건축물 용도변경신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○읍 ○○○리 ○○○-8번지 지상 8층 801호, 802호(이하‘이 사건 건축물’이라 한다)에서 노래연습장을 운영하는 자들로, 2019. 6. 11. 피청구인에게 이 사건 건축물의 용도를 근린생활시설(일반음식점)에서 위락시설(유흥주점)로 변경하는 내용의 건축물 용도변경 허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 2019. 6. 14. 청구인들에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제76조, 같은 법 시행령 제71조 및 「○○시 도시계획 조례」 [별표 9]에 의거 일반상업지역에서 위락시설의 경우 공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 50미터 이상 떨어져 있는 대지에 건축하는 경우 입지가 가능하나, 이 사건 건축물은 동 규정에 부적합하다는 사유로 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인들은 2013년경부터 ○○시 ○○읍 ○○○리 ○○○-8 소재 건축물의 지상 8층 제2종근린생활시설(일반음식점) 801호 50.4㎡와 802호 73.5㎡에서 노래연습장을 운영하는 자들로, 유사업종의 난립과 경기침체로 경영난이 악화되어 업종을 변경하고자 2019. 6. 11. 피청구인에게 이 사건 건축물의 용도를 위락시설(유흥주점)로 변경하는 건축물 용도변경허가를 신청하였다. 피청구인은 2019. 6. 14.“「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조, 같은 법 시행령 제71조 및 「○○시 도시계획 조례」 [별표9] 규정에 의거 일반상업지역에서 위락시설의 경우 공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 50미터 이상 떨어져 있는 대지에 건축하는 경우 입지가 가능하나 신청지는 동 규정에 부적합하여 불허가합니다.”라며 불허가하였다. 2) 처분의 부당성(또는 위법성) 가) 이 사건 건축물은 주거지역과 지형지물로 차단되어 있다. 이 사건 건축물은 주거지역과 50미터 이내에 위치하고 있는 것은 사실이나 그 사이에 폭 15~20미터의 중로가 설치되어 있어 사실상 주거지역과 차단되어 있다. 피청구인은 이 사건 신청 건축물이“공원·녹지 또는 지형지물에 따라 차단”되지 아니하여 국토계획법 제76조, 같은 법 시행령 제71조 및 「○○시 도시계획 조례」 [별표9] 규정에 부적합하다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 건축물은 폭 15~20미터의 도로라는 지형지물에 의하여 주거지역과 차단되어 있으므로 피청구인의 이 사건 처분은 사실관계를 오인하거나“공원·녹지 또는 지형지물”의 범위에 관한 해석을 오해한 위법한 처분이라 할 것이다. 나) 경기도행정심판위원회 재결(경행심 2007-504)에서도 폭 12미터의 도로를 주거지역과 차단하는‘지형지물’로 인정하였다. 경기도행정심판위원회 재결에 의하면“신청지와 일반주거지역 사이에는 폭 12미터의 도로가 있으며 이 도로는 공원이나 녹지와 마찬가지로 양 지역의 연속성을 차단하는‘지형지물’로 봄이 상당하다고 할 것이고, 국토계획법 시행령 제55조제5항제1호가목에서‘도로·하천·공원 등 지형지물’이라고 표현되어 있는 점을 고려할 때 일반적으로 도로를 지형지물로 봄이 사회일반의 관념에 부합한다고 볼 것이다.”라고 적시한 바 있다. 3) 결론 이상에서 본 바와 같이 이 사건 건축물은 폭 15~20미터의 도로라는 지형지물에 의하여 주거지역과 차단되어 있음에도 행한 피청구인의 이 사건 처분은 사실관계를 오인하거나“공원·녹지 또는 지형지물”의 범위에 관한 해석을 오해한 위법한 처분이므로 취소되어야 마땅하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인들은 2019. 6. 11. ○○시 ○○읍 ○○○리 ○○○-8번지 상의 건축물 중 801호(전유면적 50.4㎡) 및 802호(전유면적 73.5㎡)의 용도를 제2종근린생활시설(일반음식점)에서 위락시설(유흥주점)로 변경하고자 건축·대수선·용도변경 허가신청서를 제출하였다. 「○○시 도시계획 조례」 제23조(용도지역 안에서의 건축제한)제8호 및 [별표9] 제3호에서는 「건축법 시행령」 별표1 제16호의 위락시설(공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 50미터 이상 떨어져 있는 대지에 건축하는 것은 제외한다)은 일반상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로 규정하고 있는데, 이 사건 건축물은 제1종일반주거지역으로부터 약 7~8미터밖에 떨어지지 않은 일반상업지역에 위치하고 있어 위락시설의 입지가 불가하므로 2019. 6. 14. 이 사건 민원에 대하여 불허가 처분을 하였다. 2) 처분의 적법·타당성 청구인들은 경기도행정심판위원회 재결(경행심2007-504)에서“신청지와 일반주거지역 사이에는 폭 12미터의 도로가 있으며, 이 도로는 공원이나 녹지와 마찬가지로 양 지역의 연속성을 차단하는‘지형지물’로 봄이 상당하다고 할 것이고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제5항제1호가목에서‘도로·하천·공원 등 지형지물’이라고 표현되어 있는 점을 고려할 때 일반적으로 도로를 지형지물로 봄이 사회일반의 관념에 부합한다고 볼 것이다”라고 적시한 바 있다는 것을 이 사건 처분의 부당성 (또는 위법성)의 근거로 주장하고 있다. 그러나 국토계획법 시행령 제55조제5항제1호가목에서는‘도로·하천·공원 등 지형지물’이 아닌‘고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물’이라고 기술하고 있음에도 상기 재결에서는 동 시행령에서 양 지역의 연속성을 차단하는‘지형지물’의 범위를 임의로 폭넓게 해석하였다. 또한 해당조문은 대통령령 제22703호, 2011. 3. 9. 일부개정 시 삭제되었는데, 당시 개정이유를 살펴보면‘고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물’에 의하여 분리되지 아니한 경우에는 연접개발로 보아 그 개발면적을 합산하도록 하였던 것을 알 수 있는데, 이러한 법 개정 취지로 미루어 볼 때 적어도 너비 20미터 미만의 도로로 구분된 경우에는 지형지물에 의하여 차단된 것으로 보기에는 어려움이 있다고 할 것이다. 또한 해당 법령의 소관부처의 최신 법령해석 [국토통부 도시정책과-12699호(2016. 11. 4.) ‘관원 질의회신(상업지역 내 위락시설 입지시 차단 지형지물 관련)’]에서는 주거지역과 위락시설 사이의 도로를 지형지물로 보아 차단 여부를 단순히 결정하는 것은 입지제한 취지에 적합하지 않다고 판단된다고 회신하고 있으며, 법제처 유권해석[안건번호 10-0460(2010. 12. 23.)]에서는 주거지역의 건전한 생활 및 교육환경에 미치는 부정적인 영향을 최소화하기 위한 법 취지와 지구단위계획 수립취지를 감안하여 주거지역과 위락시설을 차단하는 지형지물인지 여부는, 그 시설이 주거지역과 위락시설 사이에 위치하여 접근성을 제한하거나 시각적·청각적인 측면에서 상당한 정도로 차단하는 기능을 할 수 있는지를 인·허가권자가 주변 지역의 여건 및 상황 등을 조사한 후에 주거지역과 위락시설 간의 연속성을 차단하는 역할을 하는지를 판단하여 제도를 적용하여야 할 것이라고 해석하고 있다. 그러나 이 사건 대지의 경우 일반주거지역으로부터 떨어진 거리가 약 7~8미터에 지나지 않으며, 그 중 인도를 제외할 경우 일반주거지역과의 거리는 1차선 도로에 불과하며, 해당 도로는 많은 주민들과 학생들이 평상시 보행로 및 통학로로 이용하고 있다. 또한 이 사건 대지로부터 약 25미터 거리에 일반주거지역과 연결되는 횡단보도가 2개소 설치되어 있어 청구인이 주장하는 도로로 인하여 주거지역과 위락시설이 차단되었다고 볼 수는 없을 것으로 판단된다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 청구인들의 이유 없는 주장으로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 【건축법 시행령】 제14조(용도변경) ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 4. 문화집회시설군 가. 문화 및 집회시설 나. 종교시설 다. 위락시설 라. 관광휴게시설 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다. ④ 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등은 제1항과 제2항에 맞아야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 8. 일반상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 9에 규정된 건축물 [별표 9] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027705"></img> 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】(2011. 3. 9. 대통령령 제22703호로 일부개정되기 전의 것) 제55조(개발행위허가의 규모) ⑤해당 개발행위가 제1항에 따른 개발행위허가의 규모에 적합한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제4항에 따라 산정한 개발행위면적이 제1항에 따른 개발행위허가의 규모를 넘어서는 경우에도 개발행위를 허가할 수 있다. 1. 다음 각 목의 요건을 갖춘 경우. 다만, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 지역여건상 다음 각 목의 요건을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화할 수 있다. 가. 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것 【○○시 도시계획 조례】 제23조(용도지역 안에서의 건축제한) 영 제71조제1항에 따라 용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각 호와 같다. 8. 일반상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 9 [별표 9] 일반상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물 (영 제71조제1항제8호 및 조례 제23조제8호 관련) 3. 「건축법 시행령」 별표 1 제16호의 위락시설(공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 50미터 이상 떨어져 있는 대지에 건축하는 것은 제외한다) 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ② 시장의 권한에 속하는 사무 중 읍·면·동장에게 위임하는 사항은 별표 2와 같다. ③ 제2항에도 불구하고 별표 2 외에 ○○읍장, ○○읍장, ○○읍장, ○○읍장, ○○동장, ○○1동장, ○○동장, ○○동장에게 위임하는 사무 및 사무에 대한 관할구역은 별표 3과 같다. 〔별표 3〕 ○○읍장(○○·○○ 행정복지센터장)·○○읍장(○○·○○ 행정복지센터장)·○○읍장(○○·○○ 행정복지센터장)·○○읍장(○○·○○원 행정복지센터장)·○○동장(○○·○○ 행정복지센터장)·○○1동장(○○ 행정복지센터장)·○○동장(○○ 행정복지센터장)·○○동장(○○·○○ 행정복지센터장)에게 위임하는 사무 (제2조제3항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027707"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 용도변경 허가 신청서, 행정심판 재결서(2018경기행심○○○○), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 이 사건 건축물에서 노래연습장을 운영하는 자들로, 2019. 6. 11. 피청구인에게 이 사건 건축물의 용도를 근린생활시설(일반음식점)에서 위락시설(유흥주점)로 변경하는 내용의 건축물 용도변경 허가 신청을 하였다. 나) 이에 피청구인은 2019. 6. 14. 청구인들에게 국토계획법 제76조, 같은 법 시행령 제71조 및 「○○시 도시계획 조례」 [별표 9]에 의거 일반상업지역에서 위락시설의 경우 공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 50미터 이상 떨어져 있는 대지에 건축하는 경우 입지가 가능하나, 이 사건 건축물은 동 규정에 부적합하다는 사유로 불허가처분을 하였다. 다) 한편 청구인 이○○는 2018. 6. 8. 피청구인에게 이 사건 신청과 같은 내용의 용도변경 신청을 한 바 있고, 당시 피청구인은 이 사건 처분 사유와 같은 이유로 불허가처분을 하였는데, 이에 대하여 청구인 이○○는 경기도행정심판위원회에 취소심판을 청구하여 2018. 10. 1. 기각재결을 받았다(2018경기행심○○○○). 2) 「건축법」 제19조 및 같은 법 시행령 제14조제5항제4호, 제7호에 따르면 근린생활시설로 사용승인을 받은 건축물의 용도를 위락시설로 변경하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 한다. 국토계획법 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제8호 [별표 9], 「○○시 도시계획 조례」 제23조제8호 [별표 9]에 따르면 일반상업지역 안에서 위락시설은 건축할 수 없으나, 다만 공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 50미터 이상 떨어져 있는 대지에 건축하는 것은 제외한다. 3) 청구인들은 이 사건 건축물이 폭 15~20미터의 도로라는 지형지물에 의하여 주거지역과 차단되어 있고, 경기도행정심판위원회 재결(2007경행심504)에서도 폭 12미터 도로를 지형지물로 인정한 바 있으므로 이 사건 처분이 사실관계를 오인하거나‘지형지물’의 범위에 관한 해석을 오해한 위법한 처분이라고 주장한다. 먼저 구 국토계획법 시행령 제55조제5항의‘너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물’이라는 규정은 현재 삭제되었을 뿐만 아니라, 국토교통부와 법제처는 위락시설 입지 시 차단 지형지물과 관련하여 주거지역과 위락시설 사이의 도로를 지형지물로 보아 차단 여부를 단순히 결정하는 것은 적합하지 않으며, 그 시설이 주거지역과 위락시설 사이에 위치하여 접근성을 제한하거나 시각적·청각적인 측면에서 상당한 정도로 차단되는 기능을 할 수 있는지를 인·허가권자가 주변 지역의 여건 및 상황 등을 조사한 후에 주거지역과 위락시설 간의 연속성을 차단하는 역할을 하는지를 판단하여 적용하여야 한다고 해석한 바 있다. 따라서 이 사건 건축물과 주거지역 사이에 있는 도로가 「○○시 도시계획 조례」 제23조제8호 [별표 9]에 기재된‘지형지물’에 해당하는지 여부를 살펴보건대,‘지형지물’이라는 개념에는 반드시‘도로’가 포함되는 것이라고 단정할 수 없고, 동 조항의 입법목적은 주거지역에 거주하는 주민들의 건전한 생활환경 내지 교육환경에 부정적인 영향을 미치는 것을 막고자 하는 것이라는 점,‘지형지물’에 해당하는지 여부는 주거지역과의 거리가 50미터 이상 떨어져 있는 것과 마찬가지로 볼 수 있을 정도의 차단효과가 있는지 여부로 결정하여야 한다는 점 등을 고려하면 이 사건에서의 도로는 주거지역에 거주하는 주민들의 건전한 생활환경 내지 교육환경에 부정적인 영향을 미치는 것을 막을 수 있을 정도의 지형지물로 보기 어렵다 할 것이다. 다음으로 청구인들은 경기도행정심판위원회 재결(2007경행심504)에서 폭 12미터 도로를 지형지물로 인정한 바 있다고 주장하나, 위 재결과 이 사건 처분은 구체적 사실관계를 달리할 뿐만 아니라 적용되는 근거 법령의 내용도 상이하여 이 사건에 원용하기에는 부적절하므로 청구인들의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.