거주불명 등록처분 무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2차례 주민등록 사실조사를 통해 청구인이 경기도 부천시 ○○구 ○○로○○길 ○○-○(이하 ‘이 사건 주소지’라 한다)에 실제 거주하지 않음을 이유로 2022. 12. 27. 「주민등록법」 제20조제6항에 따라 직권거주불명등록(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【주민등록법】 제1조(목적) 이 법은 지방자치단체의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태(動態)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 한다. <개정 2009. 4. 1., 2022. 1. 11.> 제6조(대상자) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 “거주지”라 한다)를 가진 다음 각 호의 사람(이하 “주민”이라 한다)을 이 법의 규정에 따라 등록하여야 한다. 다만, 외국인은 예외로 한다. <개정 2014. 1. 21.> 1. 거주자: 거주지가 분명한 사람(제3호의 재외국민은 제외한다) 2. 거주불명자: 제20조제6항에 따라 거주불명으로 등록된 사람 제8조(등록의 신고주의 원칙) 주민의 등록 또는 그 등록사항의 정정 또는 말소는 주민의 신고에 따라 한다. 다만, 이 법에 특별한 규정이 있으면 예외로 한다. 제10조(신고사항) ①주민(재외국민은 제외한다)은 다음 각 호의 사항을 해당 거주지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2007. 5. 17., 2009. 4. 1., 2014. 1. 21.> 1. 성명 2. 성별 3. 생년월일 4. 세대주와의 관계 5. 합숙하는 곳은 관리책임자 6. 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제10조제1항에 따른 등록기준지(이하 “등록기준지”라 한다) 7. 주소 8. 가족관계등록이 되어 있지 아니한 자 또는 가족관계등록의 여부가 분명하지 아니한 자는 그 사유 9. 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자는 그 국적명이나 국적의 유무 10. 거주지를 이동하는 경우에는 전입 전의 주소 또는 전입지와 해당 연월일 11. 삭제 <2016. 5. 29.> ②누구든지 제1항의 신고를 이중으로 할 수 없다. 제11조(신고의무자) ①제10조에 따른 신고는 세대주가 신고사유가 발생한 날부터 14일 이내에 하여야 한다. 다만, 세대주가 신고할 수 없으면 그를 대신하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 할 수 있다. <개정 2009. 4. 1.> 1. 세대를 관리하는 자 2. 본인 3. 세대주의 위임을 받은 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 세대주의 배우자 나. 세대주의 직계혈족 다. 세대주의 배우자의 직계혈족 라. 세대주의 직계혈족의 배우자 제16조(거주지의 이동) ①하나의 세대에 속하는 자의 전원 또는 그 일부가 거주지를 이동하면 제11조나 제12조에 따른 신고의무자가 신거주지에 전입한 날부터 14일 이내에 신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 전입신고(轉入申告)를 하여야 한다. ⑤전입신고에 관한 절차와 전입신고사항의 통보방법 등은 대통령령으로 정한다. 제20조(사실조사와 직권조치) ①시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 사실을 조사할 수 있다. <개정 2014. 1. 21.> 1. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항을 이 법에 규정된 기간 내에 신고하지 아니한 때 2. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항을 부실하게 신고한 때 3. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항의 신고된 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 사실조사 등을 통하여 신고의무자가 신고할 사항을 신고하지 아니하였거나 신고된 내용이 사실과 다른 것을 확인하면 일정한 기간을 정하여 신고의무자에게 사실대로 신고할 것을 최고(催告)하여야 한다. 제15조제2항에 따라 통보를 받은 때에도 또한 같다. ③시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자에게 최고할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정한 기간을 정하여 신고할 것을 공고하여야 한다. ④제2항에 따른 최고 또는 제3항에 따른 공고를 할 때에는 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 시장ㆍ군수 또는 구청장이 주민등록을 하거나 등록사항을 정정 또는 말소할 수 있다는 내용을 포함하여야 한다. <개정 2009. 4. 1., 2019. 12. 3.> ⑤시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자가 제2항 또는 제3항에 따라 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 제1항에 따른 사실조사, 공부상의 근거 또는 통장ㆍ이장의 확인에 따라 주민등록을 하거나 등록사항을 정정 또는 말소하여야 한다. <개정 2009. 4. 1., 2019. 12. 3.> ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자가 제5항에 따른 확인 결과, 거주사실이 불분명하다고 인정되는 경우에는 그 신고의무자가 마지막으로 신고한 주소를 행정상 관리주소로 하여 거주불명 등록을 하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 거주불명 등록 후 1년이 지나고 제3항에 따른 공고를 2회 이상 하여도 거주불명자가 정당한 거주지에 등록하지 아니한 경우에는 읍ㆍ면사무소 또는 동 주민센터의 주소를 행정상 관리주소로 할 수 있다. <신설 2009. 4. 1., 2019. 12. 3.> ⑦시장ㆍ군수 또는 구청장은 제5항 또는 제6항에 따라 공부상의 근거 또는 통장ㆍ이장의 확인을 받는 방법으로 직권조치를 한 경우에는 14일 이내에 그 사실을 신고의무자에게 알려야 하고, 알릴 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다. <개정 2009. 4. 1., 2019. 12. 3.> ⑧관계 공무원은 제1항에 따른 조사를 할 때에, 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. <개정 2009. 4. 1.> 제21조(이의신청 등) ①시장ㆍ군수 또는 구청장으로부터 제20조제5항ㆍ제6항 또는 제20조의2제2항제1호ㆍ제2호에 따른 주민등록 또는 등록사항의 정정이나 말소 또는 거주불명 등록의 처분을 받은 자가 그 처분에 대하여 이의가 있으면 그 처분일이나 제20조제7항 또는 제20조의2제3항에 따른 통지를 받거나 공고된 날부터 30일 이내에 서면으로 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다. <개정 2009. 4. 1., 2019. 12. 3.> ②시장ㆍ군수 또는 구청장이 제1항에 따른 이의신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 10일 이내에 심사ㆍ결정하여 그 결과를 지체 없이 신청인에게 알려야 하며, 그 요구가 정당하다고 결정되면 그에 따라 주민등록을 하거나 등록사항을 정정 또는 말소하여야 한다. <개정 2019. 12. 3.> ③시장ㆍ군수 또는 구청장이 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 하면 제2항에 따른 결과통지서에 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있다는 취지를 함께 적어 신청인에게 알려야 한다. 【주민등록법 시행령】 제27조(사실조사와 확인) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제20조제1항 및 제20조의2제1항 본문에 따라 매년 1회 이상 주민의 거주사실과 주민등록표를 대조ㆍ확인하여 법 제20조 및 제20조의2에 따른 조치를 하여야 한다. <개정 2020. 10. 13.> ② 법 제20조제1항에 따른 사실조사는 별지 제19호서식에 따라 하며, 이 사실조사서에는 법 제11조 또는 법 제12조에 따른 신고의무자(이하 “신고의무자”라 한다)의 확인이 있어야 한다. 다만, 신고의무자의 확인을 받을 수 없으면 이장이나 관계 공무원의 확인으로 갈음할 수 있다. <개정 2013. 12. 17.> ③ 법 제20조제8항에 따른 증표는 별지 제20호서식에 따른다. <개정 2009. 8. 13.> 제28조(최고와 공고) ① 법 제20조제2항에 따른 최고는 별지 제21호서식에 따른다. ② 법 제20조제3항에 따른 공고는 별지 제22호서식에 따른다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제20조제2항에 따른 최고 사실을 휴대전화에 의한 문자전송 등의 방법으로 신고의무자에게 통보할 수 있다. <신설 2013. 12. 17.> ④ 제2항에 따른 공고는 읍ㆍ면사무소 또는 동 주민센터의 게시판과 인터넷 홈페이지에 게시하는 방법으로 할 수 있다. <개정 2009. 8. 13., 2013. 12. 17.> ⑤ 제1항, 제2항 및 제4항에 따른 최고 또는 공고를 하려면 7일 이상의 유예기간을 두어야 한다. <개정 2013. 12. 17.> 제30조(직권조치방법) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장이 법 제20조제5항에 따라 직권으로 주민등록, 등록사항의 말소 또는 등록사항의 정정을 한 때에는 그 주민등록표에 “직권등록”, “직권말소”, “직권정정” 또는 “직권거주불명등록” 등의 조치사항과 그 연월일 및 관계 공무원의 성명을 기록하여야 한다. <개정 2009. 8. 13., 2020. 10. 13.> 【민법】 제18조(주소) ① 생활의 근거되는 곳을 주소로 한다. ② 주소는 동시에 두 곳 이상 있을 수 있다. 제19조(거소) 주소를 알 수 없으면 거소를 주소로 본다. 【기초연금법】 제16조(기초연금 지급의 정지) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 기초연금 수급자가 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하면 그 사유가 발생한 날이 속하는 달의 다음 달부터 그 사유가 소멸한 날이 속하는 달까지는 기초연금의 지급을 정지한다. 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 경우에 준하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 ② 제1항에 따른 지급 정지의 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 【기초연금법 시행령】 제18조(기초연금 지급정지 대상) ② 법 제16조제1항제4호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 기초연금 수급자가 「주민등록법」 제20조제6항에 따라 거주불명자로 등록된 경우를 말한다. 다만, 기초연금 수급자의 실제 거주지를 알 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 주민등록 사실조사서, 최고 통지서, 최고 공고문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2022. 10. 24.부터 같은 해 11. 28.까지 이 사건 주소지에 대하여 소사본동 16통장이 1차 사실조사하고, 같은 해 12. 7. 담당 공무원이 2차 사실조사를 실시하여 청구인이 이 사건 주소지에 실제 거주하고 있지 않음을 확인하였다. 나) 피청구인은 2022. 12. 8. 청구인에게 최고 통지에 이어 같은 해 12. 15. 최고 공고하였고, 같은 해 12. 27. 「주민등록법」 제20조 및 같은 법 시행령 제30조에 따라 직권거주불명등록을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 고령으로 몸이 불편하여 이 사건 주소지에 홀로 거주할 수 없어 세를 주고 자식들의 집을 오가며 생활하고 있었음에도 불구하고 피청구인이 그 거주 사실을 인정하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하므로 무효라고 주장한다. 「주민등록법」 제10조제1항에 따르면 주민(재외국민은 제외한다)은 성명, 성별, 주소 등을 해당 거주지를 관할하는 시장 등에게 신고하여야 하고, 같은 법 제16조제1항에는 하나의 세대에 속하는 자의 전원 또는 그 일부가 거주지를 이동하면 제11조나 제12조에 따른 신고의무자가 신거주지에 전입한 날부터 14일 이내에 신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 전입신고(轉入申告)를 하여야 한다고 규정되어 있다. 한편, 「주민등록법」 제20조에 의하면 시장 등은 신고된 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때에는 그 사실을 조사할 수 있으며(제1항), 제1항에 따른 사실조사 등을 통하여 신고의무자가 신고할 사항을 신고하지 아니하였거나 신고된 내용이 사실과 다른 것을 확인하면 일정한 기간을 정하여 신고의무자에게 사실대로 신고할 것을 최고(催告)하여야 하고(제2항), 신고의무자에게 최고할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정한 기간을 정하여 신고할 것을 공고하여야 하며(제3항), 신고의무자가 제2항 또는 제3항에 따라 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 제1항에 따른 사실조사, 공부상의 근거 또는 통장·이장의 확인에 따라 주민등록을 하거나 등록사항의 정정, 말소 또는 제6항에 따른 거주불명 등록을 하여야 하고(제5항), 신고의무자가 제5항에 따른 확인 결과, 거주사실이 불분명하다고 인정되는 경우에는 그 신고의무자가 마지막으로 신고한 주소를 행정상 관리 주소로 하여 거주불명등록을 하여야 한다(제6항). 살피건대, 청구인의 거주불명등록 기간 중 기초연금을 지급정지한 것이 적법한지 여부는 별론으로 하고, 피청구인이 2022. 10. 24.부터 같은 해 11. 28.까지 기간 중 실시한 1차 사실조사와 같은 해 12. 7. 실시한 2차 사실조사 결과 청구인이 이 사건 주소지에 거주하고 있지 않았음이 확인되는 점, 청구인 스스로 자식들 집에서 돌아가면서 매년 짧게는 3개월, 길게는 7개월 정도 거주하였고 청구인 명의로 된 이 사건 주소지의 주택은 세를 주어 세입자가 살았다고 언급한 점으로 보아 청구인이 이 사건 주소지에 실제 거주하였다고 인정하기 어려우므로 이를 이유로 피청구인이 「주민등록법」 제20조에 따라 최고 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 것이 위법·부당하다고 할 수 없다. 또한, 청구인은 피청구인의 주민등록 사실조사가 허위라거나 부실하다고 주장하나 청구인이 이 사건 주소지에서 실제 거주하고 있었다는 사실을 입증할 만한 객관적인 증빙자료를 제출하지 않은 이상 이 부분에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.