개발행위허가 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○○로 00-00(○○동 000번지)에서 종합물류업을 영위하는 법인으로, 2022년 8월경 피청구인에게 ○○동 000번지 외 21필지의 면적 76,431㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 창고 및 부대시설 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이에 피청구인은 2022. 8. 29., 2023. 2. 3. 두 차례에 걸쳐 청구인에게 ‘이 사건 신청지 중 ○○동 000번지 외 8필지(10,641㎡)는 청구인이 2021. 8. 20. 자동차관련시설(주차장) 부지조성 목적으로 이미 개발행위허가를 받은 부지이므로 이를 신청지에서 제외할 것’ 등의 보완요구사항을 통지하였고, 2023. 2. 22. 민원서류가 보완되지 않았다는 이유로 「민원 처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제22조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] 행위허가기준(제56조 관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828123"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828125"></img> 2. 개발행위별 검토사항 【민원 처리에 관한 법률】 제10조(불필요한 서류 요구의 금지) ① 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 민원인에게 관계법령등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가서, 이 사건 신청서, 보완요구서, 보완 촉구 통지서, 1·2차 보완조치계획서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○○로 00-00(○○동 000번지)에서 종합물류업을 영위하는 법인으로, 2021. 8. 20. 피청구인으로부터 ○○동 000번지 외 8필지에 대하여 ‘자동차관련시설(주차장) 부지조성’을 목적으로 개발행위허가를 득하였다. 나) 청구인은 2022년 8월경 피청구인에게 위 가)항의 기허가지를 포함한 ○○동 000번지 외 21필지의 면적 76,431㎡에 대하여 ‘창고 및 부대시설 부지조성’을 목적으로 개발행위허가를 신청하였다. 다) 피청구인은 2022. 8. 29. 청구인에게 ‘이 사건 기허가지는 자동차관련시설(주차장) 부지조성 목적으로 허가받은 부지로 신청지에서 제외할 것’ 등 10가지 사항의 보완을 요구하였고, 청구인은 2023. 1. 31. 보완조치계획을 제출하였다. 라) 피청구인은 제출된 보완조치계획을 검토한 후 2023. 2. 3. 청구인에게 위 다)항의 보완요구사항 중 아래의 사항이 미보완되었는 이유로 재차 보완을 요구하였다. < 표 생략 > 마) 청구인은 2023년 2월경 피청구인에게 스카이라인 분석자료, 교통 분석자료, 어린이집 신축 이전 계획서, 옹벽 설계도 및 안정성 검토서를 제출하면서, 이 사건 기허가지와 관련해서는 아래와 같은 내용의 조치계획을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828121"></img> 바) 피청구인은 2023. 2. 22. 청구인에게 “기허가지를 포함해 중복으로 개발행위허가를 신청하는 등 보완 요구에 대한 조치가 제대로 이루어지지 않고 있다.”라는 이유로 민원처리법 제22조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 이 사건 신청을 반려하였다. 2) 본안 전 판단 먼저 이 사건 심판청구 중 심판비용을 피청구인이 부담할 것을 구하는 부분에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」 제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 제기할 수 있는바, 행정심판비용의 청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 것에 대하여 심판을 제기한 것으로서 부적법한 심판청구라 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 피청구인의 보완요구사항 중 이 사건 보완사항[○○동 000번지 외 8필지는 자동차 관련 시설(주차장) 부지조성 목적으로 기 허가받은 부지이므로 사업 신청지에서 제외] 은 민원처리법에 위반되어 위법·부당하고, 그 외에 다른 보완요구사항은 모두 이행하였으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하며, 피청구인은 이 사건 보완사항 외에도 기존 보완요구사항에 대하여 보완이 이루어지지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하지 않다고 주장한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 피청구인의 이 사건 보완사항이 관계 법령에서 정하는 형식적·절차적 요건에 대한 적법한 보완 요구인지 여부와 청구인의 보완이 적절히 이루어졌는지 여부라 할 것이다. 국토계획법 제56조제1항 본문 및 제2항 본문에 의하면 개발행위를 하려는 경우 또는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 같은 법 제57조제1항에 의하면 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 또한, 제58조제1항에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 하면서 제1호에서 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것을, 제4호에서 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있으며, 제59조제1항에서는 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하려면 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 행정기관은 민원사항의 신청이 있을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고, 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 민원인에게 보완을 요구하고 그 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니할 때에는 7일의 기간 내에 다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에 비로소 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있도록 규정하고 있는바, 위 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이나, 실질적인 요건에 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우라야 할 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결). 살피건대, 피청구인이 이 사건 신청과 관련하여 보완 요구한 사항 중에서 ‘○○동 000번지 외 8필지는 자동차 관련 시설(주차장) 부지조성 목적으로 기 허가받은 부지이므로 사업 신청지에서 제외’하라는 이 사건 보완사항은 개발행위허가 신청이 아니라 이미 받은 자동차 관련 시설(주차장) 부지조성 개발행위허가에 대하여 변경허가를 신청하라는 취지로 보이는바, 위와 같은 내용은 형식적·절차적 요건이라거나 청구인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 실질적 요건과 관련된 것이라고 보기 어려운 점, 국토계획법 시행규칙 [별지 제5호서식]에서는 개발행위허가 신청과 개발행위변경허가 신청이 하나의 서식으로 되어 있어 허가신청과 변경허가신청을 엄격히 구분하고 있지 않은 점, 그 외의 보완요구사항에 대하여 청구인이 보완조치계획을 제출한 점 등을 고려하면, 청구인이 제출한 보완조치계획이 국토계획법 등 관계법령에서 정하는 실질적 허가기준을 충족하는지 여부는 별론으로 하고, 청구인의 개발행위허가신청 자체에 형식적·절차적 요건에 흠이 있는 경우라고 보기는 어렵다. 결국 청구인은 형식적·절차적 요건에 대한 보완을 이행하였다고 보이고, 그럼에도 피청구인이 실질적인 심리를 거치지 않은 채 민원처리법 제22조 및 같은 법 시행령 제25조를 근거로 민원서류가 보완되지 않았음을 이유로 하여 내린 이 사건 처분은 위법한 처분이라고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 심판비용을 피청구인이 부담할 것을 구하는 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.