개발행위허가제한 및 지형도면 고시 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지 임야(이하 ‘ 이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서 2015. 6. 30. 이 사건 토지를 택지로 형질변경하기 위하여 개발행위허가를 피청구인에게 신청하였으나, 피청구인은 2015. 7. 3.에 이 사건 토지가 포함된 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시(○○시 고시 제2015-133호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다.)를 하였고, 2015. 7. 13.에 이 사건 고시를 사유로 청구인의 신청을 반려처분 하였다. 한편, 피청구인은 조성계획에 이 사건 토지가 포함되어 있는 ○○일반산업단지 조성을 추진하기 위하여 2010년에 타당성조사를 완료하고, 2013년 개발계획수립용역을 착수하였으며, 산업단지 예정지구에 대하여 개발 및 투기를 방지하고자 2015. 5. 27. 도시계획위원회의 심의를 받고, 2015. 6. 16.부터 2015. 6. 29.까지 14일간 주민공람을 완료한 후 2015. 7. 3. 개발행위허가 제한 및 지형도면을 고시하였으며 2015. 9. 21. 피청구인과 공동사업을 시행할 우선협상대상자를 선정하였으며, 2015. 12월에 ○○도지사에게 산업단지 지정승인을 신청할 계획이다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지의 소유자로서 청구인은 이 사건 토지 일부를 택지로 형질변경하기 위하여 개발행위허가를 2015. 06. 30에 신청하였으며 허가 신청은 관련 법률과 관련지침 상 허가 기준에 위반되는 사항이 없어 피청구인은 허가를 처분했어야 하나, 허가신청의 처리를 13일 간 지연시키다가 2015. 07. 03.에 ○○일반산업단지 개발과 관련하여 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시를 사유로 2015.7.13. 불허가 처분하였다. 2) 피청구인이 이 사건 토지의 소유주인 청구인과의 어떠한 협의 없이 이 사건 토지를 개발행위허가 제한 구역으로 편입시켰는데, 「산업입지및개발에관한법률」(이하 ‘산업입지법’이라 한다.) 제8조의2와 동법 시행령 제10조의2 및 국토교통부의 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」를 따르면 최근 20년 내에 개발된 산업단지의 미분양 비율이 30퍼센트 이상인 지방자치단체는 산업단지를 개발하지 못하도록 되어있음에도 불구하고, 홍죽산업단지(2012. 12 .31. 준공 585,700 )가 미분양율이 50퍼센트 이상으로 ○○도지사나 ○○시장은 추가로 산업단지를 개발 할 수 없기 때문에, 이 사건 고시는 법률상 권한이 없는 자가 행한 처분으로 위법이다. 3) 피청구인은 위에서 언급한 바와 같이 홍죽산업단지가 미분양율이 30%를 상회하더라도, 산업입지법 제8조2 제1항1호 단서 및 같은법 제16조제1항4호에 따라 사업시행자가(민간참여기업 특수법인) 산업단지를 개발추진 하는 경우에는 산업단지의 개발이 가능하다고 하나, 피청구인이 고시한 ○○일반산업단지 조성계획, 전략환경평가 항목, 범위 등 결정내용 공고, 개발행위허가 제한에 대한 주민의견청취 공고 및 이 사건 고시 등 어디에도 사업시행자 표시가 없으며, 2015. 09. 25. 심판을 청구한 현재 시점에도 ○○일반산업단지에 출자할 기업체를 공모중에 있다. 따라서 산업입지법 제8조2 제1항1호 단서에 따른 사업시행자가 없는 상태에서 피청구인이 자신이 적법한 민간참여 사업시행자의 자격으로 산업단지 개발하는 것은 재량을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다. 4) 피청구인이 2015. 05. 21 발주한 개발계획수립용역은 현재 중단상태이고, 산지전용허가서와 교통영향분석 대책 및 사전재해영향성 검토 등 산업단지 관련서류가 없으며, 환경영향평가도 용역 진행 중 중단상태로 있는 바, ○○일반산업단지 개발조성계획이 미수립된 상태임을 알 수 있고, 사업구역도 확정되지 않은 상태에서 단지 ○○시청 관계부서 내부계획(안)만을 근거로 개발행위제한 및 사업구역 지형도면 고시하여 청구인 토지를 포함시킨 이 사건 고시는 위법한 처분이다. 5) 이 사건 산업단지는 민간기업체가 투자하여 개발조성 후 개인기업체 분양 또는 임대하는 사업으로 「공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률」저14조에 의한 “다른 법률에 의하여 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업”에 해당한다. 여기서 공익사업이라 함은 개인에게 직접적인 혜택이나 이권이 없는 사업을 말하는 건인데, ○○일반산업단지는 개발하는 기업체와 입주할 업체 및 지원시설을 구입하는 기업체 및 개인 등이 특별한 혜택을 받는 이해 당사자가 되므로 “공익사업을 위한 토지 수용은 공공복리의 증진을 위하여 긴요하고도 불가피한 특정한 공익사업에 필요한 최소한도에 그쳐야 한다” 는 일반적인 원칙을 보다 엄격하게 준수해야 할 것이다. 그런데 이 사건 고시처분의 경우에는 법률상 추가 산업단지 개발이 불가능하고, 관계조항 단서에 적합한 사업시행자(민간 특수법인)가 없고, 산업단지 계획 및 구역경계 등이 하나도 확정되지 않은 상태에서 앙주시장의 정치적인 개인욕심에서 화급하게 제한고시 하면서 청구인 토지를 편입시킴으로서 오로지 법률로서만 재산권을 제한할 수 있다는 「헌법」제 23조의 재산권에 관한 규정을 위반한 위법한 처분이라 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「국토의계획및이용에관한법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제63조 제1항에서는 도 시·군 기본계획이나 도 시·군 관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도 시·군 기본계획이나 도시·군 관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시·군 관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다고 규정되어있고, 개발행위허가를 제한하려면 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다고 규정되어 있다. 「토지이용규제기본법」제8조에서는 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정 하려면 미리 주민의 의견을 들어야 하고, 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다고 규정되어 있습니다. 또한「산업입지 및 개발에 관한 법률」제5조 제1항에는 국토교통부장관은 산업입지개발에 관한 기본지침을 작성하여 관보에 고시하여야 한다고 규정되어 있고, 국토교통부장관이 고시한 “산업입지의 개발에 관한 통합지침”제10조 제2항에는 산업단지를 지정하고자 하는 지역의 무분별한 개발 및 토지의 투기를 방지하기 위하여「국토계획법」제63조에 따라 해당지역의 행위허가의 제한을 할 수 있다고 규정되어 있다. 따라서 피청구인의 ○○일반산업단지 예정지구에 대한 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시는 적법한 절차를 이행한 사항이다. 2) 「산업입지법」제7조에 따르면 일반산업단지를 지정하고자하면 개발계획을 수립하도록 되어있으며, 같은 법 제16조에 따르면 산업단지개발사업은 산업단지 지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다고 규정되어 있다. 피청구인이 시행하는 ○○일반산업단지 조성사업은 산업단지 지정승인을 받기위해 개발계획수립 용역 중이며 공동사업시행자를 확보하기 위해 민간사업자 공모를 진행하여 2015. 09. 17. 우선협상대상자를 선정하였고, 우선협상대상자는 피청구인과의 협약을 통해 민간사업자의 지위를 갖게 됩니다. 「국토계획 법」제63조 및 「산업입지법」제5조에 의한 “산업입지의 개발에 관한 통합지침” 제10조에 따르면 사업예정지구에 대하여 개발행위허가 제한을 할 수 있도록 되어 있으며,「토지이용규제기본법」제8조에 따르면 지구 지정을 하려면 미리 주민의 의견을 들어야 하고, 지형도면을 관보에 고시하여야 한다고 되어 있다. 피 청구인은 민간사업자 공모를 진행하기 전 토지이용계획 등 사업계획의 공개로 인한 무분별한 개발 및 토지의 투기를 방지하기 위해 개발행위허가 제한사항에 대해 ○○시 도시계획위원회의 심의를 받고, 주민공람을 진행한 후 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시를 하였습니다. 따라서 법률상 권한 없는 자의 위법하고, 재량을 일탈·남용에 의한 고시라는 청구인의 주장과 토지이용계획 미확정 전 청구인의 토지를 편입시켰다는 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것으로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 1. 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역 2. 개발행위로 인하여 주변의 환경·경관·미관·문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역 3. 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 개발행위허가를 제한하기 위하여 제2항에 따라 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해제지역 및 해제시기를 고시하여야 한다. <신설 2013.7.16.> 【토지이용규제 기본법】 제제8조(지역ㆍ지구등의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정(변경을 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. ② 중앙행정기관의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면(이하 "지형도면"이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하고, 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. ③ 제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면(이하 "지형도면등"이라 한다)을 고시하여야 하는 지역·지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다. ④ 제3항 단서에 해당되는 경우에는 지역·지구등의 지정일부터 2년이 되는 날까지 지형도면등을 고시하여야 하며, 지형도면등의 고시가 없는 경우에는 그 2년이 되는 날의 다음 날부터 그 지정의 효력을 잃는다. ⑤ 제4항에 따라 지역·지구등의 지정이 효력을 잃은 때에는 그 지역·지구등의 지정권자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 관보 또는 공보에 고시하고, 이를 관계 특별자치도지사·시장·군수(광역시의 관할 구역에 있는 군의 군수를 포함한다. 이하 같다) 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수 또는 구청장"이라 한다)에게 통보하여야 한다. 이 경우 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 제12조에 따른 국토이용정보체계(이하 "국토이용정보체계"라 한다)에 등재(登載)하여 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다. ⑥ 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 지역·지구등의 지정을 입안하거나 신청하는 자가 따로 있는 경우에는 그 자에게 제2항에 따른 고시에 필요한 지형도면등을 작성하여 제출하도록 요청할 수 있다. ⑦ 제2항에 따른 지형도면등의 작성에 필요한 구체적인 기준 및 방법 등은 대통령령으로 정한다. ⑧ 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 지형도면등의 고시를 하려면 관계 시장·군수 또는 구청장에게 관련 서류와 고시예정일 등 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 한다. 다만, 제2항 단서에 따라 지형도면을 작성·고시하지 아니하는 경우에는 지역·지구등을 지정할 때에 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 하고, 제3항 단서에 따라 지역·지구등의 지정 후에 지형도면등의 고시를 하는 경우에는 지역·지구등을 지정할 때와 제4항에 따른 지형도면등을 고시할 때에 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 한다. ⑨ 제8항에 따라 통보를 받은 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 국토이용정보체계에 등재하여 지역·지구등의 지정 효력이 발생한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다. 다만, 제3항 단서에 따라 지역·지구등의 지정 후에 지형도면등의 고시를 하는 경우에는 제4항에 따라 지형도면등을 고시한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다 【산업입지 및 개발에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 8. "산업단지"란 제7호의2에 따른 시설과 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능 향상을 위하여 주거·문화·환경·공원녹지·의료·관광·체육·복지 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단(一團)의 토지로서 다음 각 목의 것을 말한다. 가. 국가산업단지: 국가기간산업, 첨단과학기술산업 등을 육성하거나 개발 촉진이 필요한 낙후지역이나 둘 이상의 특별시·광역시 또는 도에 걸쳐 있는 지역을 산업단지로 개발하기 위하여 제6조에 따라 지정된 산업단지 나. 일반산업단지: 산업의 적정한 지방 분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 위하여 제7조에 따라 지정된 산업단지 다. 도시첨단산업단지: 지식산업·문화산업·정보통신산업, 그 밖의 첨단산업의 육성과 개발 촉진을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 제7조의2에 따라 지정된 산업단지 라. 농공단지(農工團地): 대통령령으로 정하는 농어촌지역에 농어민의 소득 증대를 위한 산업을 유치·육성하기 위하여 제8조에 따라 지정된 산업단지 제5조(산업입지개발지침) ① 국토교통부장관은 산업입지개발에 관한 기본지침(이하 "산업입지개발지침"이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하여야 한다. 다만, 농공단지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따른다. <개정 2013.3.23.> ② 산업입지개발지침에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 산업입지의 계획적·체계적 개발에 관한 사항 2. 산업단지의 지정(지정 요건 및 기준에 관한 사항을 포함한다)·개발·지원에 관한 사항 3. 환경영향평가를 포함하는 환경보전에 관한 사항 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 제7조(일반산업단지의 지정) ① 일반산업단지는 시·도지사 또는 대통령령으로 정하는 시장이 지정한다. 다만, 대통령령으로 정하는 면적 미만의 산업단지의 경우에는 시장·군수 또는 구청장이 지정할 수 있다. <개정 2011.8.4.> ② 제1항에 따른 일반산업단지의 지정권자는 일반산업단지를 지정하려면 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시장·군수 또는 구청장의 의견을 듣고 국토교통부장관을 비롯한 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ⑥ 제2항에 따른 산업단지개발계획에 관하여는 제6조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2011.8.4.> 제8조의2(산업단지 지정의 제한) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장(이하 "산업단지지정권자"라 한다)은 지정된 산업단지의 면적 또는 미분양 비율이 산업단지의 종류별로 대통령령으로 정하는 면적 또는 미분양 비율에 해당하는 지방자치단체인 경우에는 산업단지를 지정하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> 1. 제16조제1항제3호 및 제4호에 해당하는 사업시행자가 산업단지를 개발하는 경우 2. 대통령령으로 정하는 바에 따라 기업의 입주 수요가 확인된 산업단지를 개발하는 경우 ② 제1항에 따른 지정면적 또는 미분양 비율의 산정방식은 산업입지개발지침으로 정한다. 제16조(산업단지개발사업의 시행자) ① 산업단지개발사업은 다음 각 호의 자 중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다. <개정 2014.1.14.> 3. 해당 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자 또는 해당 산업단지개발계획에서 적합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자 4. 제1호부터 제3호까지에 해당하는 자가 산업단지의 개발을 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인 【산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령】 제8조(일반산업단지의 지정 등) ② 법 제7조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 면적"이란 30만제곱미터를 말한다. 제10조의2(산업단지지정의 제한) ① 법 제8조의2제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 면적 또는 미분양 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 면적 또는 미분양 비율을 말한다. 1. 국가산업단지 : 특별시ㆍ광역시ㆍ도(이하 이 조에서 "시ㆍ도"라 한다)별로 미분양 비율 15퍼센트 이상 2. 일반산업단지 : 시ㆍ도별로 미분양 비율 30퍼센트 이상 3. 도시첨단산업단지 : 다음 각 목의 구분에 따른 시ㆍ도별 면적 또는 미분양 비율 가. 면적: 330만제곱미터 이상. 다만, 국토교통부장관이 도시첨단산업단지를 지정하는 경우는 제외한다. 나. 미분양 비율: 30퍼센트 이상 4. 농공단지 : 시ㆍ군ㆍ자치구(이하 "시ㆍ군"이라 한다)별로 100만제곱미터부터 200만제곱미터까지의 범위안에서 농공단지개발세부지침이 정하는 면적 이상 또는 미분양 비율 30퍼센트 이상 ② 법 제8조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 바에 따라 기업의 입주수요가 확인된 산업단지"란 산업단지지정권자와 산업단지 입주희망 기업이 체결한 입주협약서 등 객관적인 자료에 의하여 기업의 입주수요가 확인된 산업단지를 말한다. <신설 2009.6.25.> 제19조(사업시행자) ① 법 제16조제1항제2호의2에서 "대통령령으로 정하는 요건"이란 산업단지를 개발하여 산업시설용지(복합용지 내에 산업시설을 설치하기 위한 용지를 포함하며, 이하 이 조에서 같다)의 100분의 30 이상을 소속 조합원 또는 회원에게 공급하려는 경우를 말한다. <신설 2014.7.14.> ② 법 제16조제1항제3호에서 "대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 법 제2조제9호 각 목의 시설용지를 직접 개발하고자 하는 경우 나. 산업단지를 개발하여 100분의 30 이상을 산업시설용지로 직접 사용하고, 남는 용지를 입주를 희망하는 자에게 다음의 용도로 공급하려는 경우 1) 산업시설용지 2) 법 제2조제9호나목부터 라목까지의 규정에 해당하는 시설용지 2. 산업단지개발계획에 적합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 「건설산업기본법」에 따라 종합공사를 시공하는 업종(토목공사업 또는 토목건축공사업으로 한정한다)등록을 한 자로서 공시된 해당 연도의 시공능력평가액이 산업단지개발계획에서 정한 연평균 사업비(보상비를 제외한다)이상인 자 나. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 의하여 지식산업센터를 설립할 수 있는 자로서 산업단지안에서 지식산업센터의 설립에 필요한 용지를 직접 개발하고자 하는 자 ③ 법 제16조제1항제4호에서 "대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인"이란 법 제16조제1항제1호, 제2호 또는 이 조 제2항제2호가목에 해당하는 자의 출자비율의 합이 100분의 20이상인 법인을 말한다. 【(국토교통부) 산업입지의 개발에 관한 통합지침】 제11조(산업단지지정의 제한) 「산업입지법」 제8조의2 및 같은 법 시행령 제10조의2에 따른 지정면적 또는 미분양 비율은 다음 각 호의 방식에 따라 산정한다. 1. "지정면적"이란 「산업입지법」 제6조·제7조 또는 제7조의2에 따른 산업단지개발계획에 표시된 산업단지의 면적을 말한다. 2. "미분양비율"란 미분양면적을 분양대상면적으로 나눈 비율을 말한다. 이 경우 분양대상면적이라 함은 제1호에 따른 지정면적 중「산업입지법 시행령」 제43조의2제1항에 따라 분양 또는 임대공고를 하고 개발에 착수한 면적을 말하며, 미분양면적이라 함은 분양대상면적중 분양 또는 임대계약이 체결되지 아니한 면적을 말한다. 3. 제2호에 따른 미분양비율 산정은 최근의 입지수요와 분양동향 반영을 위해 최근 20년내에 지정된 산업단지(해당년도 포함)를 대상으로 하되, 분양공고 후 분양계약이 일정기간 소요되는 것을 감안하여 분양공고 후 3개월이 경과되지 않은 산업단지(부분 분양공고된 경우는 해당 부분)는 제외한다. 나. 검토의견 1) 인정사실 가) 피청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 일대에 687,206 의 면적을 가진 ○○일반산업단지를 조성하기 위해 2009년부터 계획을 수립하였고, 2014년까지 추진경과는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269705"></img> 나) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지의 소유자로서 이 사건 토지는 ○○일반산업단지 계획부지에 포함되어 있고, 청구인은 이 사건 토지 일부를 택지로 형질변경하기 위하여 개발행위허가를 2015. 06. 30.에 신청하였으나, 피청구인은 2015. 07. 13.에 이 사건 토지에 대한 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시를 사유로 청구인의 신청을 반려 처분하였다. 다) 2015. 07. 07.에 피청구인은 이 사건 토지가 포함된 ○○일반산업단지의 개발을 위한 민간사업자를 선정하기 위한 공모를 시행하였고, 2015. 09. 21. ○○엔지니어링(주)를 대표로 5개사로 구성된 컨소시움(이하 ‘이 사건 민간사업시행자’라 한다.)이 우선협상대상자로 선정되었다. 라) ○○도지사가 매년 분기별로 조사하여 보유하고 있는 “○○도 산업단지 현황”에 따르면, 2015. 9. 30. 기준 ○○도 전체 일반산업단지 분양율은 87.9%이고, ○○시 전체 일반산업단지 분양율은 81.91%이며, ○○일반산업단지 분양율은 2015. 12. 14. 기준으로 73.2%이다. 2)「산업입지법」제7조 제1항에 따르면 일반산업단지는 시·도지사가 지정한다고 규정하고 있고, 단서 조항 및 같은법 시행령 제8조 제2항에 따르면 그 면적이 30만 제곱미터 미만일 경우에는 시장이 산업단지를 지정할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 제8조의2에서는 시장 등 산업단지지정권자는 지정된 산업단지의 면적 또는 미분양 비율이 산업단지의 종류별로 대통령령으로 정하는 면적 또는 미분양 비율에 해당하는 지방자치단체인 경우에는 산업단지를 지정하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제10조의2 제1항 2호에서는 일반산업단지의 경우 산업단지지정을 할 수 없는 시·도별 최소 미분양율을 30%로 정하고 있으며, “산업입지의 개발에 관한 통합지침”에 따르면 미분양율의 산정대상을 20년 이내에 지정된 산업단지로 정하고 있다. 또한,「산업입지법」제5조 제1항에는 국토교통부장관은 산업입지개발에 관한 기본지침을 작성하여 관보에 고시하여야 한다고 규정되어 있고, 국토교통부장관이 고시한 “산업입지의 개발에 관한 통합지침”제10조 제2항에는 산업단지를 지정하고자 하는 지역의 무분별한 개발 및 토지의 투기를 방지하기 위하여「국토계획법」제63조에 따라 해당지역의 행위허가의 제한을 할 수 있다고 규정되어 있다. 「국토계획법」제63조 제1항에서는 시·군 기본계획이나 관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 시·군 관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다고 규정되어있고, 개발행위허가를 제한하려면 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다고 규정되어 있다. 「토지이용규제기본법」제8조에서는 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정 하려면 미리 주민의 의견을 들어야 하고, 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 ○○도 ○○시에 소재한 ○○산업단지(2012. 12 .31. 준공 585,700)가 미분양율이 30퍼센트 이상으로「산업입지법」제8조2에 따라 ○○도지사나 ○○시장은 산업단지를 직접 지정하거나 개발 할 수 없으며, 피청구인이 같은 법 제8조의2 제1항 1호에 따른 사업시행자가 없는 상태에서 피청구인이 자신이 사업시행자의 자격으로 산업단지 개발하는 것은 법률 위반이며, ○○일반산업단지 개발조성계획이 미수립된 상태에서 단지 ○○시청 관계부서 내부계획(안)만을 근거로 개발행위제한 및 사업구역 지형도면 고시하여 청구인 토지를 포함시킨 이 사건 고시는 재량을 일탈·남용한 위법하고 부당한 처분이라고 주장하고 있어 살피건대, 「산업입지법」제7조 제1항, 제8조의2 및 같은 법 시행령 제10조의2 제1항 2호에 따르면 시·도별로 미분양율이 30%를 상회하는 지방자치단체의 경우 산업단지를 지정하여서는 아니 된다고 규정하고 있어, ○○도 일반산업단지 전체 미분양율과 ○○시 일반산업단지 전체 미분양률을 살펴보아야 할 것인데, “○○도 산업단지 현황(2015. 9. 30)”에 따르면 ○○도 전체 일반산업단지 분양률은 87.9%이고, ○○시 전체 일반산업단지 분양률은 81.91%으로 ○○도지사나 ○○시장은 「산업입지법」제8조의2에 해당하는 산업단지 지정 제한을 받지 않으며, ○○도지사나 ○○시장 모두 산업단지를 직접 지정하거나 개발할 수 있는 적법한 권한을 가지고 있다고 판단된다. 아울러, 이 사건 ○○일반산업단지는 68만 제곱미터 면적의 부지를 계획하는 산업단지로서 「산업입지법」제7조 제1항에 따라 ○○도지사가 ○○일반산업단지의 산업단지지정권자이며, 피청구인이 2015. 07. 07. ○○일반산업단지를 개발할 민간사업자를 공모함에 따라 2015. 09. 21. ○○엔지니어링(주)를 대표로 하는 5개 회사의 컨소시움이 ○○일반산업단지 개발사업의 우선협상대상자로 선정되었고, 공모 내용에 따라 피청구인과 이 사건 컨소시움은 ○○일반산업단지 조성의 공동시행자(이하 ‘이 사건 공동시행자’라 한다.)로서의 지위를 가진다 할 것이다. 따라서 설사 청구인의 주장대로 ○○도 및 ○○시의 일반산업단지의 미분양률이 30%를 상회하여 「산업입지법」제8조의2의 산업단지지정 제한을 받는다고 하더라도, 이 사건 공동시행자는 같은 법 시행령 제16조제1항 제4호에 해당하는 사업시행자가 산업단지를 개발하는 경우에 해당된다고 할 것이어서, ○○도지사가 산업단지를 지정할 권한이 없고 피청구인이 부적법한 산업단지 개발시행자라는 청구인의 주장은 이유가 없다. 또한, 피청구인은 2009년부터 ○○일반산업단지의 개발을 위해 2010. 07. 12. 타당성 용역조사를 완료하였으며, 2013. 5. 21.에 ○○일반산업단지의 조성을 위한 개발계획수립용역을 착수하였고, 2015. 7. 7.에 ○○일반산업단지의 조성에 참여할 민간사업자를 공모하는 공고를 함에 따라 이 사건 토지를 포함한 이 일대 지역에 대해 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되기 때문에 피청구인이 이 지역의 무분별한 개발 및 토지의 투기를 방지할 필요가 발생하는 것은 당연하다 할 것이다. 따라서 피청구인이 “산업입지개발에 관한 통합지침”제10조 제2항에 따라 ○○일반산업단지의 지정승인이 완료되기 전임에도 불구하고 「국토계획법」제63조 상의 행위허가의 제한을 한 것은 적법·타당한 처분이라고 판단된다. 아울러,「국토계획법」제63조 제1항에서는 시·군 관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다고 규정되어있고, 개발행위허가를 제한하려면 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다고 규정되어 있어, 「국토계획법」에서 이미 개발행위 제한 사유와 기한을 규제하여 재산권의 침해를 최소화하고 있다고 판단되므로 이에 따른 이 사건 고시가 법률에 근거하지 않고 청구인의 재산권을 침해하여 헌법 23조에 위반하였다는 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.