿐만 아니라 시정명령을 이행할 수 있는 토지의 소유자 등에 시정명령을 할 수 있다고 판시하고 있으므로, 이에 따라 본 사건 청구인에게 시정명령 조치를 명하고, 그 미이행을 사유로 한 이행강제금 부과는 하자 없는 적법한 처분이라 할 수 있다. 또한 청구인이 무혐의라고 주장하는 2007년 판결의 경우, 과거 염전에 이루어진 최초 성토 행위에 대한 혐의이고, 이후 2011년, 2015년 두 차례에 걸쳐 시정명령 불이행을 사유로 한 추가 고발을 진행하였다. 3) 이 사건 야구장 인근에 2017년경 유사한 시설이 설치되었으며, 그 해당 시설이 위치한 토지소유자에도 이 사건과 동일한 절차의 행정처분을 진행하였다. 다만 유사 사례임에도 아직 이행강제금을 부과하지 않은 것은, 청구인과 달리 유사 시설의 토지소유자들은 동절기 기간 중으로 원상회복을 확약하는 계획서를 제출하였기 때문이다. 이행강제금의 본래 목적은 장래의 의무이행을 확보하기 위함이지, 과거의 의무위반에 대한 제재에 있는 것이 아니므로, 그 위반 면적과 토사반출량을 고려하였을 때 조속한 시일 내 복구가 어렵다는 乙의 주장에 타당성이 있다고 판단, 원상회복 기한의 말미를 주었고, 향후 약속한 기한 내 원상회복이 이루어지지 않을 시 乙에게도 이행강제금을 부과할 것이다. 4) 위와 같은 이유로 2021. 6. 9. 피청구인에 의한 이행강제금 부과 처분은 적법한 처분이며, 이 사건은 청구인의 개발제한구역 내 금지행위 및 허가사항에 대한 오인에서 비롯된 이유 없는 심판 청구이다. 당해 개발행위(실외체육시설 조성)는 반드시 사전에 허가를 득해야 하며, 이러한 절차를 생략한 청구인의 행위는 개발제한구역법에 저촉되므로, 본 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 “시정명령”은 “이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제31조(벌칙) ① 제16조의3제5항을 위반하여 금융정보등을 이 법에서 정한 목적 외의 다른 용도로 사용하거나 다른 사람 또는 기관에 제공하거나 누설한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 영리를 목적으로 또는 상습으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 자 2. 상습으로 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 3. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 자 제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 자 2. 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025581"></img> 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025579"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 이 사건 토지 임대차계약서 및 토지대장 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 이 사건 제1, 제2, 제3토지를 토지대장상 2009. 6. 12.부터 소유하고 있다. 나) 청구인은 개발제한구역법 위반에 관하여 2007. 8. 20. ○○○○○○ ○○○○ 0000형제00000호로 각하결정을 받은 사실이 있다. 다) 피청구인은 2010. 11. 15. 청구인의 이 사건 제1토지에 개발제한구역법을 위반하여 컨테이너 신축 및 형질변경이 있다는 사실을 확인하고, 2010. 11. 18., 2011. 3. 18. 청구인에게 두 차례에 걸쳐 계고를 통지하고, 2011. 6. 20.(2011. 5. 2. 통지 미송달로 재송달) 이행강제금 부과예고를 하고, 2011. 8. 22. 컨테이너 신축 부분에 대해서만 이행강제금 963,000원의 부과처분을 한 사실이 있다. 라) 위 나) 이후 피청구인은 이 사건 제1토지에 관하여 2011. 8. 29. 현장을 확인하고 2011. 9. 26. 청구인에게 계고처분 및 ○○경찰서장에게 청구인을 개발제한구역법 위반으로 고발한 사실이 있다. 마) 피청구인은 청구인에게 2012. 8. 7., 2012. 9. 4. 두 차례에 걸쳐 이 사건 제1토지에 관하여 개발제한구역법을 위반하여 형질변경, 컨테이너 및 판넬 신축을 했다는 이유로 이행강제금 부과예고를 하였다. 바) 피청구인은 이 사건 제1토지에 관하여 2014. 7. 3., 2015. 4. 21. 현장 확인을 한 후 2015. 4. 24. 청구인에게 개발제한구역법을 위반하여 형질변경 및 컨테이너, 판넬의 신축을 하였다는 이유로 시정명령 사전통지, 2015. 6. 23. 시정명령, 2015. 10. 15., 2018. 8. 28. 두 차례 이행강제금 부과예고를 하였다. 이 과정 중 2015. 4. 27. ○○경찰서장에게 청구인을 개발제한구역법 위반으로 고발하였다. 사) 청구인은 2018. 9. 7. 피청구인에게 2017. 1. 10.자 임대차계약서를 제출하면서 계약일 이후 위반행위를 하지 않고, ○○○에서 주장한 위반사항인 컨테이너는 설치한 바가 없다는 내용의 의견서를 제출하였다. 아) 피청구인은 2018. 10. 22. 이 사건 제1토지에 관하여 개발제한구역법을 위반한 형질변경, 판넬의 설치, 컨테이너 신축 사실을 확인하였다. 자) 피청구인은 2019. 11. 27. 청구인 소유의 이 사건 제1, 2, 3토지에 개발제한구역법 제12조 제1항의 허가 없이 야구장 용도로 형질변경과 공작물(담장, 그늘망) 설치가 된 사실을 적발하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025777"></img> 차) 피청구인은 청구인에게 2019. 11. 28. 개발제한구역 내 불법행위 시정명령 사전통지, 2020. 1. 13. 시정명령 통지, 2020. 3. 12. 이행강제금 부과예고를 다음과 같이 하였다. 한편 2020년 이 사건 제1토지 공시지가는 159,000원, 제2토지 공시지가는 44,200원, 제3토지는 47,500원이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025775"></img> 카) 피청구인은 2021. 6. 1. 이 사건 제1, 2, 3토지 현장확인 후 2021. 6. 9. 다음과 같은 산출식으로 이행강제금 208,147,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 타) 청구인은 2019. 8. 14. 청구외 ○○○○과 이 사건 제1, 2, 3토지에 관하여 임대차기간을 2019. 8. 14.부터 2년으로 하고, 보증금 2,000만원, 월 차임 165만원으로 하여 임대차계약을 체결한 바 있는데, 계약서 특이사항에 다음과 같이 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025779"></img> 기재되어 있다. 파) 피청구인은 2021. 9. 8. 청구인 외 3인이 이 사건 야구장이 위치한 이 사건 토지를 포함한 4필지에 관하여 개발제한구역법 제12조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제31조 제2항 및 제32조에 따라 ○○경찰서장에게 위 4인을 고발하였다. 2) 가) 이 사건 시정명령처분의 무효확인 청구 부분 관련 (1) 청구인은 이 사건 제1, 2, 3토지가 염전 폐업 후 25년이 경과하여 염전으로의 원상복구가 불가능하고, 이 사건 시정명령처분의 내용을 보면 청구인이 원상복구할 내용이 명확히 표시되어 있지 않으므로 대법원 1985. 9. 24. 선고 84누128 판결에 의하면 당연무효의 위법이 존재하는 것으로 보아야 한다고 주장한다. 또한, 청구인은 경쟁관계에 있는 유사한 위법 혐의 대상자에 대해서는 아무런 처분을 하지 않은 반면 자신에게만 이러한 처분을 하는 것은 평등원칙에 위반된다고 주장한다. (2) 그러나, 이 사건 시정명령처분 문서를 보면 야구장 시설물과 담장(펜스, 그늘망)의 원상복구를 명하는 것으로서, 이러한 시설물의 철거를 명하는 것일 뿐 더 나아가 다시 염전을 조성하는 내용으로 원상복구를 명하는 것이라고 볼 수 없다. 그리고, 이 사건 처분서를 보면 야구장 시설물과 담장(펜스, 그늘망)의 철거를 명하는 것임을 알 수 있으므로, 원상복구할 내용이 특정되어 있다고 볼 수 있고, 논란이 되는 대상 시설물을 청구인 또한 인식할 수 있는 것으로 보인다. 의무자가 이행하여야 할 행위의 내용과 범위는 비단 처분 문서 뿐만 아니라 처분 전후에 송달된 문서나 기타 사정을 종합하여 이를 특정할 수 있으면 족하므로(대법원 1985. 12. 24. 선고 85누314 판결, 대법원 1990. 1. 25. 선고 89누4543 판결 각 참조), 위와 같은 사정을 고려하면 더더욱 원상복구할 내용이 특정된 것으로 볼 수 있다. 청구인이 원용하는 대법원 84누128 판결은 3개의 공장 중 철거할 부분이 어느 것인지에 논란이 있을 수 있어 그 특정이 엄밀하게 요구되었던 사안에 관한 것인 반면, 이 사건의 경우에는 위와 같은 논란이 발생할 소지가 없는 것으로 보이므로, 위 판결을 이 사건에 원용하는 것은 적절하지 않다고 보인다. 또한, 피청구인이 경쟁 관계에 있는 다른 대상자에 대해 처분을 하지 않았다고 하더라도 불법의 영역에서 평등원칙 위반을 주장할 수 없고, 설령 청구인이 주장하는 평등원칙 위반이 인정되더라도 이러한 위법이 중대하고도 명백한 위법이라고 보기도 어렵다. 따라서, 위 (1)항과 같은 청구인의 무효확인 주장은 모두 이유 없다. 나) 이 사건 이행강제금처분의 취소 청구 부분 관련 (1) 청구인은 이 사건 시정명령처분이 위법하므로 위 처분에 근거한 이 사건 이행강제금처분도 위법하다고 주장하나, 위 가)항에서 살펴본 바와 같이 이 사건 시정명령처분은 적법하므로 청구인의 위 주장은 이유 없다. (2) 청구인은 형질변경 위반 지역에 대해 필지별 면적만 기재되어 있을 뿐 어느 부분, 어느 면적을 의미하는 것인지를 알 수 없고, 현황도로 부분에 해서는 청구인이 형질변경을 한 것이 아니라고 주장한다. 그러나, 형질변경 위반 지역은 야구장 시설물 등이 위치한 부분과 면적을 의미하는 것으로 인식할 수 있고, 2021. 6. 1.자 출장복명서를 보면 이 사건 이행강제금처분에서 문제삼은 각 위반 부분의 내용과 면적이 확인되며, 개발제한구역법 제30조 제1항에서는 소유자에 대해 시정명령이 가능하다고 규정하고 있으므로 현황도로 부분에 대해서도 형질변경을 누가 하였는지와 관계 없이 소유자인 청구인이 시정명령의 상대방이 될 수 있다고 할 것인바, 청구인의 위 주장 또한 이유 없다. (3) 청구인은 2020. 3. 12.자 이행강제금 부과예고 통지서에서 부과예정금액을 180,538,000원으로 고지하였는데, 이후 이 사건 이행강제금처분 문서(갑 제3호증)에서는 이행강제금을 208,147,000원으로 증액하였으므로, 증액된 금액 부분에 대해 의견제출 기회 부여 등이 이루어지지 않은 절차적 하자가 있다고 주장한다. 그러나, 이행강제금은 위반면적에 일정요율과 개별공시지가를 곱하여 산정되므로, 개별공시지가 변동 등에 따라 일부 금액 변동이 발생할 수 있다. 2020. 3. 12.자 이행강제금 부과예고 통지서에 첨부된 이행강제금 산출근거 문서를 보면 이행강제금 산정과 관련한 위 각 항목과 구체적인 계산식이 기재되어 있고, 2021. 6. 9. 이루어진 이 사건 이행강제금처분 문서를 보면 위 각 항목의 핵심적인 부분인 각 필지별 위반면적과 요율이 위 2020. 3. 12.자 통지서의 내용과 동일하게 기재되어 있으므로, 이에 대해 청구인에게 의견제출기회를 부여하지 않은 잘못이 있다고 보기 어렵다. 즉, 이행강제금 계산 항목과 관련하여 각 필지별 위반면적과 요율이 이미 통지되었고, 이를 동일하게 적용하되 변경된 개별공시지가를 적용하여 이행강제금 최종 액수에 일부 차이가 발생하였다고 하여 이를 절차적 하자가 존재하는 것으로 보기 어렵다. (4) 청구인은 자신이 임차인에 대해 야구장 운영 중단 및 원상복구 요청 등을 하여 원상복구 노력을 하였으므로 이 사건 이행강제금처분이 위법하다고 주장하나, 청구인이 야구장 시설물 등을 철거하지 않은 이상 원상복구가 이루어졌다고 볼 수 없으므로 청구인의 위 주장은 이유 없다. (5) 그 밖에 청구인은 피청구인이 최근 LH공사 직원의 토지투기 불법행위 논란에 따른 보여주기식 대응으로 이 사건 이행강제금 처분을 하였다고 주장하나, 청구인의 위 주장을 인정할 증거가 없다. 따라서, 이 사건 이행강제금 처분의 적법성을 다투는 청구인의 주장은 모두 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 모두 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.