개발행위허가 취소처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 1. 4. 피청구인으로부터 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지[답, 1,676㎡, 2021. 1. 20. ○○동 ○○(답, 353㎡)로 분할되기 전의 토지, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다]에 대하여 제1종 근린생활시설(소매점) 부지 조성을 목적으로 토지형질변경(1,323㎡) 및 토지분할(1,676㎡ → 1,323㎡, 353㎡)을 내용으로 하는 개발행위허가(허가기간 : 2021. 1. 4.~2023. 1. 3., 이하 ‘이 사건 개발행위허가’라 한다)를 받은 자이다. 청구인은 2022. 12. 2. 피청구인에게 이 사건 개발행위허가에 대한 취소를 신청하였고 피청구인은 청구인에게 위 신청에 대하여 2차례에 걸쳐 이 사건 토지를 원상회복한 후 증빙자료를 제출하도록 보완요청하였으나 2023. 1. 30. 청구인이 기간 내 보완서류를 제출하지 않았다는 사유로 「민원처리에 관한 법률」 제22조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 위 신청을 반려하였다. 피청구인은 2024. 9. 10. 청구인에게 이 사건 개발행위허가 기간 만료에 따른 개발행위허가 취소처분 사전통지를 하고 청문절차를 거쳐 같은 해 10. 23. 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제133조 및 제136조에 따른 개발행위허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)과 이 사건 처분에 따른 원상회복(토지합필) 조치명령 사전통지를 하였다. 2. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가, 같은 법 제17조에 따른 점용ㆍ사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인 2. 삭제 <2010. 4. 15.> 3. 「광업법」 제42조에 따른 채굴계획의 인가 4. 「농어촌정비법」 제23조에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 5. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 1. 제31조제2항 단서에 따른 신고를 하지 아니하고 사업 또는 공사를 한 자 1의2. 제40조의3에 따른 도시혁신구역에서 해당 도시혁신계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자 1의3. 제40조의4에 따른 복합용도구역에서 해당 복합용도계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자 1의4. 제40조의5에 따른 입체복합구역에서 해당 도시ㆍ군관리계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자 2. 도시ㆍ군계획시설을 제43조제1항에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정 없이 설치한 자 3. 제44조의3제2항에 따른 공동구의 점용 또는 사용에 관한 허가를 받지 아니하고 공동구를 점용 또는 사용하거나 같은 조 제3항에 따른 점용료 또는 사용료를 내지 아니한 자 4. 제54조에 따른 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자 5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 5의2. 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자 제136조(청문) 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제133조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 1. 개발행위허가의 취소 2. 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정의 취소 3. 실시계획인가의 취소 제142조(벌칙) 제133조제1항에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전 등의 처분 또는 조치명령을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 【행정절차법】 제10조(지위의 승계) ① 당사자등이 사망하였을 때의 상속인과 다른 법령등에 따라 당사자등의 권리 또는 이익을 승계한 자는 당사자등의 지위를 승계한다. ② 당사자등인 법인등이 합병하였을 때에는 합병 후 존속하는 법인등이나 합병 후 새로 설립된 법인등이 당사자등의 지위를 승계한다. ③ 제1항 및 제2항에 따라 당사자등의 지위를 승계한 자는 행정청에 그 사실을 통지하여야 한다. ④ 처분에 관한 권리 또는 이익을 사실상 양수한 자는 행정청의 승인을 받아 당사자등의 지위를 승계할 수 있다. ⑤ 제3항에 따른 통지가 있을 때까지 사망자 또는 합병 전의 법인등에 대하여 행정청이 한 통지는 제1항 또는 제2항에 따라 당사자등의 지위를 승계한 자에게도 효력이 있다. 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다. 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전자문서로 할 수 있다. 1. 당사자등의 동의가 있는 경우 2. 당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우 ② 제1항에도 불구하고 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말, 전화, 휴대전화를 이용한 문자 전송, 팩스 또는 전자우편 등 문서가 아닌 방법으로 처분을 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. ③ 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속ㆍ성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다. 【농지법】 제22조(농지 소유의 세분화 방지) ①국가와 지방자치단체는 농업인이나 농업법인의 농지 소유가 세분화되는 것을 막기 위하여 농지를 어느 한 농업인 또는 하나의 농업법인이 일괄적으로 상속ㆍ증여 또는 양도받도록 필요한 지원을 할 수 있다. ②「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반정비사업이 시행된 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 분할할 수 없다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 또는 도시ㆍ군계획시설부지에 포함되어 있는 농지를 분할하는 경우 2. 제34조제1항에 따라 농지전용허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다)를 받거나 제35조나 제43조에 따른 농지전용신고를 하고 전용한 농지를 분할하는 경우 3. 분할 후의 각 필지의 면적이 2천제곱미터를 넘도록 분할하는 경우 4. 농지의 개량, 농지의 교환ㆍ분합 등 대통령령으로 정하는 사유로 분할하는 경우 ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 농지를 효율적으로 이용하고 농업생산성을 높이기 위하여 통상적인 영농 관행 등을 감안하여 농지 1필지를 공유로 소유(제6조제2항제4호의 경우는 제외한다)하려는 자의 최대인원수를 7인 이하의 범위에서 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 제한할 수 있다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다. 이하 같다)를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 삭제 <2023. 8. 16.> 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 삭제 <2024. 1. 2.> ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 지정하거나 같은 법에 따른 도시지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 【민원처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ① ○○시장(이하 “시장”이라 한다)이 구청장에게 위임하는 사무는 별표 1과 같다. [별표 1] 시장이 구청장에게 위임하는 사무(제2조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48026486"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위 허가서, 개발행위허가 취소처분을 위한 청문 통지, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2021. 1. 4. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대하여 제1종 근린생활시설(소매점) 부지 조성을 목적으로 토지형질변경(1,323㎡) 및 토지분할(1,676㎡ → 1,323㎡, 353㎡)을 내용으로 하는 이 사건 개발행위허가를 받은 자이다. 나) 청구인은 2022. 12. 2. 피청구인에게 이 사건 개발행위허가에 대한 취소를 신청하였고 피청구인은 같은 해 12. 5., 같은 해 12. 28. 청구인에게 2차례에 걸쳐 이 사건 토지를 원상회복한 후 증빙자료를 제출하도록 보완요청하였고, 2023. 1. 30. 청구인이 기간 내 보완서류를 제출하지 않았다는 사유로 「민원처리에 관한 법률」 제22조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 위 신청을 반려하였다. 다) 피청구인은 2024. 9. 10. 청구인에게 이 사건 개발행위허가기간 만료에 따른 개발행위허가 취소처분 사전통지를 하였고, 청구인은 같은 해 10. 10., 같은 해 10. 14. 피청구인에게 의견서를 제출하였다. 라) 피청구인은 2024. 10. 16. 이 사건 처분에 대한 청문을 실시하였으나 청구인은 불출석하였다. 마) 피청구인은 2024. 10. 23. 청구인에게 국토계획법 제133조 및 제136조에 따른 이 사건 처분과 이 사건 처분에 따른 원상회복(토지합필) 조치명령 사전통지를 하였다. 2) 처분의 적정 여부 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 처분에 관한 어떠한 문서도 송달받은 사실이 없고 이 사건 처분의 근거와 이유, 불복절차에 관한 고지를 받은 사실도 없으므로 이 사건 처분은 절차에 중대·명백한 하자가 있다고 주장한다. 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데에 그 취지가 있다. 그러므로 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결). 살피건대, 청구인은 2024. 9. 19. 피청구인이 발송한 처분 사전통지서를 송달받은 점, 같은 해 10. 10. 피청구인에게 ‘예정된 처분의 제목’란에 ‘개발행위허가 취소(○○동 ○○번지)’, ‘의견’란에 ‘경제적 어려움으로 위 토지를 매각했으며 빠른 시간 내 개발행위허가 취소를 강력히 요구합니다’, 문서 하단에 ‘관계공무원 ○○○’라고 기재한 의견서를 제출한 점, 같은 해 10. 14. 피청구인에게 두 번째 의견서를 제출하면서 ‘허가 기간이 만료되었음에도 16개월 동안 아무런 조치를 취하지 않고 있다가 개발행위 연장을 신청한 민원인에게 어떠한 통보도 없이 개발행위 만료시점 20개월 뒤에 취소 청문회를 한다는 것은 공무원의 무사안일한 업무태도로 생각되며, 의견진술인은 개발행위 연장을 간절히 희망하고 있고 연장 시 즉각 사업시행토록 하겠으니 청문위원이 현명한 판단을 해주리라 믿겠습니다’라는 의견을 기재한 점 등을 종합하여 보면 청구인은 이 사건 처분의 사유를 개발행위허가 기간만료로 이해하면서 원상회복의무에 대하여 ‘이미 토지를 매각하여 이행할 수 없다’라는 취지로 답변하고 있고 이를 위해 청문회가 예정된 사실도 명확히 알고 있었으며 을 제3호증은 이러한 절차를 거친 처분서임이 명백한바, 이 사건 처분이 부존재한다거나 처분서를 송달받지 못하였다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵고, 이 사건 처분의 처분사유를 전혀 고지받지 못했다는 청구인의 주장 또한 이유 없다. 다음으로 이 사건 처분의 취소사유에 관하여 살펴보건대, 청구인은 이 사건 개발행위허가에 따라 사업을 진행하였으나 그 기한 내에 사업을 마무리하지 못한 것에 불과하고, 이 사건 토지는 분할 후 소유권이 변동되어 이제는 합필하는 것이 사실상 불가능하게 되었으므로 청구인에게 이 사건 토지를 원상회복하라고 요구하는 것은 비례의 원칙에 반하여 부당하다고 주장한다. 그러나 이 사건 토지는 「농어촌정비법」에 의한 농업생산기반정비사업이 시행된 농지로서 농지전용허가를 받은 경우에만 분할이 가능한 토지였으므로, 농지분할의 근거가 되었던 이 사건 개발행위허가가 취소된 이상 「농지법」 제22조의 취지에 따라 이 사건 토지를 분할 전 상태로 원상회복하는 것이 타당한 것으로 보인다. 비록 이 사건 토지가 분할된 후 소유권 변동이 있었다 하더라도 이는 청구인이 청구인의 소유 부분을 타인에게 매각하였기 때문이고 현재 토지 소유권이 변동되었다는 이유만으로 청구인에게 이 사건 토지의 원상회복을 요구하는 것을 비례의 원칙에 반하는 부당한 요구라고 볼 수는 없다. 마지막으로 청구인은, 허가기간 만료를 이유로 개발행위허가가 취소되는 사례는 거의 없고 청구인은 피청구인에게 사업계속 의사를 명확히 표명하면 사업기간이 연장될 수 있을 것이라 신뢰하였으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 부당하다고 주장한다. 살피건대 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다(대법원 2024. 3. 12. 선고 2022두60011 판결 참조). 그런데 이 사건에서는 피청구인이 청구인에게 ‘사업계속 의사를 표명하면 개발행위허가 기간이 연장될 것’이라는 공적견해를 표명한 사실이 전혀 확인되지 않으므로 청구인의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 모두 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.