개발행위허가 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO동 00번지 토지(임야, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 지분 98,791분의 94,751의 소유자로서, 2022. 8. 9. 피청구인에게 이 사건 토지 일원에 제1종 근린생활시설(소매점) 부지조성 목적의 개발행위허가를 신청하였다. 이에 피청구인은 청구인의 신청에 대하여 2022. 8. 10. 실무종합심의회 회의를 개최한 결과, 이 사건 토지 일원은 OO시 고시(제2006-00호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 의거 도시자연공원구역으로 지정되어 「도시공원 및 녹지등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제27조 행위제한에 저촉된다는 사유로, 2022. 8. 24. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」(이하 ‘민원처리법 시행령’이라 한다) 제25조에 따라 청구인의 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지 일원에 제1종 근린생활시설(소매점) 부지조성 목적으로 개발행위 신청을 하였으나, 공원녹지법 제27조에 따른 행위제한에 저촉된다는 사유로 민원처리법 시행령 제25조에 의거 이 사건 처분을 받게 되었다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 이 사건 토지 일원은 2006. 2. 6. OO도시자연공원구역 지정 당시 지형도면 등의 고시가 이루어지지 않았다. 구「토지이용규제 기본법」 부칙(법률 제7715호, 2005. 12. 7.) 제4조제2항에 따라 위 법 제정 전에 이루어진 지역·지구 등은 2008. 12. 31.까지 지형도면 등의 고시가 없는 경우 개별법에 따른 지역·지구 등의 해제결정이 있는지 여부와 관계없이 그 지정의 효력을 잃게 된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828527"></img> 3) 위 내용을 종합하여 볼 때, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하여 마땅히 취소되어야 할 것이다. 【보충서면】 4) 피청구인이 주장하는 이 사건 고시는 피청구인이 법률이 정한 바에 따른 적법한 지형도면을 고시하지 않아 무효 내지 실효되었다. 피청구인은 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제32조 및 「경기도 사무위임 조례」 제2조 규정에 의거 고시하였다고 주장하나, 도시관리계획결정에 관한 지형도면의 고시는 구 국토계획법 제32조제2항 규정에 의거 사전에 경기도지사의 승인을 받아서 고시하도록 규정하고 있음에도 이러한 절차를 지키지 않아 위법하다. 구 국토계획법 제33조제1항은 “도시관리계획결정의 고시일부터 2년이 되는 날까지 제32조제4항의 규정에 의한 지형도면의 고시가 없는 경우(제32조제5항의 규정에 의하여 지형도면의 고시에 갈음하는 경우를 제외한다)에는 그 2년이 되는 날의 다음날에 그 도시관리계획결정은 효력을 상실한다.”고 규정하고 있는바, 피청구인이 주장하는 지형도면의 고시는 위와 같은 법률 규정에 따른 고시가 아니므로 이 사건 도시관리계획결정은 효력이 상실되어 무효다. 피청구인이 고시하였다고 주장하는 지형도면은 구체적인 번지수나 해당 구역에 편입된 토지 등이 특정되어 있지도 않는 등 국토계획법령에서 규정하고 있는 지형도면이라고 할 수 없으며, 특히 구 국토계획법 시행령 제27조제1항에서는 지형도면은 축척을 5백분의 1 내지 1천 5백분의 1로 작성하도록 하고 있음에도 피청구인이 제출한 도면은 축척이 5천분의 1 도면으로 위 규정에도 위반되는 것이다. 5) 따라서 이 사건 고시에 따른 지형도면 고시는 무효이며, 이 사건 도시자연구역결정의 효력은 2009. 1. 1.부터 효력이 상실되었다고 할 것이므로, 청구인이 한 개발행위허가 신청을 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 명백히 위법하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 2022. 8. 9. 청구인의 제1종 근린생활시설(소매점) 개발행위허가와 관련하여 2022. 8. 10. 실무종합심의회 회의를 개최하여 공원녹지법 제27조 행위제한에 저촉된다는 사유로 2022. 8. 24. 민원처리법 시행령 제25조에 따라 신청서를 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 이 사건 소재지는 2006. 구 국토계획법 제32조에 따라 OO도시자연공원구역으로 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시되었다. 따라서 2008. 12. 31.까지 지형도면 등을 고시하지 않아 공원구역 지정의 효력을 잃은 것이라는 청구인의 주장은 이유 없고, 공원녹지법 제27조, 같은 법 시행령 제26조[별표 2]제6호 규정에 의거 취락지구가 아닌 청구인의 개발행위 목적인 근린생활시설은 행위제한되므로 이를 반려한 피청구인의 처분은 정당하다 할 것이다. 3) 이 사건 처분은 적법·타당하며 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 【보충서면】 4) 피청구인은 이 사건 고시 내용을 청구인에게 정보공개 하였으며, 이 밖에도 지형도면 고시 내용은 ‘토지이음’ 사이트에서 누구나 확인 가능한 사항으로, 지형도면을 고시한 사실이 없다는 청구인의 주장은 근거 없다. 【보충서면2】 5) 구 「경기도 사무위임 조례」[별표1] 시장·군수에게 위임하는 사무에 따르면 구 국토계획법 제32조의 “지형도면의 승인 및 고시”는 피청구인에게 사무위임되어 있고 이에따라 위임받은 피청구인이 경기도보에 적법하게 고시한 사항이다. 피청구인이 작성한 지형도면은 구 국토계획법 제32조제1항에 따라 지적이 표시된 지형도에 「도시·군 관리계획 수립지침」의 도면표시 기준을 준수하여 작성된 도면으로 이 사건 토지 위치가 확인 가능하다. 또한, 구 국토계획법 시행령 제27조제1항에서 녹지지역안의 임야는 축척 3천분의 1 내지 6천분의 1로 할 수 있다고 규정되어 있는 바, OO도시자연공원구역은 보전녹지지역의 임야로서 5천분의 1로 지형도면을 작성하여도 법률적 하자가 없다. 6) 따라서 청구인의 주장은 근거 없다 할 것이고, 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시공원 및 녹지등에 관한 법률】 제27조(도시자연공원구역에서의 행위 제한) ① 도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 도로, 철도 등 공공용 시설 나. 임시 건축물 또는 임시 공작물 다. 휴양림, 수목원 등 도시민의 여가활용시설 라. 등산로, 철봉 등 체력단련시설 마. 전기ㆍ가스 관련 시설 등 공익시설 바. 주택ㆍ근린생활시설 사. 다음의 어느 하나에 해당하는 시설 중 도시자연공원구역에 입지할 필요성이 큰 시설로서 자연환경을 훼손하지 아니하는 시설 1) 「노인복지법」 제31조에 따른 노인복지시설 2) 「영유아보육법」 제10조에 따른 어린이집 3) 「장사 등에 관한 법률」 제2조에 따른 수목장림(국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 「장사 등에 관한 법률」 제16조제5항제2호에 따른 공공법인 또는 대통령령으로 정하는 종교단체가 건축 또는 설치하는 경우에 한정한다) 아. 삭제 <2016. 5. 29.> 2. 기존 건축물 또는 공작물의 개축ㆍ재축ㆍ증축 또는 대수선(大修繕) 3. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경 4. 흙과 돌을 채취하거나 죽목을 베거나 물건을 쌓아놓는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 범위의 토지 분할 가. 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 이상[지목이 대(垈)인 토지를 주택 또는 근린생활시설을 건축하기 위하여 분할하는 경우에는 330제곱미터 이상]인 경우 나. 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 미만인 경우로서 공익사업의 시행 및 인접 토지와의 합병 등을 위하여 대통령령으로 정하는 경우 ② 제1항 단서에도 불구하고 산림의 솎아베기 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 허가 없이 할 수 있다. ③ 제1항제1호 및 제2호에 따른 허가대상 건축물 또는 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ건폐율ㆍ용적률과 제1항 각 호에 따른 허가대상 행위에 대한 허가기준은 대통령령으로 정한다. ④ 제1항 단서에 따른 행위허가에 관하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항ㆍ제4항에 따른 이행 보증, 원상회복 및 같은 법 제62조에 따른 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑤ 제1항 각 호에 규정된 행위에 관하여 도시자연공원구역의 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사 또는 사업에 착수한 자는 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. 【도시공원 및 녹지등에 관한 법률 시행령】 제26조(행위허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) 법 제27조제1항제1호의 규정에 의하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아 건축 또는 설치할 수 있는 건축물 또는 공작물의 종류 및 범위는 별표 2와 같다. [별표 2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828525"></img> 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2006. 1. 1.][법률 제7297호, 2004. 12. 31.] 제25조 (도시관리계획의 입안) ①도시관리계획은 광역도시계획 및 도시기본계획에 부합되어야 한다. ②건설교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 도시관리계획도서(계획도 및 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과ㆍ재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다. ③도시관리계획은 계획의 상세 정도, 도시관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농ㆍ산ㆍ어촌 지역의 인구밀도, 토지이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등화되게 입안하여야 한다. ④도시관리계획의 수립기준, 도시관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준ㆍ작성방법 등은 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관이 이를 정한다. 제30조 (도시관리계획의 결정) ①시ㆍ도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 건설교통부장관은 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ②시ㆍ도지사는 제24조제5항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 입안하여 결정한 도시관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령이 정하는 중요한 사항에 관한 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 미리 건설교통부장관과 협의하여야 한다. ③건설교통부장관이 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 제113조제1항의 규정에 의한 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사는 지구단위계획중 다음 각호의 1의 사항에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 건축법 제4조의 규정에 의하여 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. 1. 제52조제1항제4호중 건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도에 관한 사항(제49조제1호의 규정에 의한 제1종지구단위계획에 한한다) 2. 제52조제1항제5호의 사항 3. 제52조제1항제6호중 경관계획에 관한 사항 ④건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 요한다고 인정되는 때(관계중앙행정기관의 장의 요청이 있는 때에 한한다)에는 그 도시관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 절차를 생략할 수 있다. ⑤제1항 내지 제4항의 규정은 결정된 도시관리계획을 변경하고자 하는 경우에 이를 준용한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제32조 (도시관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ①특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 제30조제6항의 규정에 의한 도시관리계획결정의 고시가 있은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면을 작성하여야 한다. 다만, 도시지역 외의 지역으로서 당해 토지에 도시계획시설이 결정되지 아니한 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 지적이 표시되지 아니한 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면을 작성할 수 있다. ②시장 또는 군수는 제1항의 규정에 의한 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 한다)을 작성한 때에는 도지사의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 지형도면의 승인신청을 받은 도지사는 그 지형도면과 결정ㆍ고시된 도시관리계획을 대조하여 착오가 없다고 인정되는 때에는 대통령령이 정하는 기간내에 그 지형도면을 승인하여야 한다. ③건설교통부장관 또는 도지사는 도시관리계획을 직접 입안한 때에는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 관계 특별시장ㆍ광역시장 시장 또는 군수의 의견을 들어 직접 지형도면을 작성할 수 있다. ④건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑤대통령령이 정하는 축척 이상의 지형도를 사용하여 도시관리계획결정을 고시한 경우에는 지형도면을 따로 작성하지 아니하고 그 도시관리계획결정의 고시로써 제4항의 규정에 의한 고시에 갈음할 수 있다. 이 경우 도시관리계획결정의 고시내용에는 지형도면을 따로 작성하여 고시하지 아니함을 명기하여야 한다. 제33조 (도시관리계획결정의 실효) ①도시관리계획결정의 고시일부터 2년이 되는 날까지 제32조제4항의 규정에 의한 지형도면의 고시가 없는 경우(제32조제5항의 규정에 의하여 지형도면의 고시에 갈음하는 경우를 제외한다)에는 그 2년이 되는 날의 다음날에 그 도시관리계획결정은 효력을 상실한다. ②건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 도시관리계획결정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다. 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2006. 1. 1.][대통령령 제19206호, 2005. 12. 28.] 제18조 (도시관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준 등) ①법 제25조제2항의 규정에 의한 도시관리계획도서중 계획도는 축척 1천분의 1 또는 축척 5천분의 1(축척 1천분의 1 또는 축척 5천분의 1의 지형도가 간행되어 있지 아니한 경우에는 축척 2만5천분의 1)의 지형도(수치지형도를 포함한다. 이하 같다)에 도시관리계획사항을 명시한 도면으로 작성하여야 한다. 다만, 지형도가 간행되어 있지 아니한 경우에는 해도ㆍ해저지형도 등의 도면으로 지형도에 갈음할 수 있다. ②제1항의 규정에 의한 계획도가 2매 이상인 경우에는 법 제25조제2항의 규정에 의한 계획설명서에 도시관리계획총괄도(축척 5만분의 1 이상의 지형도에 주요 도시관리계획사항을 명시한 도면을 말한다)를 포함시킬 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2022. 7. 21.] [법률 제18310호, 2021. 7. 20] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 구【토지이용규제 기본법】 부칙<법률 제7715호, 2005. 12. 7.> 제4조 (지형도면등의 고시에 관한 경과조치) ①제8조제2항 내지 제9항의 규정은 이 법 공포 후 1년이 경과한 날 전에 지정된 지역·지구등에 대하여는 이를 적용하지 아니한다. ②이 법 공포 후 1년이 경과한 날 전에 지정된 지역·지구등 가운데 지형도면등을 고시하지 아니한 지역·지구등은 제8조제2항을 준용하여 2008년 12월 31일까지 지형도면등을 고시하여야 하며, 2008년 12월 31일까지 고시하지 아니한 경우에는 그 다음 날부터 그 지역·지구등의 지정의 효력을 잃는다. ③제8조제5항의 규정은 제2항의 규정에 따라 지역·지구등의 지정이 효력을 잃는 경우에 이를 준용한다. ④이 법 공포 후 1년이 경과한 날 전에 지역·지구등의 지정과 지형도면등의 고시가 완료되었으나 국토이용정보체계상에 등재되지 아니한 지역·지구등은 2007년 12월 31일까지 국토이용정보체계상에 등재하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, OO시 고시 제2006-00호, 토지 등기부등본, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 지분 98,791분의 94,751의 소유자이다. 나) 청구인은 2022. 8. 9. 피청구인에게 이 사건 토지 일원에 제1종 근린생활시설(소매점) 부지조성 목적의 개발행위허가를 신청하였다. 다) 이에 피청구인은 청구인의 신청에 대하여 2022. 8. 10. 실무종합심의회 회의를 개최한 결과, 이 사건 토지 일원은 OO시 고시 제2006-00호에 의거 도시자연공원구역으로 지정되어 공원녹지법 제27조 행위제한에 저촉된다는 사유로, 2022. 8. 24. 민원처리법 시행령 제25조에 따라 청구인의 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 이 사건 토지 일원에 대하여 피청구인이 OO시 고시 제2006-00호를 고시할 당시에 지형도면을 함께 고시하지 않았고, 피청구인이 주장하는 지형도면의 축척이 5천분의 1이므로 국토계획법상 지형도면 축척에 적합하지 않아 이 사건 고시가 무효라고 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 가) 이 사건 고시의 무효 여부에 관하여 살피건대, 구 국토계획법 제32조 및 제33조에 따르면, 피청구인은 제30조제6항의 규정에 의한 도시관리계획결정의 고시가 있은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면을 작성하여야 하고, 도시관리계획결정의 고시일부터 2년이 되는 날까지 제32조제4항의 규정에 의한 지형도면의 고시가 없는 경우에는 그 2년이 되는 날의 다음날에 그 도시관리계획결정은 효력을 상실한다. 또한, 구 국토계획법 시행령 제18조제1항에 따르면, 법 제25조제2항의 규정에 의한 도시관리계획도서중 계획도는 축척 1천분의 1 또는 축척 5천분의 1(축척 1천분의 1 또는 축척 5천분의 1의 지형도가 간행되어 있지 아니한 경우에는 축척 2만5천분의 1)의 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면으로 작성하여야 한다고 규정하고 있다. 위 법리에 비추어 보건대, 피청구인은 2006. 3. 6. OO시 고시 제2006-00호를 통하여 이 사건 토지 일원을 OO도시자연공원구역으로 결정하면서, 이 사건 토지가 포함된 축척 5천분의 1의 지형도면을 함께 고시하였다. 따라서 피청구인이 한 이 사건 고시는 구 국토계획법령에 따라 적법하게 이루어진 것이므로, 이 사건 고시가 무효라는 청구인의 주장은 이유없다. 나) 이 사건 처분이 위법한지 여부에 대하여 살피건대, 공원녹지법 제27조제1항에 따르면, 도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 주택ㆍ근린생활시설에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경은 피청구인의 허가를 받아 할 수 있다. 공원녹지법 시행령 제26조[별표 2]제6호에 따르면, 취락지구에 한하여 다음의 어느 하나에 해당되는 토지인 경우 주택(「건축법 시행령」 [별표 1]제1호가목에 따른 단독주택을 말한다), 「건축법 시행령」 [별표 1]제3호에 따른 제1종 근린생활시설(슈퍼마켓·일용품소매점·휴게음식점 등)의 신축 및 상호간 용도변경(기존 건축물의 규모ㆍ위치 등이 새로운 용도에 적합하여 기존 시설의 확장이 필요하지 아니한 경우로 한정한다)이 가능하다. 이 경우 휴게음식점·제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자는 도시자연공원구역(법률 제7476호 구 공원녹지법 개정법률에 따라 개정되기 전의 도시자연공원을 포함한다)으로 결정 당시부터 거주한 자 또는 5년 이상 해당 도시자연공원구역에 거주한 자로 한정한다. 한편, 청구인은 이 사건 토지에 대한 지분 98,791분의 94,751을 2021. 11. 12. 매매를 원인으로 소유권이전등기 하였으며, 이 사건 토지의 지목은 임야이고 이 사건 고시에 따라 도시자연공원구역으로 지정되어 있으므로, 위 공원녹지법 제27조에 따른 행위제한을 받게 되며, 공원녹지법 시행령 제26조[별표 2]에 따라 피청구인의 허가를 받아 건축물의 건축 등의 토지의 형질변경이 가능한 예외 사유에도 해당되지 아니한다. 다) 따라서 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 공원녹지법령 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 기준에 미흡함을 사유로 민원처리법 시행령 제25조에 따라 개발행위허가신청을 반려한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이며, 재량권을 일탈하거나 남용한 처분이라 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.