개발행위허가취소 및 원상복구명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○읍 ○○리 ○○○-1외 2필지(전, 답, 1,860㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 골재채취장 원상복구를 위한 진출입로(임시도로) 개설을 목적으로 피청구인에게 개발행위허가를 득하였으나, 이후 피청구인은 허가 시 제출한 내용이 실제와 상이한 점을 확인하고, 청구인이 부정한 방법으로 개발행위를 득하였고, 주목적사업(토석채취허가지 복구)의 허가기간 만료 시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 제133조제1항제5호에 따라 개발행위(변경) 허가를 받아야 하나 이를 이행하지 않아 허가취소 사유에 해당한다는 사유로 2019. 7. 15. 청문을 거쳐 같은 해 7. 19. 개발행위허가취소 및 7. 24. 이 사건 개발행위허가취소에 따른 원상복구명령을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 가) 토석채취를 위하여 토석채취허가를 받아 사업종료에 따라 토석채취허가 사업종료지를 산지로 원상복구하기 위하여 피청구인(산림농지과)으로부터 2018. 2. 27. 복구설계(변경)승인을 받아 공사 진행 중에 있다. 나) 위 토석채취장의 산지를 복구하기 위해서는 진입도로를 새로이 개설하여 복구공사에 따른 장비(굴삭기, 덤프트럭 등)와 복구자재 등의 반입이 필요하며 복구산지의 진입도로는 농지를 통과하여야 한다. 다) 진입도로인 이 사건 토지는 비도지역이며 용도지역은 계획관리 지역으로 국토계획법 제56조의 규정에 의하여 개발행위허가 대상으로 피청구인으로부터 2018. 6. 30.(허가기간 2018. 6. 30. ∼ 2020. 6. 30.) 개발행위허가를 받았다. 2) 사건의 경위 가) 피청구인은 2019. 6. 29. 도시계획과-24338호로 처분전 사전통지(청문심사) 및 2019. 7. 12. ▣▣산업의 청문 의견서를 접수하고 2019. 7. 15. 청문심사 후 국토계획법 제133조제1항제21호 규정에 의거 제출된 사업계획서상 주목적 사업의 사업기간을 실제 허가를 득한 주목적 사업 (토석 채취허가지 복구 설계)의 사업기간과 상이하게 제출하여 “부정한 방법”으로 개발행위를 득하였고 같은 법 제133조제1항제5호에 따라 주목적사업 토석채취 허가지 복구설계 허가기간이 만료되었을 경우 개발행위(변경) 허가를 득하여야 하나 그러지 아니하여 허가취소 사유에 해당된다는 취지로 2019. 7. 19. 도시개발과-27810호로 개발행위(일시)허가 취소처분과 위 처분을 한지 5일이 경과하자마자 2019. 7. 24. 도시개발과-28267호로 개발행위(일시)허가 취소에 따른 원상복구를 완료하고 증빙자료를 2019. 8. 16.까지 제출하도록 명령하였다. 나) 청구인은 피청구인의 허가취소 사유인 “부정한 방법”으로 개발행위를 득하였다는 지적에 대해 구체적으로 어떠한 부정한 방법을 저질렀는지에 대한 기술이 없으므로 매우 의아하게 생각하는바 혹시 개발허가 신청 시에 사업기간을 2020. 6. 30.로 기재한 것을 말하는 것인지 아니면 복구공사 준공완료일 2019. 9. 30.을 속였다는 것인지 도저히 이해와 납득이 가지 않는데 청구인은 2019. 7. 15. 처분 사전통지(청문실시) 통보를 받은 후 의견제출 자료를 수집 정리하면서 정보공개 청구하여 확인한바 2019. 7. 22. 산림녹지과 담당자로부터 주목적 사업의 사업기간이 2019. 9. 30.이 아니고 2018. 9. 30.이라는 답변과 시행공문을 정정확인 받은 바 있다 다) 토석채취장 부지의 현소유자는 ㈜◎◎◎◎이고 청구인은 전소유자로서 2018. 3. 30. 소유권을 이전해 주었는데 ㈜◎◎◎◎는 소유자로서 복구 의무를 승계 받고 복구준공하기 위하여 2018. 6.경 복구설계(변경)신청서를 제출하였는데 ●●시청은 2018. 7. 13. 산림농지과-27132호로 ① 복구 미이행으로 보증보험금 수령으로 현금 예치되어 있고 ② 전소유자 ▣▣산업으로부터 허가기간 내에 완료하겠다는 각서 한 바 있고 ③ 당초 복구설계 허가기간까지 ▣▣산업이 복구하여야 함에 따라 반려하여 왔으나 2018. 10. 23.과 2018. 12. 27. 2회에 걸쳐 ㈜◎◎◎◎는 보증증권으로 복구비를 예치하고 복구공사를 책임 완료하겠다는 강한 의지를 표명하면서 재신청 공문을 제출하면서 2018. 12. 28. 복구설계(변경)승인 신청서를 제출한 바 있는데 이에 대해 2019. 1. 7. 산림농지과-726호로 복구설계서 변경승인신청서 보완 통지를 하여 그에 대하여 보완절차를 이행한바 현재 산림농지과에서 심사 중에 있는 것으로 알고 있다. 라) 복구공사 현장의 주변은 높은 임야로 둘러싸여 있는데 진출입로 개설 가능한 토지는 유일하게 지방도와 접한 농지인 이 사건 토지여서 과거 토석 채취시에나 최근 복구공사를 진행할 때에도 진출입로로 사용하여 왔으며 향후 누가 진행하던 간에 진출입로는 이 곳뿐인데 납득 불가한 사유를 적용하여 허가취소, 원상복구 하더라도 ㈜◎◎◎◎ 역시 신규개설 허가 및 도로개설공사 작업을 하여야만 출입할 수밖에 없는 바와 같이 민원인으로서는 이중으로 노력과 비용을 부담하게 되고 행정업무도 중첩되는 비효율이 발생하게 될 것인 점을 감안하여 이를 해소하여 주는 것이 국민편의 행정집행이라고 생각한다. 마) 또한 개발행위허가취소로 인한 원상복구는 현재 진입도로는 콘크리트포장으로 시공하여 이용하고 있으며 추후 토석채취허가지의 원상복구 공사 시에도 진입도로가 필요하며 콘크리트포장을 시공을 재시공하여야 하는바, 피청구인와 수허가자인 청구인도 이런 기존의 시설물을 철거하는데 행정적, 경제적 손실이 막중하다. 3) 이 사건 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 가) 토석채취허가지의 복구공사 중에 있으며, 주목적인 토석채취장의 복구공사가 준공되지 아니하여 준공 시까지 복구공사를 위해 진입도로가 필요하여 허가취소는 부당하다. 나) 토석채취허가지의 복구공사와 연계된 개발행위허가로서 토석채취허가지의 원상복구공사 종료 및 준공 시까지 진입도로가 필수적으로 필요한 사항이다. 4) 결론 상기와 같이 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 처분과정 가) 청구인은 2018. 7. 2. ●●시 ○○○읍 ○○리 산□□□-1번지 일원 골재채취장 원상복구를 위한 진출입로 확보를 위해 임시도로개설 목적으로 이 사건 토지에 대하여 개발행위(일시) 허가를 득하였다. ○ 허가내역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026243"></img> 나) ●●시 산림농지과-19094호(2019. 6. 20.)로 시행된 ‘복구설계서 승인 신청에 따른 업무협의’ 검토과정에서 청구인의 토석채취허가지에 대한 복구기간이 2018. 9. 30.로 만료되었음을 인지하고, 청구인이 개발행위(일시)허가 신청 시 제출한 신청서 확인결과 산림농지과-8115호(2018. 5. 27.시행)로 승인된 복구설계승인의 만료기간이 서로 다르게 기재된 것을 확인하고, 산림농지과에 청구인의 복구기간 연장승인 여부 및 복구여부를 유선으로 확인한 결과, 산지복구 미이행 및 ○○리 산□□□-1번지 일원 토석채취허가지의 소유권 이전 등으로 청구인이 더 이상 토석채취허가지에 대한 복구의무와 권한이 없다는 취지의 답변을 듣게 되었다. 다) 이에 당초 청구인의 개발행위(일시)허가는 주 목적사업인 토석채취허가지에 대한 복구를 위한 임시도로개설 목적으로 허가를 득하였으나 기간 내 복구 미이행으로 추가로 기간연장을 받지 못하여 주 목적사업 실현이 불가하게 됨에 따라 개발행위(일시)허가의 목적도 동시에 소멸한 점, 산림농지과에서 당초에 승인받은 복구만료기간이 2018. 9. 30.까지 임에도 불구하고 개발행위(일시)허가 신청서에는 사업기간을 2020. 6.까지로 상이하게 기재하여 허가를 득한 점, 기타 허가사항 변경(주 목적사업 토석채취허가지 복구기간 만료)시 개발행위(변경)허가를 득하여야 하나 그렇지 않은 경우 허가 취소 사유에 해당하여 국토계획법 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분), 제136조(청문) 규정에 의거 2019. 7. 15. 청문진행 후 2019. 7. 19. 개발행위(일시)허가를 취소하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 부정한 방법으로 개발행위허가를 득하였다는 피청구인의 허가취소 사유에 대하여 납득할 수 없다는 청구인의 주장에 대하여 청구인은 2008년 토석채취 허가지에 대한 복구설계승인을 득한 이후 수차례 연장과 미이행을 반복하였고 2018. 2. 27. 최종적으로 산림농지과로부터 2018. 9. 30.까지 복구준공 완료조건으로 복구설계 변경승인을 받았음에도 불구하고 산지복구를 위한 임시 진출입도로 목적의 개발행위(일시)허가 신청서에는 사업기간을 2020. 6.까지로 복구승인 만료기간과 상이한 사업계획서를 제출하여 부정한 방법으로 허가를 득하였으며, 허가조건(기타 허가사항 등)이 변경되었을 경우 사전에 변경허가를 득하여야 하나 미이행하여 국토계획법 제133조제l항제5호 및 제21호 규정에 의거 허가 취소된 사항이다. 나) 토석채취허가지 복구공사 중에 있으며, 주목적사업인 토석채취장의 복구공사가 준공되지 아니하여 준공 시까지 진입도로가 필요하여 도로원상복구 시 경제적 손실이 막중하다는 청구인이 주장에 대하여 산림농지과 확인결과 청구인은 2019. 8. 현재까지 여전히 산지복구를 미이행하고 있으며, 향후에도 청구인에게 복구설계(변경)승인을 추가로 허가할 여지가 없는 점 및 채석허가지(○○○읍 ○○리 산□□□-1번지 일원) 소유자 또한 제3자로 이전된 상황에서 청구인이 주장하는 것처럼 개발행위(일시)허가의 목적을 달성하기 어려울 것으로 판단된다. 또한, 청구인은 이 사건 토지에 대한 개발행위(일시)허가 신청 시 임시도로부지인 농지에 대하여 원상복구계획 및 확약서를 제출하였고, 관련부서 협의조건(농지법)에도 사용기간이 만료되기 전(원상복구기간 내) 농작물재배에 적합하도록 원상복구 후 완료서 제출의무가 있음으로 청구인의 원상복구명령 취소청구는 이유 없다 할 것이다. 3) 결어 상기 기술한 바와 같이 청구인의 채석허가지에 대한 복구설계승인은 이미 2018. 9. 30.자로 종료되어 복구에 대한 권한과 책임이 기 소멸하여, 주 목적사업 실현이 불가함에 따라 채석허가지 복구를 위한 진입도로개설 목적의 개발행위(일시)허가는 마땅히 취소하는 것이 타당하며 더욱이 주목적 사업의 사업기간을 당초 허가받은 기간과 상이하게 작성하여 개발행위(일시)허가를 득하였음으로 개발행위(일시)허가 취소 및 원상복구에 대한 취소 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. 제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 이의 이행을 보증하기 위하여 개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받는 자로 하여금 이행보증금을 예치하게 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 국가나 지방자치단체가 시행하는 개발행위 2. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관(이하 “공공기관”이라 한다) 중 대통령령으로 정하는 기관이 시행하는 개발행위 3. 그 밖에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 공공단체가 시행하는 개발행위 ② 제1항에 따른 이행보증금의 산정 및 예치방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. 이 경우 행정대집행에 필요한 비용은 제1항에 따라 개발행위허가를 받은 자가 예치한 이행보증금을 사용할 수 있다. 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2009.12.29., 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 21. 부정한 방법으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 허가ㆍ인가ㆍ지정 등을 받은 자 가. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가 제136조(청문) 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제133조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 개발행위허가의 취소 【산지관리법】 제40조(복구설계서의 승인 등) ① 제39조제1항 또는 제2항에 따라 산지를 복구하여야 하는 자(이하 “복구의무자”라 한다)는 대통령령으로 정하는 기간 이내에 산림청장등에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서(이하 “복구설계서”라 한다)를 제출하여 승인을 받아야 한다. 승인받은 복구설계서를 변경하려는 경우에도 같다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가서, 복구설계승인신청서, 등기사항전부증명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ●●시 ○○○읍 ○○리 산□□□-1 일원 토석채취지에 대한 복구설계서(변경)를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2019. 2. 27. 「산지관리법」 제40조의 규정에 의하여 이를 승인하였다. 나) 이후 피청구인은 2018. 5.경 청구인의 ○○리 ◇◇◇번지외 3필지(도로 1,860㎡)에 한 토석채취허가지 복구공사 진출입도로 일시사용 목적의 개발행위(일시) 허가신청에 대하여 ‘2018. 6. 30. ~ 2020. 6. 30.’을 기간으로 하여 허가하였다. 다) 한편, ○○○읍 ○○리 산□□□-1 일원 토석채취지는 2018. 3. 30. 청구인으로부터 청구 외 ㈜◎◎◎◎로 매매를 원인으로 소유권이 이전되었고, ㈜◎◎◎◎는 2018. 6. 21. 피청구인에게 복구설계(변경) 신청서를 제출하였으나, 피청구인은 청구인이 수차례 산지복구 미이행으로 보증보험사로부터 복구비를 현금 예치하고 있는 사항이며, 청구인이 신청한 복구설계변경승인이 허가기간 2018. 9. 30.로 하여 승인된 상태이며, 위 기간까지 청구인이 복구하여야 할 사항이라는 사유로 2018. 7. 13. 반려통지하였다. 라) 청구 외 ㈜◎◎◎◎는 2019. 1. 8. 다시 복구설계신청서를 피청구인에게 제출하였고, 2019. 6. 19. ●●시 관련부서 협의 중 청구인의 복구설계변경승인기간 만료(2018. 9. 30.)를 확인한 피청구인(도시개발과)은 청구인을 대상으로 2019. 7. 15. 청문을 실시하였고, 청구인은 ‘개발행위허가기간은 2018. 7. 2. ~ 2020. 6. 30.이며 복구공사 완료 시까지 위 허가가 존치되어야 한다’라는 의견을 제출하였다. 마) 피청구인은 2019. 7. 19. 청구인에 대하여 이 사건 개발행위(일시) 허가를 취소하였고, 그 사유는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026245"></img> 바) 또한, 피청구인은 2019. 7. 23. 청구인에 대하여 개발행위(일시) 허가 취소에 따른 원상복구 통지를 하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)(제2호)을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위 허가”라 한다)를 받아야 하고, 같은 법 제133조제1항에 의하면 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 부정한 방법으로 개발행위허가 또는 변경허가를 받은 자에게 허가 등의 취소, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 현재 토석채취허가지의 복구공사가 진행 중에 있으며, 주목적인 토석채취장의 복구공사가 준공되지 아니하여 준공 시까지 복구공사를 위해 진입도로가 필요한바, 피청구인의 허가취소는 부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 2008년 토석채취 허가지에 대한 복구설계 승인을 득한 이후 수차례 연장과 미이행을 반복하였고 2018. 7. 27. 최종적으로 산림농지과로부터 2018. 9. 30.까지 복구준공 완료 조건으로 복구설계변경승인을 받았음에도 불구하고 산지복구를 위한 임시 진출입도로 목적의 개발행위(일시)허가 신청서에는 사업기간을 2020. 6.까지로 복구 승인 만료기간과 상이한 사업계획서를 제출하여 부정한 방법으로 허가를 득하였으며, 허가조건이 변경되었을 경우 사전에 변경허가를 득하여야 하나 미이행하여 국토계획법 제133조제1항제5호 및 제21호의 규정에 따라 피청구인이 허가를 취소한 것이다. 산림농지과 확인 결과 청구인은 현재까지 여전히 산지복구를 미이행하고 있으며, 향후에도 청구인에게 복구설계(변경)승인을 추가로 허가할 여지가 없는 점 및 채석허가지의 소유자 또한 제3자 앞으로 이전된 상황에서 청구인이 주장하는 개발행위허가의 목적을 달성하기도 어려울 것으로 보인다. 위와 같이 청구인의 채석허가지에 대한 복구설계승인은 이미 2018. 9. 30.자로 종료되어 복구에 대한 권한과 책임이 소멸하여, 주목적사업 실현이 불가함에 따라 채석허가지 복구를 위한 진입도로개설 목적의 개발행위(일시)허가는 취소되어야 하고, 그에 따른 원상복구명령 역시 적법하다고 보이고, 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.