건축물 용도변경 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 5. 14. ○○군 □□면 □□리 ☆☆☆번지 2,000㎡(답, 생산관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 버섯재배사를 주용도로 건축물 2개동 326.4㎡를 신축하고자 건축신고를 득하였고, 이후 같은 해 12. 10. 이 사건 신청지상에 버섯재배사를 한우 축사 및 퇴적장으로 용도를 변경하고자 피청구인에게 건축 (변경)신고서와 개발행위 (변경)협의요청서를 제출하였다. 이에, 피청구인은 2020. 3. 3. 「개발행위허가운영지침」 별표 4 비도시지역 경관관리기준 6-1-4에 따라 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건실 시에는 최대한 집단화 하도록 하여야 하나, 이 사건 신청지 인근에는 대규모 축사시설이 존재하지 않는 반면, 다수의 주택이 들어선 상태로 축산폐수 등으로 인한 수질오염, 토질오염, 대기오염 등에 의한 환경오염, 위해발생 등의 발생 및 이에 따른 주민들의 생활고통이 야기될 우려가 크므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 제1호라목에 부적합하다는 사유로 건축물 용도변경 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위 청구인은 2019. 5. 14. 이 사건 신청지에 버섯재배사 326.4㎡를 건축하고자 건축신고를 득하였고, 같은 해 9. 19. 착공신고를 하였다. 이후, 청구인은 2019. 12. 10. 축사(우사, 건축연면적 377㎡) 건축신고 변경을 신청하였으나, 2020. 3. 3. 「개발행위허가운영지침」 별표 4 비도시지역 경관관리기준 6-1-4에 따라 이 사건 처분을 받았다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 「개발행위허가운영지침」 별표 4 비도시지역 경관관리기준 6-1-4에 따라 반려 처분한 사항을 살펴보면, 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설시에는 최대한 집단화 하도록 하여야 하나, 인근지에 대규모 축산시설이 존재하지 않으며, 오히려 해당 지역에는 다수의 주택이 들어선 상황으로 축산 폐수 등으로 인한 수질오염, 토질오염, 대기오염 등에 의한 환경오염 위해 발생 및 이에 따라 주민들의 생활고통이 야기될 우려가 커 국토계획법 시행령 [별표 l의2] 제1호라목에 따라 부적합하다는 내용으로 이 사건 처분을 하였다. (1) 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설시에는 최대한 집단화하도록 하여야 한다는 것에 대하여 ○○군의 기본통계(2019. 8. 1)에 의하면 ○○군 토지면적은 877.693㎢으로 이중 전 56.308, 답 66.968, 과수원 721, 목장용지 3.175, 창고용지 1.053, 임야 638.367, 기타 등으로 되어 있다. 이는 대부분 ○○군의 토지가 농경지지역에 해당된다고 생각할 수 있다. 관련법규(환경정책 등)에 의하면 ○○군 전 지역은 자연환경보전지역, 팔당상원 수원수질보전대책지역 등으로 공장은 원칙적으로 입지가 금지되어 있다. 농경지역의 축사는 최대한 집단화 하도록 하여야 한다면 ○○군에서 이를 제도적으로 뒷받침이 하여야 하며 도시기본계획(관리계획 등) 등에 의하여 집단화가 가능하도록 지역이나 지구를 지정고시하여야 하고, 기존 축사와 ○○군에서 최근 5년간 수백건의 축사를 허가하여 주었는데 이를 어떻게 설명 가능하겠는가? 유독 청구인에게만 이 조항을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 지극히 부당한 행정처분이다. (2) 축산폐수 등으로 수질오염, 토질오염, 대기오염 등에 의한 환경오염이 발생된다고 하는 것에 대하여 청구인이 2019. 12. 10. 제출한 건축신고(신고사항 변경)의 설계도서를 검토하여 보면, 우사면적 325㎡, 퇴적장 52㎡ 등 합계 377㎡이며 우사의 바닥은 버림 콘크리트 5cm 철근콘크리트 30cm(방수시설 등 포함) 등 바닥두께 35cm 이상의 철근콘크리트 구조로 시공하도록 설계되어 있는바, 축사에서 발생되는 가축분뇨로 인하여 수질오염, 토양오염 등은 발생되지 아니하고, 발생될 수가 없다. 그리하여 환경오염 등에 따른 피해는 사전에 방지할 수 있다. 또한 ○○축산협동조합과 가축분뇨전량을 위탁처리하도록 계약이 완료되었고, 이를 근거로 피청구인은 청구인에게 2020. 1. 22. 가축분뇨배출시설 설치신고를 수리하여 주었고, 주변에 미치는 영향은 전혀 발생되지 않는다. (3) 주민들의 생활고통이 야기된다는 것에 대하여 이 사건 신청지는 주변이 산으로 이루어져 있으며, 분지형태의 모습을 가지고 있고, 청구인의 주택을 포함하여 약 5가구의 주택이 산재하여 있어 축사에서 발생되는 모든 오염원을 위에서 밝혔듯이 사전에 예방과 처리가 가능하며, 농가소득 차원에서 소를 몇 마리 기르는 모습 일진데 주민들의 생활고통이 발생된다고 하는 것은 행정편의적 주장이며 인근의 당해 마을 이장도 청구인보다 대규모로 축사를 건축 중에 있으며 이 위치는 이 사건 신청지보다 더 많은 기존 주택이 존재하고 있고 지방도로변에 존재하여 더 많은 민원이 발생될 우려가 있다. 이는 당해 마을 이장이라고 대규모로 축사를 허가하여주고, 청구인은 조상대대로 오직 농사를 천직으로 알고 소득을 위하여 소를 몇 마리 키우려고 하는데 이를 금지한다고 하면 청구인에게 정든 고향을 떠나라는 것이나 다름이 없다. ○○군에서는 누가 보더라도 평등하고 바르며 결과에 대하여는 공정하여야 할 것이다. 또한 축사에서 발생되는 가축분뇨를 전량 ○○축산협동조합과 계약을 통하여 위탁처리하기로 되어있어 대기오염, 환경오염 등에 따른 주민들의 고통은 발생되지 않는다. ○○군으로부터 허가를 받은 주변의 많은 축사들이 산재하여 있으며 현재에도 정상적으로 운영 중에 있다. 청구인의 축사도 이와 다를 바 없는 소규모에 해당된다. 주변경관, 미관보호구역, 가축시설사육제한구역 등으로 지정된 지역이 아님에도 막연히 경관이나 미관 환경 등으로 주민들이 생활고통을 준다고 반려하는 것은 기존 축사와 형평성에도 맞지 아니하는 법을 남용한 처분에 해당된다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 부당성 가) 청구인은 당해 지역에서 부모를 모시고 대대로 살아왔으며 앞으로도 살아가야할 작고 순순한 마음을 가진, 농사를 전적으로 알고 있는 부부이고, 평범한 농민으로 최근 농촌경제가 파탄되고 농업경쟁력이 현저하게 떨어져 최저생계비에도 아니 되는 고통 속에서 지내고 있다. 축사(우사 등)를 잘 이용하여 그동안 누적된 농가부채를 탕감하고 축산영농 및 가축분뇨를 자원화 하는 등 친환경농업을 하여 만성화된 농업적자로부터 소득증대를 하고자 생계를 위한 절박한 심정으로 건축신고를 신청하였으나, 피청구인은 아무런 법적인 제약이 없음에도 이를 거부한 것은 타당성이 결여된 행정처분으로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나) 농촌지역의 축산업은 생업 보호차원 뿐만 아니라 지역경제 차원에서 축산농가에 대한 반려처분은 이해가 되지 아니하며 ○○군의 농업 총생산력은 약 3천9백억 원으로 이중 약 45%에 이르는 1천780억 원이 축산에서 창출되는바, ○○농업의 거의 절반을 차지하고 있는 현실을 살펴볼 때, 축산업의 위축은 ○○경제의 위축으로, 축산업의 붕괴는 ○○경제의 붕괴 등의 등식이 저절로 성립되어 당연히 농업생산력의 강화와 농가소득을 위하여 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 다) 피청구인은 「개발행위허가운영지침」에 의거 이 사건 처분(입지불가)을 하였으나 관련규정 등을 면밀히 검토하여 보면, [별표 4]의 비도시지역 경관관리지역 지침 3-2-6의 (4)와 관련된 사항으로 비도시지역의 경관관리를 위하여 허가권자는 제3장 및 제4장의 개발행위허가기준을 참고할 수 있다고 규정되어 있는바, 이는 입지규제 금지 강제규정이 아니고 경관관리기준(규정 등) 제정시에 개발행위기준으로 참고사항에 불과하다. 따라서 축사건축이 가능하도록 첨단화, 최적화 지역지구나 용도지역을 지정·고시하지 아니하고 행정편의적으로 반려 처분한 것은 재량권을 남용한 처분이며 개발행위허가 지침에도 위법하게 되는 사항으로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인의 2019. 12. 10.자 건축신고(변경)신청에 의하여, 피청구인 소속부서의 관련 부서 담당자들의 협의결과내역에 의하면 「환경정책기본법」에 따른 허가 가능, 「환경영향평가법」에 허가 가능, 오염 총량에 허가 가능, 「자연환경보전법」에 허가 가능, 「대기환경보전법」에 허가 가능, 「소음진동관리법」에 허가 가능, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 의하여 ○○축산업협동조합과 가축분뇨 축분 위탁처리계약(갑 제7호증)을 체결하여 피청구인으로부터 가축분뇨 배출시설 신고 수리(갑 제6호증)를 득하여 피청구인이 주장하는 환경오염 등에 대하여도 피청구인의 민원서류 협의경과내역서(갑 제5호증1내지3)를 살펴보면 모두가 허가 가능하다고 관련부서의 의견이 있는바, 피청구인의 주장은 전혀 이유 없다 할 것이다. 나) 청구인의 사업계획서상에 피청구인이 주장하는 소음·대기·진동·폐수·환경오염 등에 대하여 청구인의 사업계획을 관련부서 각 담당자들이 허가 가능하다고 협의(심의)하였음에도 불구하고 사업계획이 미흡하다고 한다면 이를 보완하도록 해야 하는 사항임에도 반려(불협의) 처분 하였으며, 청구인이 2019. 12. 10. 신청한 이후 약 3개월이 지난 2020. 3. 3. 보완이나 처리기한 연장 통보 없이 일방적으로 이 사건 처분을 한 것은 「민원처리에 관한 법률」에서 정하는 절차(제1차 및 제2차 보완요구, 처리기한 연장 통보 등)도 이행하지 아니한 것으로 절차상 하자있는 행정행위로 피청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 다) 피청구인의 을 제4호증에 의하면 인근지 500m 이내에 단독주택 등이 있어 여러 가지 문제점이 많다고 주장하고 있으나, 그러면 인근 부지에 대규모 축사허가를 하여 현재 공사 중에 있는 당해 마을 이장 등의 축사허가에 대하여는 어떻게 설명할 것인가? 똑 같은 상황인데 말이다. 그 위치는 이 사건 신청지보다 더 주택지와 인접한 지역이며, 또한 이 사건 신청지로부터 500m 이내의 모든 주택에 피해가 예상된다고 주장하고 있으나, 최근 5년간의 수 백건의 축사 인허가를 살펴보면 모두 다 500m 이내에 주택이 산재하여 있는 실정으로 피청구인의 주장에 근거하면 그동안 피청구인이 축사 인허가를 하여 준 모든 것은 잘못된 인허가라고 스스로 잘못을 시인하는 결과를 초래하고 있다. 이는 타당성 및 합리성, 공정하고 평등한 행정행위가 아님을 분명하게 밝혀 두는 바이다. 라) 피청구인은 이 사건 처분의 근거로 「개발행위허가운영지침」 별표 4를 근거로 제시하였으나, 실무부서의 민원서류 협의결과내역서상의 심의내용(피청구인이 주장하는 대부분의 사항에 대하여 실무부서의견은 허가가능)과 현재 피청구인이 주장하는 답변과는 다소 모순되는 근거를 가지고 주장하고 있다. 마) 청구인의 소규모 축사에서 발생되는 오염원이 있다면 보완이 가능한 사항이며, 또한 국가에서 허가(신고 등)를 필한 환경업체로 하여금 이를 처리하고자 하는 충분한 계획을 가지고 있어 피청구인이 주장하는 문제점은 발생되지 않는다. 5) 결론 따라서 이 사건 처분의 위법성 및 부당성과 입증서류를 심층적으로 살펴보건대 이 사건 처분은 위법·부당함으로 당연히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인이 2019. 12. 10. 피청구인에게 제출한 건축신고(변경) 건과 관련하여 현장 확인 및 서류 검토결과 허가기준에 부합하지 아니하여 피청구인은 2020. 3. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 관계법령 가) 국토계획법 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조제l항제1호에 의하면 「건축법」 제2 조제1항제2호에 따른 건축물의 건축에 해당하는 행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 하며, 「건축법」 제11조제l항 및 제5항제3호에 의거 건축허가를 받으면 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주된다. 나) 「건축법」 제12조제1항은 건축허가의 허가권자는 해당 건축물의 용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제56조부터 제62조까지의 규정 등에 맞는지 확인하여야 한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제57조제1항에 의하면 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 허가권자에게 제출하여야 한다. 다) 국토계획법 제58조제l항제4호에 따라 허가 신청내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호수·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에만 허가를 하도록 규정하고 있다. 라) 또한, 국토계획법 시행령 제56조제1항 [별표 l의2] 제l호라목에 따르면 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 않고 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다. 3) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인은 2019. 12. 10. 동·식물관련시설(우사) 건축계획을 피청구인에게 건축신고를 하였고, 위 2)항과 같은 「건축법」, 국토계획법 등을 종합하여 허가권자는 건축허가에 배치·저촉되는 관계법령상 제한 사유인 국토계획법의 개발행위 허가기준을 확인하여야 하며, 허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있다고 명시하고 있다(대법원 2016. 8. 24 선고 2016두 35762 판결 참조). 나) 청구인이 인근 이장에 대한 축사허가 사례 등을 언급하며 이 사건 처분이 형평성에 맞지 않으며, 이 사건 신청지의 인근 주택 또한 5가구에 불과하다고 주장하나, 이 사건 신청지 인근에는 청구인의 주장과 달리 주택이 다수 입지해 있다. 이 사건 신청지 반경 500m 부근에 약 80가구의 단독주택이 이미 위치하고 있으며, 반경 300m 부근에는 2, 3개의 주택단지가 조성이 완료되어 허가가 진행 중이다(을 제4호증). 따라서 동·식물관련시설(우사)에서 발생되는 수질오염, 악취 등의 피해방지에 대한 대책 등이 필요한 상황이다. 하지만 청구인이 제출한 구비서류(을 제2호증) 중 공해방지 시설계획 상에는 소음 및 진동, 폐수, 기타 악취에 대한 시설계획이 전혀 준비되지 않았으며, 피해방지계획은 동·식물관련시설(우사)에 대한 계획으로 보기에는 매우 미흡하다. 이는 환경오염 등의 피해는 사전에 방지할 수 있다는 청구인의 주장과 일치하지 않는다. 피청구인은 당초 버섯재배사 건축신고의 경우, 인근 주민의 피해 및 환경오염의 우려가 적어 이를 수리하였다. 그러나 청구인은 이와 성격이 매우 다른 동·식물관련시설(우사)로 건축신고 변경 신청을 하였으며, 이로 인해 피청구인이 당초에는 예상하지 못한 오폐수 발생 등 수질오염, 환경오염 및 그로 인한 주민들의 피해가 예상되며, 그럼에도 불구하고 청구인은 동·식물관련시설(우사)로 인하여 예상되는 소음, 오폐수 발생량, 기타 악취 및 이에 대한 구체적인 처리계획을 제출하지 않았다. 그 외에도 우사의 바닥을 버림 콘크리트 5cm, 철근콘크리트 30cm 등 바닥두께 35cm 이상의 철근콘크리트 구조로 설계하여 주변의 수질 및 토양오염을 예방한다는 차단계획은 축사 내부만의 계획으로서, 동 사업계획을 바탕으로 축사 부지로 사용할 경우, 축사의 침출수 등이 인근 구거 및 농경지로 반입되어 주변지역에 수질 및 토질오염 등의 발생에 따른 환경오염이 예상된다. 4) 결론 따라서, 청구인의 건축신고(변경)에 대하여 개발행위 허가기준, 제출된 사업계획서, 주변환경 등을 종합적으로 고려하였을 때 이 사건 처분은 정당하며, 이 사건 심판청구는 부적합하므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10., 2019. 8. 6.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 제52조(개발행위허가의 경미한 변경) ①법 제56조제2항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(다른 호에 저촉되지 않는 경우로 한정한다)를 말한다. <개정 2012. 4. 10., 2015. 6. 1., 2015. 7. 6., 2019. 8. 6., 2019. 12. 31.> 1. 사업기간을 단축하는 경우 2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 부지면적 또는 건축물 연면적을 5퍼센트 범위에서 축소(공작물의 무게, 부피 또는 수평투영면적을 5퍼센트 범위에서 축소하는 경우를 포함한다)하는 경우 나. 관계 법령의 개정 또는 도시ㆍ군관리계획의 변경에 따라 허가받은 사항을 불가피하게 변경하는 경우 다. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제26조제2항 및 「건축법」 제26조에 따라 허용되는 오차를 반영하기 위한 변경인 경우 라. 「건축법 시행령」 제12조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 변경(공작물의 위치를 1미터 범위에서 변경하는 경우를 포함한다)인 경우 ②개발행위허가를 받은 자는 제1항 각호의 1에 해당하는 경미한 사항을 변경한 때에는 지체없이 그 사실을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 통지하여야 한다. <개정 2012. 4. 10.> 제54조(개발행위허가의 절차 등) ②특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제57조제4항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다. <개정 2006. 8. 17., 2012. 4. 10.> 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] <개정 2017. 12. 29.> 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023291"></img> 3. 용도지역별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023293"></img> 【개발행위허가운영지침】(국토교통부훈령 제1218호, 2019. 8. 29. 일부개정) 3-2-6 그 밖의 사항 (4) 비도시지역의 경관관리를 위하여 허가권자는 제3장 및 제4장의 개발행위허가기준에 추가하여 별표 4의 경관관리기준을 참고할 수 있다. 【별표 4】 비도시지역 경관관리기준(3-2-6.(4)관련) 6. 각종 개발사업 부문별로 고려되어야 할 경관관리 방향은 다음과 같다. 6-1-4. 농촌지역에 건설되는 건축물등 (1) 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설시에는 최대한 집단화하도록 하고, 그 형태와 색채 등 외관이 주변과 조화되도록 하여야 한다. (2) 농촌지역에 분산되어 있는 농가는 최대한 단지화하여 다양한 편익시설을 배치하도록 하고, 단지계획 수립시에는 지붕형태와 색채 등을 조화시켜 전원적인 농촌풍경을 살려야 한다. (3) 가로변의 음식점ㆍ숙박시설ㆍ소매점 등 상업시설의 높이ㆍ외관ㆍ색채ㆍ광고물 등은 주변 농촌마을의 경관을 저해하지 않도록 설계되어야 한다. (4) 농어촌정비법상 생활환경정비사업 수립시 농어촌지역의 취락에 고층아파트 건설이 제한되도록 하여야 한다. (5) 농촌지역에 건설되는 구조물이나 건축물 등은 그 주변지역의 경작지 및 취락경관과 조화를 이루도록 하여야 하며, 사계절의 경관변화를 고려하여야 한다. 【건축법 시행령】 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ③ 법 제16조제2항에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. <개정 2016.1.19> 1. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 경우 가. 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하일 것 나. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치 변경범위가 1미터 이내일 것 다. 법 제14조제1항에 따라 신고를 하면 법 제11조에 따른 건축허가를 받은 것으로 보는 규모에서 건축허가를 받아야 하는 규모로의 변경이 아닐 것 2. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분이 연면적 합계의 10분의 1 이하인 경우(연면적이 5천 제곱미터 이상인 건축물은 각 층의 바닥면적이 50제곱미터 이하의 범위에서 변경되는 경우만 해당한다). 다만, 제4호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 3. 대수선에 해당하는 경우 4. 건축물의 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하인 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 5. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치가 1미터 이내에서 변경되는 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제4호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물 건축신고(버섯재배사) 처리 통보서, 건축 변경신고서, 개발행위 변경 협의요청서, 건축신고 변경신청에 따른 의제 협의결과 내역서, 신고대상 가축분뇨배출시설 설치신고 수리 통보서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 5. 14. ○○군 □□면 □□리 ☆☆☆번지 2,000㎡(답, 생산관리지역)에 버섯재배사를 주용도로 건축물 2개동 326.4㎡를 신축하고자 건축신고를 득하였다. 나) 이후, 청구인은 2019. 12. 10. 이 사건 신청지상에 버섯재배사를 한우 축사 및 퇴적장 377㎡로 용도를 변경하고자 피청구인에게 건축 (변경)신고서와 개발행위 (변경)협의요청서를 제출하였고, 변경된 사업계획서에 따르면 오수처리 계획과 가스 및 매연, 소음 및 진동, 폐수 등에 대한 공해방지 시설 설치계획은 해당사항 없음으로 기재하여 제출하였다. 다) 피청구인은 2019. 12. 10. 위 나)항의 개발행위허가 변경 신청에 대해 관련 부서 협의를 요청하였고, 이에 대해 환경과에서는 「대기환경보전법」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제58조에 따라 사업시행 전 비산먼지 발생사업장 신고와 「소음진동관리법」 제22조 및 같은 법 시행규칙 제21조에 따라 사업시행 전 특정공사 신고를 한다는 조건부 허가가 필요하고, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조제3항에 따라 가축분뇨배출시설 설치신고·허가를 득하여야 한다는 내용으로 보완이 필요하다는 내용으로 회신하였으며, 이에 청구인은 2020. 1. 22. 이 사건 신청지상에 소 사육시설 325㎡, 퇴비사 78㎡ 등으로 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조제3항에 따라 가축분뇨배출시설 설치신고를 득하였다. 라) 피청구인은 2020. 3. 3. 「개발행위허가운영지침」 별표 4 비도시지역 경관관리기준 6-1-4에 따라 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건실 시에는 최대한 집단화 하도록 하여야 하나, 이 사건 신청지 인근에는 대규모 축사시설이 존재하지 않는 반면, 다수의 주택이 들어선 상태로 축산폐수 등으로 인한 수질오염, 토질오염, 대기오염 등에 의한 환경오염, 위해발생 등의 발생 및 이에 따른 주민들의 생활고통이 야기될 우려가 크므로 국토계획법 제58조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 제1호라목에 부적합하다는 사유로 건축물 용도변경 거부처분을 하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항본문 및 제1호, 같은 법 시행령 제51조제1항제1호에 따르면 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가(이하 ‘개발행위허가’라 한다)를 받아야 하고, 같은 조 제2항에 따라 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용하며, 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제52조제1항에서는 법 제56조제2항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"란 사업기간을 단축하는 경우, 부지면적 또는 건축물 연면적을 5퍼센트 범위에서 축소(공작물의 무게, 부피 또는 수평투영면적을 5퍼센트 범위에서 축소하는 경우를 포함한다)하는 경우, 관계 법령의 개정 또는 도시ㆍ군관리계획의 변경에 따라 허가받은 사항을 불가피하게 변경하는 경우, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제26조제2항 및 「건축법」 제26조에 따라 허용되는 오차를 반영하기 위한 변경인 경우, 「건축법 시행령」 제12조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 변경(공작물의 위치를 1미터 범위에서 변경하는 경우를 포함한다)인 경우 등을 말한다고 규정하고 있다. 같은 법 제57조제1항에 따르면 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하고, 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니하며, 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 하고, 제57조제4항 및 같은 법 시행령 제54조제2항에 따라 시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 같은 법 제58조제1항에 따르면 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니하며, 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루며, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하고, 같은 조 제3항본문 및 제2호에서는 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 용도의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 유도 용도인 생산관리지역인 경우 같은 법 시행령 제56조제1항 별표 1의2 1호라목에서는 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없고, 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하고, 3호나목에서는 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려하도록 규정하고 있다. 「개발행위허가운영지침」 3-2-6호(4)에 따르면 비도시지역의 경관관리를 위하여 허가권자는 별표 4의 경관관리기준을 참고할 수 있고, 별표 4의 6-1-4에서는 농촌지역에 건설되는 건축물등에 대하여 고려되어야 할 경관관리 방향에 대하여 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설시에는 최대한 집단화하도록 하며, 그 형태와 색채 등 외관이 주변과 조화되도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 신청지 인근에는 청구인의 주택을 포함한 약 5가구의 주택이 산재해 있을 뿐이고, 우사 바닥을 콘크리트로 시공하며, ○○축산협동조합과 가축분뇨 전량을 위탁처리하도록 계약이 완료되어 환경오염에 따른 피해를 사전에 예방했다고 주장하나, 을 제4호증 ‘이 사건 신청지 인근 항공사진(주택 입지 현황)’에 따르면 이 사건 신청지 반경 300m 부근에는 2, 3개의 주택단지가 조성이 완료되어 허가가 진행 중이고, 반경 500m 부근에는 80가구의 주택이 위치해 있으며, 청구인이 제출한 피해방지계획은 축사 내부만의 계획으로 침출수로 인한 수질 및 토질오염을 막기 어려울 것으로 보일 뿐 아니라 소음, 진동, 기타 악취에 대한 시설계획은 전혀 준비되어 있지 않은 것으로 보인다. 청구인은 피청구인 소속부서의 협의결과내역에 대해 소속부서 담당자들이 청구인의 사업계획에 대하여 모두 허가 가능하다고 협의하였다고도 주장하나, 갑 제5호증 ‘신고사항 변경신청에 따른 의제 협의결과내역서’에 따르면 피청구인 소속 환경과는 조건부 허가 및 보완을, 허가과는 협의불가로 협의한 바 있어 소속부서가 모두 허가 가능하다고 협의하였다는 청구인의 주장과는 차이가 있다. 「건축법」 제11조제1항, 제5항제3호, 제12조제1항, 국토계획법 제58조제1항제4호, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 제1호라목에 따르면 피청구인은 청구인의 건축신고 내용이 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 경우 건축 허가를 할 수 있으므로 청구인의 건축신고에 대한 허가에 재량권을 가지고 있다 할 것이고, 청구인의 건축신고 내용이 당해 지역 및 주변지역에 대한 환경오염을 발생시킬 우려를 방지하지 못하는 한 피청구인의 이 사건 처분이 재량을 벗어나 위법하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.