건설폐기물법 위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 건설폐기물중간처리업을 영위하는 법인으로, 피청구인은 청구인이 2015. 7. 21. ○○도 ○○시 ○○동 ○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 건설폐기물이 담긴 암롤박스 및 폐타이어, 폐전선을 보관하여 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(이하 ‘건설폐기물법’이라 한다) 제13조를 위반하였다는 이유로, 2015. 9. 4. 청구인에게 영업정지 1개월에 갈음하는 과징금 2천만 원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 건설폐기물법 제13조 및 같은 법 제25조, 같은 법 시행규칙 제15조의2 [별표 3] 제8호 및 제9호에 청구인이 화물차 및 바켓(이하 ‘화물칸’이라 한다)을 보관하는 차고지에 건설폐기물을 적재한 화물칸을 약 22시간(1일) 동안 보관한 것에 대해 영업정지 1개월 또는 이에 갈음하는 과징금 2천만 원을 부과하는 처분을 하여야 한다는 문언 및 명문규정이 없다. 그러함에도 피청구인이 이를 근거로 한 이 사건 처분은 법률적 근거가 없고, 명확성이 없는 것으로 위법하다. 나아가 피청구인은 이 사건 처분 근거법률을 정확하게 제시하지 않아 청구인이 처분 근거법률에 ○○ 부합하는 조항을 추측하여 위법하지 않다고 주장하고 있는 이상한 상황이다. 2) 청구인의 직원이 차량정체로 인해 건설폐기물처리장이 폐쇄된(퇴근) 이후인 야간에 도착한 관계로 부득이 화물차 차고지에 주차한 화물칸에 적재된 건설폐기물을 보관한 것에 대해, 피청구인이 건설폐기물법 시행규칙 제15조의2 [별표 3] 개별기준 제9호 규정을 적용하여 이 사건 처분을 하고자 한다면, 화물칸에 적재된 건설폐기물이 보관허용량 초과된 사실이 확인되거나 인정되어야 하고, 침출수가 흘러내려야 하며, 그 침출수로 인해 토양이 오염되어야 한다. 그러나 청구인 직원이 화물칸에 잠시 보관한 건설폐기물이 보관허용량을 초과하거나 침출수가 흘려 내린 사실이 확인되거나 피청구인이 현장 확인에서 적발한 사실도 없다. 그러므로 이 규정을 적용한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3) 건설폐기물법 시행규칙 제15조의2 관련 [별표 3] 개별기준 제8호 및 제9호 규정은 청구인의 경우와 같은 화물차 차고지에 건설폐기물이 적재된 화물칸을 보관한 것에 대한 행정처분 문언이 없다. 다만 제8호 (2) 및 (5) 그 밖의 사항 및 경미한 사항을 위반한 경우에 ‘경고’처분하도록 규정하고 있을 뿐이고, 이는 강제적인 규정이다. 그러나 그 밖에 사항을 위반한 경우나 경미한 경우라 함은 너무 포괄적이고, 청구인이 화물차 차고지에 건설폐기물을 약 22시간(1일) 보관한 것도 경미 또는 그 밖에 위반한 경우에 포함되는지 알 수 없다. 그러나 피청구인은 청구인이 차고지에 화물칸에 적재된 건설폐기물을 약 22시간(1일) 보관한 것에 대한 행정처분을 할 경우, 위 규정을 들어 ‘경고’ 처분에 그쳐야 한다. 4) 피청구인은 2015. 7. 27. 청구인 상대의 사전통지를 통해 청문은 의견서로 갈음한다는 것이고, 의견서 제출기간을 2015. 8. 14.가지로 한정하였고, 나아가 청구인이 과태료(500만원)을 자진하여 납부할 경우, 20%를 감액한다는 공적인 견해표명과 행정지도에 따라, 청구인은 2015. 8. 13. 과태료 400만 원을 자진 납부함으로써 건설폐기물법 제13조 위반에 따른 청구인의 행정처분은 종료되었다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 2015. 9. 4. 청구인을 상대로 새롭게 과징금 2천만 원의 재부과처분을 하였다. 즉, 피청구인은 이중처분을 한 것이므로, 이 사건 처분은 무효이므로 의당 취소되어야 마땅하다. 5) 건설폐기물법 시행규칙 제15조의2 [별표 3]의 일반기준은 영업정지 처분 기간의 2분의 1의 범위에서 그 처분을 감경할 수 있도록 하여 피청구인에게 재량권을 부여하고 있다. 그러함에도 피청구인은 이를 반영하지 않은 위법이 있다. 6) 피청구인은 청구인에게 이 사건 청구인의 위반행위에 관하여 과태료 500만 원을 부과하는 처분을 하겠다는 ‘공적인 견해 표명’을 하였고, 청구인은 이에 따라 400만 원을 납부하였음에도, 위와 같은 공적인 견해 표명에 반하여 과징금을 부과하는 이 사건 처분을 하였으므로 위법·부당하다. 7) 피청구인은 청구인에게 행정절차법 및 건설폐기물법 제57조의 청문 강제 규정에 따라 청문을 실시했어야 함에도 이를 해태한 위법이 있다. 8) 피청구인이 공익시설인 도로개설을 위해 청구인의 폐기물중간처리사업장 일부를 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의해 강제적으로 토지 수용을 함으로써 청구인의 기존 사업장이 축소된 관계로, 청구인은 부득이 이 사건 토지에 관한 부동산임대차계약을 체결하고 사업장으로 이용하고 있는 관계로, 건설폐기물 중간처리업시설인 암롤박스에 건설폐기물을 임시보관하고 있는 것인바, 건설폐기물법 제13조를 살펴보더라도 사업장에 건설폐기물을 보관하는 행위가 위반된다는 것이 없을 뿐만 아니라 그 입법취지가 아님에도 피청구인은 이를 오해하여 이 사건 처분을 한 위법이 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2015. 7. 21. ○○도 ○○시 ○○동 ○○○번지 일원에 건설폐기물이 담긴 암롤박스와 건설폐기물을 보관하고 있다는 민원신고가 전화로 접수되어 현장 확인 결과, 해당지번에 암롤박스 29개소를 보관하고 있었으며, 보관 중인 암롤박스 중 8개 박스에는 폐목재, 건설폐기물 등이 담겨 있었고, 바닥에 보관하여서는 안 될 폐타이어 및 폐전선등이 보관된 사실을 확인하여, 건설폐기물법 제13조(건설폐기물의 처리기준 등) 위반사항으로 2015. 7. 27. 건설폐기물법 위반에 따른 과태료부과 및 행정처분 사전의견제출 안내(과태료 500만 원 및 영업정지 1월) 공문을 시행하였으며, 2015. 8. 17., 2015. 8. 18. 2회에 걸쳐 청구인이 제출한 의견을 검토한 결과, 2014. 9. 4.자로 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 청구인은 건설폐기물중간처리업 허가를 득한 업체로서, 건설폐기물법 제13조제1항 및 같은 법 시행령 제9조제1항에서 규정하는 ‘건설폐기물의 처리기준’을 준수하여야 한다. 특히 시행령 제9조제1항제9호에 의거 “건설폐기물을 중간처리하는 자가 위탁받은 건설폐기물을 보관하는 경우에는 그 건설폐기물처리시설과 동일한 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것”으로 명시되어 있으므로, 건설폐기물중간처리업 허가증에 기재된 사업장 소재지{○○동 ○○-○, ○○○-○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○-○, ○○○, ○○○-○○(8,846㎡)} 내에 위탁받은 건설폐기물을 보관하여야 한다. 그럼에도 불구하고 청구인은 2015. 7. 21. ○○도 ○○시 ○○동 ○○○번지 일원에 위탁받은 건설폐기물이 담긴 암롤박스와 폐타이어, 폐전선 등을 보관한 행위를 하였으며, 해당 행위로 인해 민원신고가 피청구인에게 접수되었다. 아울러, 이 위반사항 관련 신문자료가 보도되었다. 3) 청구인이 제출한 1차, 2차 의견 제출서를 종합적으로 판단한 결과, 공공사업(도로개설)으로 인하여 사업장이 축소된 기간은 있었으나, 현재 허가받은 사업장부지면 적은 공공사업으로 인해 축소되기 전 부지면적보다 협소하지 않은 상태며, 2차 의견서 내용 중 ‘바켓이 적재된 건설폐기물을 적기에 처리하지 못할 경우, 건설폐기물이 바켓에 적재된 상태에서 ○○동 ○○○번지에서 하루 정도 보관이 되는 일이 발생하고는 하였습니다.’ 등 장기간 빈번하게 건설폐기물이 담긴 암롤박스를 일시적으로 내려 놓고, 하루 정도 보관하였던 사항 등을 제시한 바, 위반사항을 인지하면서도 지속적으로 행위를 하였음을 확인할 수 있었다. 아울러 이 사건 처분의 사전 의견제출 기간(2015. 7. 27. ~ 2015. 8. 14.) 중 ○○도 화성시 정남면 고지리 115-1번지 내 청구인 관련 민원이 발생하여 2015. 8. 4.자로 화성시 동부출장소로부터 이첩된 사건이 발생하였다. 4) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지 내 침출수 발생 없이 건설폐기물이 담긴 암롤박스 등을 보관한 사항에 대해 영업정지 1월에 갈음하는 과징금 2천만 원 부과에 대하여 관련 문언이 없다고 하나, 건설폐기물법 제13조 및 같은 법 시행령 제9조제1항제9호에 의하면 “건설폐기물을 중간처리하는 자가 위탁받은 건설폐기물을 보관하는 경우에는 그 건설폐기물처리시설과 동일한 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것”이라고 규정되어 있다. 아울러, 청구인이 거론한 침출수 발생 여부에 따른 처분 구분은 건설폐기물법 제63조(벌칙)에 의거 같은 법 제13조제1항에 따른 처리기준을 위반하여 주변환경을 오염시킨 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하며, 이 경우를 제외한 같은 법 제13조제1항의 처리기준을 위반한 경우는 같은 법 제66조에 의거 과태료 처분에 해당되는 것으로 벌금과 과태료 구분이며, 두 사항 모두 행정처분 기준은 같은 법 시행규칙 제15조의2 [별표 3]에 의거 ‘영업정지 1월’에 해당된다. 따라서 같은 법 시행령 제15조제1항 [별표 4]에 의거 영업정지 1월에 갈음하는 과징금의 금액은 2천만 원에 해당되므로 해당처분 사항이 관련 문언에 없다고 할 수 없으며, 법률로 규정하고 있다. 5) 아울러, 과태료 400만원을 부과하였음에도 불구하고 영업정지 1월에 해당하는 과징금 2천만 원 부과는 새로운 처분이므로 취소되어야 한다고 청구인은 주장하나, 2015. 7. 27. 청구인에게 사전의견제출 공문 발송 시 처분하고자 하는 내용에 관련 처분사항(과태료 및 영업정지 1월)에 대해 모두 안내를 하였으며, 관련 처분은 건설폐기물법 각 개별 조문에 의거 동시에 처분한 사항으로 새로운 처분이라고 할 수 없다. 6) 또한 영업정지 1월에 해당하는 과징금 2천만 원을 부과처분하면서 행정절차법에서 규정하고 있는 ‘청문’을 하지 않은 이 사건 처분은 위법하다는 청구인의 주장은, 건설폐기물법 제57조(청문)제2항에 해당되지 않은 사항이다. 같은 법 제57조제2항에 의하면 같은 법 제25조제1항 또는 제2항에 따른 건설폐기물처리업의 허가취소, 제29조제3항에 따른 건설폐기물처리시설의 폐쇄명령에 해당하는 처분을 할 경우 청문을 하여야 한다고 명시되어 있다. 행정절차법 제2조에 의거 “‘의견제출’이란 행정청이 어떠한 행정작용을 하기 전에 당사자등이 의견을 제시하는 절차로서 청문이나 공청회에 해당하지 아니하는 절차를 말한다.”라고 규정되어 있는바, 이 사건 위반사항은 건설폐기물법에서 규정하는 청문사항에 해당되지 않으므로, 행정절차법 제21조에 의거 영업정지 1월에 대한 해당처분 사전 의견 제출 안내를 하였으므로 행정절차법에 위반한 처분이라고 볼 수 없다. 7) 따라서 이 사건 처분은 건설폐기물법과 행정절차법에 의거한 적법한 처분이라 할 수 있으며, 이 사건 취소처분 청구는 부당한 청구로 판단된다. 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 관련법에 의거 적법한 처분이므로 청구인의 청구는 기각으로 결정되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률】[시행 2014.8.7.] [법률 제11998호, 2013.8.6., 타법개정] 제13조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 누구든지 건설폐기물을 배출, 수집ㆍ운반, 보관 또는 중간처리를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법에 따라야 한다. ② 건설폐기물의 처리를 위탁받은 건설폐기물 처리업자는 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하여서는 아니 된다. ③ 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건설폐기물이 제1항 또는 제2항의 기준에 맞지 아니하게 배출, 수집ㆍ운반, 보관 또는 중간처리되면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 기간을 정하여 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관 또는 처리 방법의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 1. 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관 또는 중간처리를 한 자 2. 제16조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자 3. 제31조제1항에 따라 권리ㆍ의무를 승계한 자 제13조의2(건설폐기물 임시보관장소의 승인) ① 수집ㆍ운반업자는 제13조제1항에 따라 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소(수출을 위한 경우에는 수출자가 지정한 선적장소를 말한다) 외의 장소로 운반하여서는 아니 된다. ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 같은 항에 따른 장소 외의 장소(이하 "임시보관장소"라 한다)로 건설폐기물을 수집ㆍ운반하려면 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 승인받은 사항을 변경하려고 할 때에도 또한 같다. 1. 적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우 2. 매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우 ③ 임시보관장소 승인기준은 다음 각 호와 같으며, 시ㆍ도지사는 환경부령으로 정하는 바에 따라 필요한 조건을 붙일 수 있다. 1. 수집ㆍ운반업자당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도별로 1개소에 한할 것 2. 건설폐기물의 보관용적은 700세제곱미터 이하로 할 것 ④ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호가목에 해당하는 지역으로부터 환경부령으로 정하는 일정거리 이내에 위치한 임시보관장소를 설치ㆍ운영하는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 비산먼지ㆍ침출수ㆍ악취를 방지하는 시설을 갖추어야 한다. ⑤ 임시보관장소를 설치하는 경우에는 도시 미관을 고려하여야 한다. ⑥ 제2항 및 제4항에 따른 임시보관장소의 승인ㆍ변경승인의 절차, 비산먼지ㆍ침출수ㆍ악취를 방지하는 시설의 설치, 임시보관장소의 건설폐기물 보관기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. 제25조(허가취소 등) ① (생략) ② 시ㆍ도지사는 건설폐기물 처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. <개정 2013.6.12.> 1. (생략) 2. 제13조제1항에 따른 건설폐기물의 수집ㆍ운반, 보관, 처리 기준 또는 방법을 위반한 경우 3. 제13조제2항을 위반하여 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관한 경우 4. ~ 19. (생략) ③ ~ ⑤ (생략) ⑥ 제1항부터 제4항까지에 따른 행정처분기준은 환경부령으로 정한다. <신설 2013.6.12.> ⑦ (생략) 제26조(과징금의 부과ㆍ징수 등) ① 시·도지사는 건설폐기물 처리업자가 제25조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하여 영업정지처분을 하여야 할 경우로서 그 영업정지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정하면 그 영업정지를 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 1. 건설폐기물의 적체(積滯) 등으로 건설폐기물 위탁처리자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우 2. 해당 건설폐기물 처리업자가 보관하고 있는 건설폐기물로 인하여 인근지역 주민의 생활환경에 심각한 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우 3. 천재지변이나 그 밖에 부득이한 사유로 해당 영업을 계속하도록 할 필요가 있다고 인정되는 경우 ② 제1항에 따른 위반행위별 과징금의 금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 시·도지사는 제1항에 따른 과징금을 납부하여야 할 자가 납부기한 내에 납부하지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ④ 과징금으로 징수한 금액은 시·도지사가 사용하되, 그 용도는 다음 각 호와 같다. 1. 제13조제1항에 따른 처리기준에 맞지 아니하게 처리한 건설폐기물로서 제13조제3항 각 호에 해당하는 자를 확인할 수 없는 경우 이를 처리하기 위한 비용 2. 건설폐기물 처리시설의 지도·점검에 필요한 시설·장비의 구입 및 운영에 사용되는 비용 3. 그 밖에 건설폐기물의 적절한 처리와 재활용을 촉진하기 위한 사업에 필요한 비용 제57조(청문) ① (생략) ② 시·도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2013.6.12.> 1. 제25조제1항 또는 제2항에 따른 건설폐기물 처리업의 허가취소 1의2. 제25조제3항에 따른 임시보관장소 승인취소 2. 제29조제3항에 따른 건설폐기물 처리시설의 폐쇄명령 제66조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다. <개정 2013.6.12.> 1. 제13조제1항의 처리기준을 위반한 자(제63조제1호에 해당하는 경우는 제외한다) 2. 제13조제2항에 따른 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관한 자 2의2. 제13조의2를 위반하여 건설폐기물을 운반한 자(제63조제2호의2에 해당하는 경우는 제외한다) (이하 생략) 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령】[시행 2014.7.17.] [대통령령 제25478호, 2014.7.16., 타법개정] 제9조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조에 따른 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관, 중간처리의 기준 및 방법은 다음과 같다. <개정 2007.1.5, 2009.6.30, 2010.5.18, 2013.12.11> 1. 건설폐기물은 폐콘크리트·폐아스팔트콘크리트·폐목재·폐합성수지·폐금속류 등의 종류별로 재활용가능성, 소각가능성 또는 매립필요성 여부 등에 따라 구분하여 배출, 수집·운반, 보관할 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 건설폐기물의 발생 당시 별표 1 제17호에 따른 혼합건설폐기물로 발생되는 경우 나. 처리기준 및 방법이 동일한 건설폐기물로서 동일한 건설폐기물 처리시설에서 처리하는 경우 다. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐아스팔트콘크리트를 배출, 수집·운반, 보관 및 중간처리하는 경우 1의2. 건설폐기물을 중간처리한 후 발생되는 폐기물(별표 1 제10호 및 제16호에 따른 건설오니 및 건설폐토석은 제외한다)은 「폐기물관리법」 제17조제2항에 따라 신고를 하고, 같은 법 제18조에 따라 처리할 것. 다만, 건설폐기물 처리시설에서 발생되는 폐기물 중 그 성질과 상태가 중간처리하기 전의 폐기물과 동일한 폐기물은 수집·운반업자와 중간처리업자(이하 "건설폐기물 처리업자"라 한다)가 자기소유의 건설폐기물 수집·운반차량으로 수집·운반할 수 있다. 2. 건설폐기물을 수집·운반하는 자는 건설폐기물을 수집·운반하는 차량(철도차량 및 선박을 포함한다)에 건설폐기물을 수집·운반하는 차량임을 표시하고, 건설폐기물수집·운반증을 부착(철도차량 또는 선박으로 운반하는 경우에는 휴대)할 것. 다만, 다음 각목의 어느 하나에 해당되는 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 건설현장에서 발생한 건설폐기물을 당해 건설현장안에서 수집·운반하는 경우 나. 건설폐기물을 수출하는 경우로서 건설폐기물을 컨테이너 등에 넣은 후 밀폐하여 운반하는 경우(당해 건설폐기물이 수출되는 건설폐기물임을 증명하는 서류를 휴대하는 경우에 한한다) 3. 삭제 <2013.12.11> 4. 건설폐기물의 수집·운반, 보관중 건설폐기물이 흩날리거나 흘러내리지 아니하도록 덮개 등을 설치할 것 5. 침출수가 발생할 우려가 있는 건설폐기물을 보관하는 경우에는 외부로부터 지표수가 흘러 들어가지 아니하도록 그 주변에 배수로 등을 설치할 것 6. 구분하여 수집·운반 또는 보관중인 가연성건설폐기물과 비가연성건설폐기물을 혼합하지 아니할 것 7. 건설폐기물을 종류별로 재활용용도에 적합하게 중간처리할 것 8. 건설폐기물을 중간처리한 후에 발생한 폐기물을 중간처리하기 전의 건설폐기물과 혼합하지 아니할 것 9. 건설폐기물을 중간처리하는 자가 위탁받은 건설폐기물을 보관하는 경우에는 그 건설폐기물 처리시설과 동일한 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것 10. 건설폐기물을 중간처리하는 자는 위탁받은 건설폐기물과 중간처리한 후 발생한 폐기물을 보관하는 시설을 설치하여 재활용대상, 소각대상 및 매립대상으로 각각 보관하여 처리하되, 보관시설에는 보관표지판을 설치할 것 ② 제1항에 따른 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법은 환경부령으로 정한다. <개정 2007.1.5.> 제15조(과징금의 금액 등) ① 법 제26조제2항에 따른 위반행위의 종별과 정도에 따른 과징금의 금액은 별표 4와 같다. <개정 2010.5.18.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270201"></img> ② 시·도지사는 건설폐기물 처리업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 위반행위의 정도 및 횟수 등을 참작하여 제1항의 규정에 의한 과징금 금액의 2분의 1의 범위안에서 가중 또는 감경할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에는 과징금의 총액이 1억원을 초과할 수 없다. <개정 2010.5.18.> 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙】[시행 2015.1.1.] [환경부령 제581호, 2014.12.16., 타법개정] 제5조(건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반 등의 구체적인 기준ㆍ방법) ① 영 제9조제1항제2호에 따른 건설폐기물 수집ㆍ운반증의 발급절차, 규격 및 기재방법 등에 대하여는 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 제6호의 규정을 준용한다. <개정 2007.10.25, 2010.6.9> ② 영 제9조제2항에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법은 별표 1의2와 같다. <개정 2007.1.9., 2008.12.31> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270205"></img> 제15조의2(건설폐기물 처리업자의 행정처분기준) 법 제25조제6항에 따른 행정처분기준은 별표 3과 같다. <개정 2013.12.13.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270203"></img> [별표 3] <개정 2013.12.13> 【행정절차법】[시행 2015.1.1.] [환경부령 제581호, 2014.12.16., 타법개정] 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. <개정 2014.1.28.> 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ ~ ⑥ (생략) 나. 판 단 2) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 이 사건 처분에 관한 사전통지서, 의견제출서 및 보충의견서, 현장 확인 사진, 건설폐기물 중간처리업허가증 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 건설폐기물중간처리업을 영위하는 법인으로, 피청구인은 청구인이 2015. 7. 21. 이 사건 토지에 건설폐기물이 담긴 암롤박스 및 폐타이어, 폐전선을 보관하여 건설폐기물법 제13조를 위반하였다는 이유로, 2015. 7. 27. 영업정지(1개월) 처분 및 과태료(500만 원)에 관한 사전통지 및 의견제출 안내를 하였고, 2015. 8. 17. 청구인의 1차 의견제출, 2015. 8. 18. 청구인의 2차 의견제출을 거쳐, 2015. 9. 4. 청구인에게 영업정지 1개월에 갈음하는 과징금 2천만 원을 부과하는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 나) 피청구인이 사전통지에서 의견진술기간 내 과태료를 자진하여 납부하는 경우 100분의 20의 범위 이내로 감경할 수 있음을 안내함에 따라, 청구인은 2015. 8. 13. 과태료 400만 원을 자진납부하였다. 다) 청구인은 사업장 부지가 협소함을 이유로 이 사건 토지를 임차하여 바켓(화물칸) 보관 장소로 사용하고 있는데, 2015. 7. 21. 민원신고에 따라 피청구인 측 담당자가 이 사건 토지에 현장 확인을 나가 확인한 결과, 암롤박스 29개가 있었고 그 중 8개에는 폐목재, 건설폐기물 등이 담겨 있었고, 바닥에는 폐타이어 및 폐전선 등이 놓여있었다. 라) 청구인의 부장은 아래와 같은 내용의 확인서에 청구인의 직인을 날인하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270209"></img> 마) 청구인은 피청구인에게 2015. 8. 17. 과징금 금액의 감경을 신청하는 내용의 1차 의견서를 제출하였고, 2015. 8. 18. 보충의견을 제출하였는데, 그 주된 내용은 공공시설인 도로 개설을 위한 수용으로 인해 청구인의 건설폐기물처리시설 면적이 축소되었고, 이러한 협소함으로 인한 건설폐기물 처리지연을 해결하기 위해 이 사건 토지를 임차하여 암롤박스(바켓)을 일시적으로 내려놓는 용도로 사용하여 왔으며, 건설폐기물이 적재된 암롤박스와 빈 암롤박스를 교체하여 운반을 하면서 건설폐기물이 적재된 상태에서 이 사건 토지에 하루 정도 대기시키는 일이 발생하고는 하였으나, 이를 두고 건설폐기물의 보관이라 할 수 없어 건설폐기물법 관련 규정의 위반으로 볼 수 없다는 것이었다. 바) 청구인의 건설폐기물 중간처리업허가증에 의하면 2015. 7. 6. 기준 청구인의 처리시설 소재지는 “○○동 ○○○-○, ○○동 ○○○”이고, 사업장 부지는 “○○동 ○○-○, ○○○-○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○-○, ○○○, ○○○-○○”이며, 이 사업장 부지는 이 사건 토지인 ○○동 ○○○번지로부터 약 1.5km 정도 떨어져있고, 폐기물 보관시설이 갖추어져 있지 않다. 사) 피청구인은 2015. 7. 27. 사전통지 및 의견제출 안내를 통하여 청구인의 위반사항에 관한 내용을 아래와 같이 기재하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270207"></img> 아) 피청구인은 청구인의 의견제출에 관하여 검토하면서 “위반행위로 인한 주변 환경오염이 매우 적은 점, 위반 시 신속하게 건설폐기물을 이동시킨 점”을 인정한 바 있다. 3) 건설폐기물법 제13조제1항 및 같은 법 시행령 제9조제1항제9호에 의하면 건설폐기물을 중간처리하는 자가 위탁받은 건설폐기물을 보관하는 경우에는 그 건설폐기물 처리시설과 동일한 사업장에 있는 보관시설에 보관하여야 한다. 「행정절차법」 제22조제1항에 의하면 행정청이 처분을 할 때, 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우, 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 인허가 등의 취소, 신분ㆍ자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 처분 시 같은 법 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 중 어느 하나에 해당하면 청문을 하고, 건설폐기물법 제57조제2항에 의하면 시장은 같은 법 제25조제1항 또는 제2항에 따른 건설폐기물 처리업의 허가취소, 제25조제3항에 따른 임시보관장소 승인취소, 제29조제3항에 따른 건설폐기물 처리시설의 폐쇄명령 중 어느 하나의 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 같은 법 제25조제6항 및 같은 법 시행규칙 제15조의2 [별표 3] 제2호 가목 8)에 의하면 법 제13조제1항에 따른 건설폐기물의 중간처리 기준 또는 방법을 1차 위반한 경우 ‘영업정지 1월’의 처분을 하고, 법 제13조제1항에 따른 보관 기준 또는 방법을 위반한 경우 중 건설폐기물의 유출이 아닌 경미한 사항의 1차 위반인 경우 ‘경고’ 처분을 한다. 같은 별표 제1호 다목에 의하면 시장은 위반정도가 경미하여 그로 인한 주변환경 오염이 없거나 매우 적은 경우, 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로써 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우, 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 경우 건설폐기물이 장기간 방치되어 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우, 그 밖에 공익을 위하여 특별히 행정처분을 감경할 필요가 있는 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우로서 행정처분이 영업정지인 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1의 범위에서 그 처분을 감경할 수 있다. 같은 법 시행령 제15조제2항에 의하면 시장은 건설폐기물 처리업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 위반행위의 정도 및 횟수 등을 참작하여 제1항의 규정에 의한 과징금 금액의 2분의 1의 범위 안에서 가중 또는 감경할 수 있다. 4) 청구인은 2015. 8. 13. 과태료 400만 원을 자진 납부함으로써 건설폐기물법 제13조 위반에 따른 청구인의 행정처분은 종료되었음에도 불구하고 과징금을 부과하는 이 사건 처분을 한 것은 이중처분이며, 공적인 견해 표명에 반하여 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 주장한다. 살피건대, 영업정지 처분 및 이에 갈음하는 과징금 처분은 행정법상 의무를 위반한 자에 대하여 의무이행의 확보수단으로서 행정제재인 처분에 해당하여 처벌이 아니지만 과태료는 행정법상 의무를 위반한 자에 대한 질서벌로서 처벌이어서 서로 다른 성격의 것이므로, 법에서 행정처분을 받은 자에게 과태료를 적용하지 않도록 정하고 있지 않는 한 이를 병과한다고 하더라도 일사부재리의 원칙이나 이중처벌금지의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 나아가 행정청이 질서벌인 과태료를 부과하였다고 하여 별다른 행정처분을 하지 않겠다는 공적인 견해를 표명한 것이라고 볼 수 없으므로 과태료 부과 후에 행정처분을 하였다고 하여 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 따라서 이 사건에서 피청구인이 청구인에게 건설폐기물법 제13조 위반을 이유로 과태료를 부과하여 청구인이 이를 납부한 후에 피청구인이 같은 위반사항을 이유로 이 사건 처분을 한 것이 일사부재리의 원칙이나 이중처벌금지의 원칙, 신뢰보호의 원칙에 위반된다는 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 청구인은 건설폐기물을 적재한 암롤박스를 약 22시간 대기시킨 것에 대하여 영업정지 1개월의 처분을 할 법적 근거가 없고, 있다 하더라도 그에 대한 정확한 제시가 없어 명확성의 원칙에 반하며, 설령 명확하였다 하더라도 청구인은 이 사건 토지를 임차하여 사업장으로 이용하고 있으므로 건설폐기물법 제13조 위반에 해당되지 않는다고 주장한다. 살피건대, 건설폐기물법 제13조제1항에 의하면 건설폐기물을 배출, 수집ㆍ운반, 보관 또는 중간처리를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법에 따라야 한다고 규정하고 있고, 이에 따른 같은 법 시행령 제9조제1항제9호는 건설폐기물을 중간처리하는 자가 위탁받은 건설폐기물을 보관하는 경우에는 그 건설폐기물 처리시설과 동일한 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것을 정하고 있는바 이 사건 처분의 법적 근거가 존재함이 명백하며, 나아가 피청구인이 비록 사전통지에서는 ‘시행규칙 제9조’라고 오기하였으나 청구인의 직인이 날인된 확인서에서 ‘시행령 제9조’를 명시하였을 뿐만 아니라, 사전통지와 확인서를 통해 건설폐기물법 시행령 제9조제1항제9호에 해당하는 내용인 “건설폐기물을 중간처리하는 자가 위탁받은 건설폐기물을 보관하는 경우에는 그 건설폐기물처리시설과 동일한 사업장에 있는 보관시설에 보관하도록 규정되어 있음에도 불구하고 이를 위반하였다.”는 점을 분명히 하여 그 처분의 근거를 명시한 바, 이 사건 처분이 명확성의 원칙에 반한다고도 볼 수 없다. 또한 청구인은 건설폐기물이 암롤박스에 적재되어 있었다고 주장하나 이 역시도 건설폐기물이 이 사건 토지에 보관되었음을 부정할 수는 없는 것이고, 폐타이어와 폐전선은 암롤박스에 적재되지도 않은 채 이 사건 토지상에 보관되어 있었음은 명백하며, 청구인은 건설폐기물이 적재된 암롤박스를 22시간 대기시킨 것이라고 주장하나 22시간을 보관이라고 인정하기 어려울 정도의 단시간이라고 보기 어려울 뿐만 아니라 청구인이 피청구인에게 제출했던 의견서의 내용을 볼 때 이 사건 토지에 건설폐기물이 적재된 암롤박스를 내려놓는 경우가 반복적으로 이루어진 점에서 볼 때, 이 사건 토지에 청구인이 건설폐기물을 보관한 사실이 인정된다 할 것이다. 한편, 청구인은 이 사건 토지를 임차하여 사업장으로 이용하고 있는바 건설폐기물법 시행령 제9조제1항제9호의 위반이 아니라고 주장하나, 청구인의 건설폐기물 중간처리업 허가증에 기재된 사업장 부지는 ‘○○동 ○○-○, ○○○-○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○-○, ○○○, ○○○-○○’으로서 이 사건 토지는 허가된 사업장 부지에 포함되어 있지 아니하고, 설사 이 사건 토지를 청구인의 사업장으로 인정한다 하더라도 같은 허가증에 기재된 청구인의 처리시설 소재지는 ‘○○동 ○○○-○, ○○동 ○○○’으로서 이 사건 토지로부터 약 1.5km 떨어져 있고, 이 사건 토지는 보관시설이 갖추어지지 않은 상태이므로, 청구인의 보관 행위를 건설폐기물법 시행령 제9조제1항제9호에서 규정하고 있는 ‘그 건설폐기물 처리시설과 동일한 사업장에 있는 보관시설에 보관’한 것이라고 할 수 없는바 청구인의 주장은 이유 없다. 6) 청구인은 「행정절차법」 제22조제1항 및 건설폐기물법 제57조제2항에 따라 피청구인이 처분에 앞서 청문을 실시했어야 함에도 이를 해태한 위법이 있다고 주장한다. 살피건대, 「행정절차법」 제22조제1항에 의하면 행정청이 처분을 할 때, 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우, 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 인허가 등의 취소, 신분ㆍ자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 처분 시 같은 법 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 중 어느 하나에 해당하면 청문을 하고, 건설폐기물법 제57조제2항에 의하면 시장은 같은 법 제25조제1항 또는 제2항에 따른 건설폐기물 처리업의 허가취소, 제25조제3항에 따른 임시보관장소 승인취소, 제29조제3항에 따른 건설폐기물 처리시설의 폐쇄명령 중 어느 하나의 처분을 하려면 청문을 하여야 하는데, 이 사건 처분은 영업정지 1개월을 갈음하는 과징금 처분으로서 건설폐기물법 제57조제2항이 청문을 하도록 규정하고 있는 처분이 아니고, 행정절차법 제22조제1항제3호의 처분에도 해당하지 아니하므로, 이 사건 처분에 관하여 피청구인이 청문을 할 의무가 있었다는 청구인의 주장은 이유 없다. 7) 청구인은 건설폐기물법 시행규칙 제15조의2 [별표 3] 제2호(개별기준) 가목 8) 나) (2)에서 ‘그 밖에 경미한 사항을 위반한 경우’에는 ‘경고’ 처분하도록 규정하고 있을 뿐임에도 영업정지 1개월에 갈음하는 과징금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 건설폐기물법 시행규칙 제15조의2 [별표 3] 제2호(개별기준) 가목(건설폐기물 처리업 허가 관련 행정처분기준) 8) 가)는 중간처리 기준 또는 방법을 위반한 경우와 나) 보관 기준 또는 방법을 위반한 경우를 나누어 규정하고 있다. 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 제시한 건설폐기물법 시행령 제9조제1항제9호는 건설폐기물의 처리기준 등에 관한 규정이고, 위 호에서 ‘건설폐기물을 중간처리하는 자가 위탁받은 건설폐기물을 보관하는 경우에는 그 건설폐기물 처리시설과 동일한 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것’이라고 규정하고 있으므로, 이를 위반하였다면 행정처분기준의 ‘중간처리 기준 또는 방법을 위반한 경우’에 해당한다 할 것이고, 행정처분 기준 8) 다) (4)에서 이 사건 위법행위와 유사한 ‘건설폐기물을 적절하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소외의 장소로 운반한 경우’에도 1차 위반 시 영업정지 1월 처분하도록 규정하고 있는 점에 비추어보면, 이 사건 행정처분의 기준 적용이 위법하다는 청구인의 주장은 인정하기 어렵다. 8) 피청구인은 건설폐기물법 시행규칙 제15조의2 [별표 3]의 감○○준에 관하여 청구인 제출 의견만으로는 감경사유에 해당되지 않는다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 건설폐기물법 시행령 제9조제1항제9호를 위반함에 따라 같은 법 시행규칙 제15조의2 [별표 3] 제2호 가목 8) 가) 및 같은 법 시행령 제15조제1항 [별표 4] 제1호를 근거로 영업정지 1월에 갈음하는 2천만 원의 과징금을 부과한 이 사건 처분이 위법하다고 판단되지 않는다. 그러나 ① 청구인의 위반행위가 경미하여 그로 인한 주변 환경오염이 매우 적은 점, ② 청구인이 위반사항이 적발되자 신속하게 건설폐기물을 이동시킨 점, ③ 건설폐기물의 운반이나 처리가 지연되고 있는 가운데 처리시설이 있는 사업장에 보관할 공간이 협소하여 불가피하게 비교적 길지 않은 시간동안 이 사건 토지에 보관행위를 한 것인 점, ④ 이 사건 위반행위가 1차 위반인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 2천만 원의 과징금 부과처분을 1천만 원의 과징금 부과처분으로 변경처분 함이 타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.