건축물 용도변경 거부처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2017. 10. 31. ○○○관광지 개발사업(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다) 승인 최초고시(2000. 5. 1.)를 계승하여,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제52조제1항에 따라 A도 ○○○시 ○○면 ○○리 @@@-@번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상의 건축물 용도를 주차장부대시설로 정하는 지구단위계획 결정이 포함된 ○○○ 관광지 개발사업 시행승인(변경) 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 하였다. 나. 청구인은 2020. 1. 30. 피청구인에게 이 사건 토지상에 건축된 철근콘크리트구조 지상 1층 건축물(연면적 61.05㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 용도를 ‘관광휴게시설(주차장관리소)’에서 ‘제1종 근린생활시설(제1종근린생활시설)’으로의 변경허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 피청구인은 2020. 3. 30. 이 사건 고시 및 관광지 조성 계획수립 내용에 적합한 용도로 신고하도록 한 피청구인의 보완 요구사항을 청구인이 이행하지 않았다는 이유로 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 건축물 용도가 변경 신청한 제1종 근린생활시설에 맞지 아니하면, 피청구인이 개발사업 시행승인 고시한 내용에 적합한 건축물 용도를 제시하여 보완ㆍ정정 요구하여야 하나 막연하게 건축물 용도를 재검토하라고 하였고, 청구인은 고시내용에 건축물 용도와 관련하여 보완ㆍ보정을 검토할 기준 자체가 없어, 기한 내 보완할 수 없으니 고시내용에 적합하고 합당한 건축물 용도에 대해 구체적으로 제시하여 줄 것을 요청하였으나 피청구인이 제시하지 않아 보완하지 못하였는데 피청구인의 책임을 청구인에게 부당하게 전가하며 이 사건 처분을 한 것이므로 이는 위법ㆍ부당하다. 나. 청구인은 피청구인이 관광지 공영주차장을 무료화함으로 인해 주차장 운영이 매우 어려워 주차장부대시설에서의 임대수익 창출 모색이 절실하고 주차장을 찾는 이용객의 편의를 도모하기 위해 필요한 시설을 설치하여 임대를 추진하고자 하였으나 피청구인이 이 사건 건축물 용도가 관광휴게시설이라 임대수익 창출이 어렵다고 주장하기에 잘못 지정된 건축물 용도를 바로잡기 위해 자동차 관련시설로 1회, 제1종 근린생활시설로 2회 등 건축물 용도 변경 정정요청을 하였으나 모두 다 피청구인이 개발사업 시행승인(변경) 고시 내용과 관광지 조성계획 수립 내용에 적합한 건축물 용도가 관광휴게시설이라 안 된다는 이유로 거절하여, 청구인이 그 근거 제시를 요구하자, 피청구인은 이 사건 건축물 용도가 관광휴게시설이 아니라고 인정하였고, 고시내용에도 주차장 부대시설과 관광휴게시설을 명확히 다르게 구분하고 있어 다른 용도로 용도변경이 필요하기에 제1종 근린생활시설로 용도변경 신고를 하였던 것이므로 이를 거부한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 다. 피청구인은 2005년 지구단위계획 수립 시 토지소유주의 의견수렴을 위해 ○○○ 관광지 토지 소유주에게 발송되는 알림문서를 청구인에게 통보하지 않아 조성계획에 반영을 요청할 수 있는 권리 자체를 행사하지 못하게 했을 뿐 아니라, 청구인의 동의 없이 공영주차장(1,554㎡)과 사설 주차장(1,259㎡)을 불법으로 합필하여 ○○○ 관광지 개발사업 내 주차장 결정조서를 작성하였고, 2017. 10. 31. 이 사건 고시 시 합필된 주차장을 분필하여 구분하였으나 기존에 있던 공영주차장 부대시설(주차장관리소 및 관광안내소)을 사설주차장에 중복 반영하였고, 이를 이유로 주차장 관리소 및 관광안내소 외 임대수익 창출이 불가하다는 것은 지구단위구역 내에서 과도한 용도지정으로 불필요한 규제가 발생하여 사유재산을 위법ㆍ부당하게 침해하고 있으므로 이 사건 토지의 건축물 용도를 취소해야 한다. 3. 관계법령 A도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제147조, 제148조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제1항, 제54조 건축법 제2조, 제11조, 제19조, 제12조제1항 건축법 시행령 제3조의 5, 별표1, 제14조 건축법 시행규칙 제12조의 2 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 용도변경 허가신청서, 용도변경 허가신청에 따른 보완요구서, 이 사건 처분서들 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2017. 10. 31. A도 고시 제2017-@@@호로 이 사건 고시를 하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101827397"> </img> 나. 이 사건 고시에 따라 의제된 지구단위계획(도시관리계획) 결정에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101827399"> </img> 다. 이 사건 토지 및 건축물은 A도 ○○○시 ○○면 ○○리 @@@-@번지에 소재해 있는데, 주용도는 관광휴게시설(주차장관리소)로서 대지면적은 1,259㎡이고, 그 지상에는 철근콘크리트구조 형태의 주차장관리소가 건립되어 있으며, 지상1층 61.05㎡로 연면적은 61.05㎡이다. 라. 청구인은 2020. 1. 30. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 2020. 2. 6. 이에 대해 관련 부서에 협의를 요청하였으며, 그 협의 내용 및 결과는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101828449"> </img> 마. 피청구인은 2020. 2. 18., 2020. 3. 2., 2020. 3. 17. 청구인에게 이 사건 신청에 대하여 보완할 것을 세 차례 요구하였는바, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101828451"> </img> 바. 청구인은 2020. 3. 25. 피청구인에게 상기 마항의 보완요청에 대해 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101827401"> </img> 사. 피청구인은 2020. 3. 30. 청구인이 이 사건 신청에 대한 보완요구를 따르지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101828453"> </img> 아. A도 ○○○시장은 2019. 11. 21. 이 사건 고시에 따른 ○○○ 관광지 조성계획수립 적정성에 대해 청구인이 제출한 진정서에 대해 회신하였으며, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101828455"> </img> 자. 「건축법 시행령」제3조의 5, 별표 1에 따르면, 용도별 건축물의 종류에서 정하는 ‘제1종 근린생활시설’에 대한 규정은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101827403"> </img> 5. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계 법령의 내용 1) 「행정심판법」제2조, 제3조, 제5조에 따르면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있는데, 행정심판의 종류에는 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 취소심판, 행정청의 처분의 효력우무 또는 존재 여부를 확인하는 무효등확인심판, 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여는 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판이 있다. 한편, 「행정심판법」제27조제1항, 제3항, 제6항에 따르면, 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구를 제외한 행정심판은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하면, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다고 규정하고 있다. 2) 「건축법」 제2조, 제19조 및「건축법 시행규칙」제12조의 2를 종합하면, ‘건축물’이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말하며, ‘건축물의 용도’란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적, 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다고 되어 있고, 사용승인을 받은 건축물의 용도변경 허가를 받으려는 자는 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경허가신청서에 용도를 변경하고자 하는 층의 변경 전ㆍ후의 평면도 및 용도변경에 따라 변경되는 내화ㆍ방화ㆍ피난 또는 건축설비에 관한 사항을 표시한 도서를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하도록 되어 있으며, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경허가신청서를 받은 경우에는 「건축법」 제12조제1항에 따라 해당용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고 「건축법 시행령」 제10조제1항에 따라 관계 법령에 적합한지를 확인한 후 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경허가서를 용도변경의 허가를 신청한 자에게 발급하여야 한다고 되어 있다. 3) A특별법 제147조제13항 및 제148조에 따르면, 도지사가 개발사업의 시행승인을 하는 경우에는 도조례로 정하는 바에 따라 고시하여야 하며, 시행승인을 받은 개발사업의 내용을 변경하는 경우에도 이와 같다고 되어 있고, 개발사업을 시행하려는 자가 개발사업의 시행승인을 받은 경우에는 「관광진흥법」제15조, 제52조, 제54조에 따른 사업계획승인, 관광지 및 관광단지의 지정, 조성계획의 승인, 관광개발사업에 대해서는 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획(같은 법 제51조에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획에 관한 도시ㆍ군관리계획에 한정한다)의 결정, 같은 법 제32조제2항에 따른 지형도면의 승인 등(이하 ‘허가등’이라 한다)을 받은 것으로 보며, 개발사업의 시행승인 고시가 있으면 관계법률에 따른 허가등의 고시ㆍ공고 등이 있는 것으로 본다고 되어 있으며, 「A도 개발사업시행 승인등에 관한 조례」 제20조에 따르면, 개발사업의 시행승인을 할 때에는 사업시행지의 위치, 사업의 종류 및 명칭, 면적 또는 규모, 사업시행자의 성명, 주소, 착수예정일과 완료 예정일, 사업시행지의 취지도 및 계획 평면도, 공사설계도 등을 도보 및 인터넷 홈페이지 등에 고시하여야 한다고 되어 있다. 4) 국토계획법 제25조제1항, 제28조제1항, 제30조제6항, 제31조제1항, 제32조제1항, 제50조. 제51조제1항제7호, 제52조제1항제4호 및 「토지이용규제법」제8조를 종합하면, 국토교통부 장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는「관광진흥법」제52조에 따라 지정된 관광단지의 전부 또는 일부에 대해 지구단위계획 구역을 지정할 수 있으며, 그 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도를 포함한내용을 포함하여야 하고, 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 되어 있으며 그 결정의 효력은 지형도면을 작성하여 고시한 날부터 발생한다고 되어 있다. 또한 국토계획법 제54조에 따르면 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면, 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 심판 청구 중 이 사건 고시에 관한 심판청구의 적법여부 이 사건 토지상 건축물의 용도를 주차장관리소 및 관광안내소로 결정한 지구단위계획(도시관리계획) 결정은 국토계획법 제31조제1항에 따라 이 사건 고시가 있은 날인 2017. 10. 31.부터 그 효력이 발생하였는데, 이 사건 심판청구는 지구단위계획(도시관리계획결정) 고시일부터 180일이 지난 후에 제기되었음이 명백하고, 달리 청구인도 지구단위계획(도시관리계획) 결정의 취소를 다투는 행정심판을 제기함에 있어 심판청구기간을 준수하지 못하게 된 것에 대하여 정당한 사유가 있다고 주장하지 않으므로, 이 사건 고시 중 이 사건 토지의 용도를 주차장관리소 및 관광안내소로 결정한 부분의 취소를 구하는 심판청구는 「행정심판법」제27조제3항을 위반하여 제기된 부적법한 청구이다. 다. 이 사건 처분에 대한 판단 청구인은 피청구인의 보완요구에 대해, 청구인으로서는 이 사건 고시내용에 건축물 용도와 관련하여 보완ㆍ보정을 검토할 기준 자체가 없어, 기한 내 보완할 수 없으니 고시내용에 적합하고 합당한 건축물 용도에 대해 구체적으로 제시하여 줄 것을 요청하였으나 피청구인이 제시하지 않아 보완하지 못하였다는 취지의 주장을 한다. 위 인정사실에 따르면, 이 사건 고시에 따라 의제된 지구단위계획에 의해 이 사건 토지는 주차장 조성 획지로, 이 사건 토지 위의 시설은 주차장으로, 이 사건 토지상의 건축물의 용도는 주차장 부대시설(주차장관리소 및 관광안내소)로 결정되어 있음을 명확히 확인할 수 있으므로 위와 같은 청구인의 주장은 받아들일 수 없는 점, 또한 청구인은 이 사건 건축물의 용도를 ‘제1종 근린생활시설’로 변경하는 허가를 신청하였는바, 살피건대「건축법 시행령」제3의 5, 별표1에 따르면 제1종 근린생활시설 용도의 건축물 종류에 ‘주차장 부대시설’ 은 해당하지 않는 점, 국토계획법 제54조에 따르면, 지구단위계획구역에서는 건축물을 용도변경하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있는 점, 「건축법」 제12조 및 같은 법 시행규칙 제12조의 2 제4항에 따라 용도변경 허가 신청서를 받은 경우 해당용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제54조 등 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고, 용도변경허가서를 발급하여야 한다고 되어있는 점 등을 종합하면, 피청구인이 이 사건 건축물용도변경신고 사항에 대하여 관련부서 협의결과 이 사건 고시 및 관광지조성계획 수립 내용에 부적합하다는 의견이 있어, 이에 적합한 용도로 신고하여 줄 것을 청구인에게 요청하였고, 기한 내 보완되지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 한 것에 대해 피청구인이 관련 법령이나 절차를 위반한 사실을 확인할 수 없고, 달리 재량을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 2017. 10. 31. 개발사업 고시에서 사설 주차장 부대시설의 사용용도를 주차장관리소 및 관광안내소로 국한하여 지정한 건축물 종류 취소 청구부분은 심판청구 요건을 결한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.